转型经济中的政府规制改革的路径选择，本文主要内容关键词为：路径论文,规制论文,政府论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
转轨时期的政府对企业行为的规制，既表现为一种放松规制的过程，也表现为一种强化规制的过程。在现实中，政府规制既存在着越位的情形，也存在着缺位的情形。因此，必须对政府规制进行改革。从国外的经验看，解决规制中存在的问题的基本思路有两条：一是不规制或放松规制，即取消部分或全部规制条款，引进竞争机制；二是把激励机制引进规制，对规制进行改良。但放松规制的同时，对某些领域的规制也进行了强化。
一、放松规制：西方国家规制改革的基本经验
20世纪70年代开始以美国为首的西方国家发起了一场以放松规制为主要内容的规制改革运动。放松规制的主要内容简单地说，就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的规制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。具体做法是：（1）放松对定价权的规制，放宽或取消最低限价和最高限价，重新定义倾销价格，允许企业根据实际情况制定季节差价等。（2）逐步减少价格规制所涵盖的产品的范围。（3）放宽或取消进入市场的规制。
但是，无论美国还是欧洲，都没有使放松规制意味着所有规制的终结，如航空业，并没有在安全方面放松规制。美国的电讯部门变化较大，但其产业的主要部门仍受到规制。事实上，25年前控制话费率的规制结构，今天仍然存在。美国大部分产业中，仍保持着高度的规制。在欧洲和美国，自然垄断部门私有化之后，紧随而来的就是价格规制。20世纪80年代，英国撒切尔政府的综合自由化政策，使得在许多重大部门以经济规制取代了政府所有制，并建立了新的规制机构和制度，应用了新的规制方法。
为什么西方国家要放松政府规制？原因是多方面的：一是自二战以后，多数西方国家实行了国有化政策，而国有企业的效率和凯恩斯主义的过度政府干预招致了越来越多的批评；二是可竞争市场理论的发展，使得自然垄断的规制政策发生了变化；三是A—J效应与政府规制失灵，以及政府规制的巨大成本招致了强烈的反规制运动；四是由于技术的发展，使得自然垄断的边界发生了变化，出现了产业间的替代竞争，使传统的规制政策与手段失去了现实的必然性。这场规制改革，降低了价格水平，使包括引进各种减价制度在内的收费体系多样化，使服务多样化，使企业提高了效率并具有活力，通过削减费用减轻了国民负担，从而扩大了需求和投资，经济增长率得到了提高。例如在美国，通过放松规制而获得的福利是巨大的。通过进入和退出的限制的消除，及定价的自由化，一年的总福利增加350—460亿美元（1990年价），其中，消费者从价格的降低和服务质量的提高中获得了320—430亿美元，而生产者从效率的提高和成本的降低中一年获得大约30亿美元。对产业部门的研究也反映了类似的结果。Caves、Christensen和Swanson比较了美国和加拿大1956—1974年铁路运输的劳动增长率，两者采用相同的技术，但加拿大的铁路运输术受到美国那样的严历规制。他们发现，政府规制极大地降低了劳动生产率，估计如果美国的铁路运输与加拿大一样，1974年提供铁路运输的成本就可能降低138亿美元。Willig和Baumol则估计，在美国放松铁路规制之后，年经营费用从1980至1985年降低了26％，同时，运量保持不变，投资则增长了。
总体上说，西方规制改革的基本经验是，在适当放松传统规制措施的基础上，引进子激励性规制方法。我国企业的规制改革，也可以借鉴这一经验，在保留原有规制的基础上，引入激励性规制。
二、激励性规制
所谓激励性规制是给予企业提高内部效率的诱导和激励的方法。为了提高内部效率而给予的激励方法是多样的，但归根结底可分为两类：一是给予竞争刺激，使企业提高经营效率；二是给予企业提高经营效率的诱导，由此获得的成果便是给予企业的报酬。前者主要有特许投标制度和区域间竞争，后者主要有社会契约制度和价格上限规制。
1.特许投标制度。政府如果给予特定的企业垄断性的经营特许权，由于缺乏竞争的刺激，便有可能产生企业不努力提高内部效率的倾向。作为缓解、排除这一弊端的手段，可以使用的一种方法便是将所给予的经营特许权限制在一定的时期内。在这种制度下，政府在提供公共服务和某种公用事业服务时，认定由一个特定的企业承包是经济的情况下，给予这个企业以垄断权，但同时，又给予企业提高内部效率的刺激为目的，在一定期间以后，由竞争投标来决定将特许权授予那些能够以更低的价格提供更优质服务的企业，这样一种制度就是特许投标制度。
2.区域间竞争，区域间竞争是将受规制的全国性垄断企业分为几个地区性企业，使特定地区的企业在其他地区企业成就的刺激下提高自己内部效率的一种方式。
3.社会契约制度。作为激励性规制在实际中运用的良策而闻名于世的是美国在电力事业部门中广泛实行的社会契约制度（或称成本调整契约），这是指规制当局与被规制者之间在修订收费时，就设备运转率、热效率、燃料费、外购电力价格、建设费等签定合同，能够实现比合同规定的成绩好，则给予企业报酬，否则给予处罚的一种方式。
4.价格上限规制。价格上限规制是在英国电话通讯公司实行民营化时被提出来的。它是在给予企业提高内部效率刺激的基础上的价格规制方式，即规制当局和被规制企业之间以类似于上述社会契约制度的形式签订价格改动合同，规定了价格的上限，使价格原则上只能在这个上限以下自由变动。
但是，激励性规制在实行过程中也会出现弊端。第一、特许投标制在自然垄断行业并未广泛运用，因为自然垄断产业有较强的成本沉淀性，一旦新企业通过投标代替旧企业，那么，对旧企业的固定资产的处置将成为难题，就难免发生浪费和损失。在竞争性的企业中，这也许并不是一个大问题。问题在于特许投标制度未必能确保有效的竞争。因为，存在着投标企业之间进行妥协、合谋的危险。尤其是参与投标的企业数量越少，这种危险就越大；已经拥有特许权的观有企业，对于想加入的投标企业来说，在投标时往往可保证战略上的优势，也就是说，现有企业在取得特许权期间，随着经营、服务而获得了经验性效益，能够实现更低的成本的可能性比新加入的投标企业要大，而且，现有企业在经营、销售方式和需求结构等方面所掌握的信息也比新加入的投标企业要更充分，即会出现信息的非对称性。这些表明，特许投标制度要实现在竞争过程中所期望产生的目标是很困难的。第二、实行区域间竞争的规制方式，规制当局必须要确保获得在有效益的经营状况下有关成本水平和服务的信息，如果特定企业取得了优秀的经营绩效，规制当局就可以此作为区域间的标准来指导其他企业提高内部效率。但是，区域间竞争并不是处在特定市场中的企业之间相互直接的竞争，而是地区垄断企业之间的间接竞争。因此，如同特许投标制度一样，区域间竞争也存在着竞争究竟能发挥多大作用的这一问题。第三、社会契约制度，以在美国电力事业部门的成功运用而闻名于世。对于转型经济中的企业，尤其是在国有企业中运用这一制度，需要先卸掉国有企业的社会责任这一包袱，还国有企业以单一身份。第四、价格上限规制，在理论上通过给予企业提高生产率的动力，可使竞争领域的价格达到均衡价格，在垄断部门形成收支均衡价格。这种价格体系近似于拉姆塞价格，可以看作是次优的价格体系。但是，规定价格上限后，实际中各个企业的价格常常停留在价格上限。而且，在实际中引入竞争的被规制产业和正在进行激烈竞争的被规制产业，如零售商业中，实行价格上限规制将是不适宜的，因为结果使得旨在提高生产率的竞争激化，会出现过度的降价竞争。因此，引入价格上限规制要么形同虚设而增加行政支出，要么人为地扼杀竞争。可见，仅仅对规制进行改革，引入激励性规制是不够的，还必须探讨进一步的措施以完善政府对企业的规制。
三、放松规制与强化规制：政府规制改革的路径选择
借鉴西方国家政府规制改革的经验，并结合转型经济的实际，我们认为，转型经济中的政府规制改革，应走松紧结合的道路，即放松规制与强化规制并重，在总体放松规制的前提下，局部强化规制。一方面逐步放松原经济体制时期所遗下来的高度的计划管理，另一方面则逐步建立起适应社会主义市场经济体制的规制政策和制度。
要知道，转型经济中现行的政府规制的一个突出特点是，它既是一个对以前的严格管制的放松过程，又是一个新的规制政策与制度的建立和实施过程，是一个混合体。这是由经济转型的特点所决定的。例如，在改革开放以前，中国实行的一直是比较严格的计划经济体制，而作为政府对微观经济主体的活动所进行的直接干预的政府规制，也一直是计划经济体制下的严格的、全面的直接干预和管制。建立什么样的企业、在哪建立、企业生产什么、生产多少、生产的产品卖给谁、价格如何，等等，几乎微观经济主体所从事的一切活动都是由政府来决定的。那时的政府管制的目标，与政府实行的计划经济的目标是一致的，即维护国民经济的有计划按比例发展。而政府规制的行为也集中体现为计划体制下的直接命令和严格控制。改革开放后，中国进入经济转型时期，随着市场化改革的逐步深入，尤其是社会主义市场经济体制目标的确立，计划经济的弊端也逐渐为人们所认识。以往的计划经济体系开始逐步被打破，适应新体制的规制政策被逐渐建立起来。因而这一时期的政府规制是一个放松与强化的混合体，这是由经济转型的特征所决定的，也是中国改革开放、经济建设的内在要求。
西方规制改革的经验表明，放松规制并不意味着所有规制措施的终结。一方面，西方国家在放松对自然垄断行业的经济性规制的同时，社会性规制领域的环境保护、消费者保护、产品质量、工作场所安全、劳动保护等方面的政府规制，不但没有放松，反而得到了加强。另一方面，即使在自然垄断领域放松进入规制，引入竞争因素，也仍然保留了价格规制等多种规制制度，并以激励性规制方法对传统规制方法进行改良。可见，从西方规制改革的经验和转型经济的特殊性来看，我们都必须建立松紧相宜的规制制度，放松规制与强化规制并重。一方面放松计划经济时期遗留下来的严格的政府管制，另一方面，对现行规制中不完善的地方给予充实，逐步解决政府规制中的越位和缺位问题。
1.规制的必要性
按照政府规制的规范性观点，政府规制是对市场失灵的最通常的反应，即应当采取规制手段来纠止市场的主要失灵之处。而市场失灵的主要情形如垄断、负外部性及信息不对称，在转型经济中也是存在的。
第一，垄断问题。市场机制只有在竞争状态下才能最有效地发挥作用，但竞争会导致生产的积聚和集中，从而形成垄断，而不受规制的垄断会导致社会损失，因为垄断会限制产出而提高价格，这样的垄断价格会使生产经营者以牺牲消费者为代价而谋取暴利。中国改革初期许多由于拥有某些重要商品的垄断供给权（如行政性垄断以及价格双轨制），就曾大量出现过这种情形。因而，抑制过度垄断，保证适度竞争，成为政府行为的重要组成部分。在这里，政府干预行为主要表现为制订与实施维护市场止常秩序的法规，如反垄断法、反托拉斯法。20世纪90年代以来，人们也逐步认识剑，只有依靠政府来抑制垄断才能使市场保持良好的竞争状态。在自然垄断领域，就政府规制的角度而言，其典型的规制回应则是，政府对垄断者（公司）设定价格（费率），并限制竞争者的进入，即提高市场准入条件，以维护消费者的利益，减少社会福利损失。
改革开放以来，我国市场经济体制逐步形成并不断完善，由此，市场垄断也大量出现并有蔓延之势。这种垄断形式是大家比较熟悉的。它是商品经济发展到一定阶段的产物，是产生于资本主义自由竞争阶段之后的一种特殊经济现象。其共同特征是垄断主体（经济活动当事人或经济组织）通过对市场或经济运行过程的排他性控制而获取垄断利润，并以各种形式表现出来，既包括生产要素的垄断，如劳动力垄断、技术垄断、资本垄断、信息垄断等，又包括价值形态的垄断，其中价格垄断是最重要的垄断形式。在法律上，这种垄断一般表现为固定价格、操纵投标、划分市场、联合抵制、独家交易、不合理兼并等各种滥用市场优势的行为等，它是通过一定的组织形式如短期价格协议、卡特尔、托拉斯等得以实现的。这种垄断又称经济性垄断。在转型期，中国企业的经济性垄断同样具有市场经济条件下袭断的许多特点，而且其表现形式多种多样。（1）联合限制竞争行为，即两个或两个以上的企业以合同、协议等方式共同决定商品或服务的价格，或就商品的产销数量、生产技术标准以及产销地区、销售对象等进行限制。如1993年，江苏南京市的空调大战中，8家大型国营商业企业联合限定空调最高价格。1994年黑龙江哈尔滨市51家BP机寻呼台联合限价。（2）搭售和附加条件交易行为，即经营者利用其经济优势，在提供商品或服务时违背消费者意愿，硬性搭配其他商品或服务，或附加其他不合理交易条件，以排斥和限制市场竞争，获取高额利润。如浙江省新华书店向全省小学发放1994年春季六年制小学课本预订单时，为一套1.15元的课本搭售4.5元文具。而一些供电、供热、供气等企业要求用户购买其配件是常有的事，如电力部门强迫用户购买其指定的灶具等。（3）价格歧视和联合抵制行为，即实力较强的公司或企业为挤垮竞争对手而选择地区进行压价销售，或者企业和公司没有正当理由而对交易条件相同的若干买主实行不同的价格，或联合抵制。如1993年南京8大国营商业企业统一降低空调价格，其目的就是将一家有竞争力的集体企业苏宁交电公司排挤山空调销售市场。又如南京电信寻呼台采取大摇奖大赠送寻呼机，目的就是为了消灭竞争对手。（4）强行交易行为。在市场经济大潮中，欺行霸市行为沉渣泛起，一些经营者利用某种优势，相互串通，或采取各种手段阻挠竞争对手入市，以取得价格上的垄断优势，获取高额利润，或者干脆强买强卖。这种行为在消费品市场、农贸集市上屡见不鲜。
在社会化大生产的条件下，生产的专业化和社会化，在一定程度和范围内，要求生产具有一定的集中度，以实现规模经济的目标。许多产业都存在规模经济的要求，如汽车、钢铁等行业，如果这些行业的生产集中度过低，企业规模过小，就会造成资源浪费和资源的配置效率低下。规模经济和生产集中有利于提高资源配置效率，有利于技术进步和创新，同时也可能导致垄断，但它不是导致垄断唯一的和必然的原因。市场经济国家反垄断的理论和实践都倾向于反垄断行为，而不是企业规模的大小和市场集中度的高低。一般来说，市场经济国家生产集中度的提高乃至垄断的形成，是在长期市场竞争优胜劣汰过程中，通过资本积累和资本集中逐步形成的。而中国的垄断不仅不是由规模经济、竞争过程等原因形成，而是与规模不经济、市场集中度低并存的，表现在该集中的缺乏集中，该竞争的缺乏竞争。普遍存在的企业规模小、生产分散化、企业市场集中度低等问题，导致了本应存在一定集中度的行业存在过度竞争，生产效率低，资源浪费严重，从而使整个社会的经济效益和资源配置效率低下。由于多层次利益格局的存在，各地区在各自经济利益的驱动下，过分追求自成体系，导致地区投资的同构性和企业类型的趋同，也造成了资源的严重浪费。为了提高企业的规模经济效益，优化产业结构，增强企业的国际竞争力，中国提出了组建一批大型企业集团。但由于种种原因，尤其是行政干预，许多企业集团都达不到令人满意的效果，甚至产生了种种负效应。
可见，中国目前的经济规模集中度普遍不高，即使国有企业，市场占有率也普遍低下，并且市场份额大多低于资产份额。因此，从总体上看，中国目前还缺乏从竞争自然衍生垄断的普遍基础，但是从“行为”这个最终判定标准来衡量，中国的垄断现象又确实普遍存在。那么在经济规模集中度普遍不高的场合，能够导致垄断的，就只有行政权力这个唯一合理的解释了，或者说，中国企业的垄断主要不是凭借生产集中度，而是凭借行政权力。
第二，外部效应问题。转型经济中的负外部性大多是由于企业行为的短期化所引起的。政府规制作为政府直接干预的一种形式，也是可以迫使企业或个人考虑外部成本或外溢效应的一种方式。当消费单位的效用不仅取决于该单位的消费，而且取决于其他单位的效用时，就存在着消费中的外部性。这种外部性是指有些经济活动的社会效用与个体效用之间、社会成本与个体成本之间存在着差别，这些差别难以通过市场评价表现出来。如有些经济活动给企业带来了极大经济效益，但却破坏了周围的环境，产生了污染。然而，这种环境污染的治理成本并不能在企业的内部成本中表现出来，市场机制不能对这种外部不经济作出评价，而只有通过某种制度安排，如征收污染税、排污费或提供产权界定，将外部不经济转化为企业内部成本。因而，企业的外部不经济行为只能由政府干预或社会管理来解决，把外部不经济转化为企业内部成本的工作也只能由政府或社会机构来实施。
同时，当第三方受益的时候，当事人的个人收益小于社会收益，这在当事人的经济核算中也是无法表现出来的。因而，在分配结构中，当存在第二方受益的情形时，如果缺乏政府规制的话，开始的时候社会总收益可能是不变的，但在下一轮，当事人的投资就将减少，导致社会总收益的减少，这也就是第三方受益的社会成本。在某些情况下，社会收益大于个人收益的行为会受到鼓励，但好的制度安排，应该最大限度地使个人努力与个人收益具有正相关性，从而使当事人拥有足够的激励，去从事创造性的生产活动。对这类外部性问题的内部化，明确产权界定和制度保证是其核心。在这里，一种典型的政府规制行为就是依据专利法和专利制度，实施知识产权保护。专利制度和产权保护的优越性就在于它通过应用新技术的人向发明新技术的人付费的方式，使科技进步的收益部分地内部化，使发明者的个人收益与创新活动和技术应用所带来的经济效益具有了较强的正相关性。因而，政府规制可以使外部成本和外部效应内部化。
第三，信息不对称问题。信息不对称在任何一种经济中都是普遍存在的。规制的目的在于降低得到信息的成本，特别是在以下情况下，需要政府的规制：（1）供给者通过使消费者上当受骗而获得利润，而这时，消费者可得到的诸如由民事法庭判定的法律补偿比政府规制的代价更高；（2）消费者不可能轻易地对收集到的信息作出评价，而犯错误的代价很高，比如在潜在的药物效力方面，或在某一特定的航线上的安全方面；（3）根据某些理由，市场供给方面不能（如以成本为基础的价格上）提高所需要的信息。对此，政府可采取两种规制方式：一种是政府设法提供这些信息，或要求经营者提供这些信息，比如在消费者评价产品的准确信息不是很难或不昂贵的时候，规制当局要求对产品作出确切的标识，禁止误导性的陈述、广告，如对食品，要求信息标识能准确地告诉消费者有关特定的脂肪、葡萄糖等。然而，对于不完全信息，并不是简单地提供更多的信息就能解决的。当人们很难理解产品所涉及的技术数据时，对政府部门来说，采取的另一种规制方式是，建立或实施产品质量标准或向生产厂商发放生产经营许可证。通常，并不能指望所有消费者都能具有评价不同产品成份所需的专业知识或技能，那么，在这些产品向公众出售之前，规制当局就应当建立或实施有关标准，或特许这些产品生产和销售。而转型经济中的垄断特征更进一步证明了政府规制的必要性。在转型经济中，一般来讲，市场机制随着企业改革、市场体系培育和政府宏观管理体制的改革将逐步形成并不断完善，其配置资源的基础性作用也会不断加强。但是，转型过程中也还存在着形形色色的抑制有效与公平竞争的垄断现象，并突出以两种形式表现出来，一是一般意义上的市场垄断，二是转轨过程中市场力量加行政权力形成的特殊垄断。这在中国的经济转型时期，表现得尤为突出。
2.放松规制的可能性
所谓放松规制，指的是完全撤消对被规制产业的各种价格、进入、投资、服务等方面的限制，使企业处于完全自由的竞争状态；或者就是部分地取消规制，即有些方面的限制性规定被取消，而有些规定继续保留；或者，原来较为严格、繁琐、苛刻的规则条款变得较为宽松、开明，如在进入规制中，由原来的审批制改为备案制等。理解发达国家放松政府规制的原因对于转型经济中的放松规制具有重要的现实意义。
第一，规制理论的新发展。传统理论认为，从全社会的利益出发，政府必须对自然垄断进行规制。因为自然垄断的平均成本随产量的增加而持续下降，所以，如果把某种产品全部交给一家垄断企业来生产，对全社会来说，总成本最小；如果多家企业相互竞争，平均成本会居高不下，从全社会角度看，就不经济。所以需要政府进行干预，只允许一家企业从事生产，其他厂商不得进入。这就是政府对自然垄断行业进行规制的原因。但是，政府对自然垄断的规制存在两个难题：（1）由于没有现实的竞争者，垄断企业会通过控制产量将价格抬高到垄断价格的水平上，当价格受到规制时，垄断企业也可能会以其他方式如降低服务质量等来实现其垄断优势，使消费者受损，并妨碍资源的合理配置；（2）当平均成本下降时，边际成本必低于平均成本，而市场定价原则是边际成本等于边际收入，如果按照这一原则定价，企业就会亏损，因此，这一原则在自然垄断领域不适应。传统自然垄断理论是建立在单一产品假设基础上的，而现实中企业的产品结构往往是多元的。因此，一些学者认为自然垄断的定义假设必须建立在成本的劣加性（Subadditivity）、而不是在规模经济的基础上，并提出了可竞争市场理论。如果一个企业生产所有各种产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，企业的成本方程就具有劣加性。如果在所有相关的生产上，企业的成本都是具有劣加性，该行业就可以看作是自然垄断行业。当单一企业的总成本低于多个企业的成本之和时，单一企业的平均成本可能下降，也可能上升。前者条件下的自然垄断为强自然垄断，后者条件下的自然垄断为弱自然垄断。在弱自然垄断条件下，边际成本价格使社会福利最大化的同时，又使企业盈利，在这里，自然垄断的边际成本定价矛盾不复存在。根据这一新的理论，对自然垄断的规制，需要视自然垄断的强弱、进入市场有无障碍和企业的承受力分别采取不同的对策。在强自然垄断下，如果进入无障碍，企业也有承受力，则不需要政府规制，承受力的存在保证垄断企业不致被挤出市场，潜在竞争者进入的威胁恰好代行规制职能，迫使企业制订一个不高于盈亏相抵的价格。在弱自然垄断条件下，当进入无障碍，企业有承受力时，也不需要政府规制，只需借助潜在竞争者的威胁迫使垄断企业制定边际成本价格，社会福利最大化，同时企业盈利。这表明，自然垄断与竞争之间存在着替代性，自然袭断的订价矛盾也可部分化解。正是在这种理论背景下，英美等国自然垄断产业出现了放松政府规制和民营化的运动。
第二，政府规制与A—J效应。实行政府规制的本意是为了纠正市场失灵，但由于个人私利、信息不对称等原因，政府规制也存在难以克服的缺陷。政府部门规模庞大，行政支出与规制费用不断上升，政府财政赤字增加。受规制的产业部门客观上受到政府的保护，可以稳定地得到收益，因而他们往往漠视消费者的需求，服务单一，成本上升，效率下降，供给不足。如美国政府长期以来所实行的投资同报率规制会导致A—J效应，即在利润最大化的驱使下，受规制厂商有过度投资的倾向。有的受规制产业认为，在这种规制体制下，若能使自己的资产增加一倍，则收益也可增加一倍。“这是世界上唯一能通过重新装修办公室而增加利润的行业”。再加上规制俘虏理论的广泛传播，人们对规制的信心大减。人们认识到用政府规制的失灵去代替市场的失灵并不会产生一个完美的世界。尤其是在技术进步迅速、人们消费需求日益多样化的现代社会，刻板僵化的行政程序越来越丧失民心。同时，西方民主选举所固有的弊病往往使笼络民心、减少财政赤字、缩小政府规模、取消政府规制成为政府吸引选民的一个卖点。政府规制的巨大成本也招致了强烈的反规制运动。
第三，产业竞争。产业是生产类似特点的产品的企业的组合。在自然垄断产业中，由于垄断的存在，一个企业可以代表一个产业。但是，对于任何产品而言，都存在着替代产品，而替代产品的存在使得垄断产业的市场力量不可能不受约束地发生作用。即使是受到规制的垄断产业，也存在着与替代产品之间的竞争，需要及时作出投资、生产、价格、服务等新的、及时的决策与改变，但是政府规制的存在，所有重要的决策都要经过政府规制部门的批准，而这种批准过程延缓了受规制产业的反应时间，往往会使这些企业在竞争过程中处于被动的地位。这种存在着替代部分的产业被称之为结构性竞争产业，如铁路、航空、公路等运输部门。在不少国家，最先被放松规制的就是这类产业；而且，这些产业在放松规制后都取得了比较好的效果。另外，由于存在所谓规制时滞问题，所以规制机构很容易在错误的时间、错误的地点作出错误的规制决定。
第四，技术经济条件的变化。20世纪以来，技术发展日益加快，新技术层出不穷，特别是微电子技术的出现和不断成熟，使得陈旧落后的生产技术相继被新技术所淘汰。如在通信领域，光纤的发明、计算机技术的应用和卫星通信的引入，使得通信不再是自然垄断性的。提供通信，特别是长途通信、电信增值业务并不需要太大的投资规模，而且这部分固定资本也不是沉淀的，所有这些都使得新企业加入电信领域成为可能和可行了。随着经济全球化进程的加快，使全球经济运作业务量迅速增人，也使社会对电子通信需求日益加大。这些市场变得空前繁荣，业务量每年都成倍增长。市场的扩大使一家企业垄断市场的局面不再是最有效率的，而放松市场进入规制，吸引新的厂商，扩大供给，满足不断增长的需求才是明智的选择。同时，自然垄断行业的某些业务领域是可竞争的，自然垄断的边界也是可变的。尽管人们通常把电力、煤气、自来水和电信等产业称为自然垄断行业，但这并不等于说这些行业的所有业务都具有自然垄断性质，按照新的自然垄断理论，自然垄断行业的某些业务领域是可竞争的领域。因此，正确认定自然垄断的业务领域，对于在自然垄断行业如何有效促进竞争就至关重要。以电力产业为例，通常人们认为电力输送（包括电力配送和分销业务）是自然垄断性业务，而电力生产（发电）则是非垄断性业务。因此主张把这两大类业务活动进行分割，电力输送业务由单个公共企业或被规制的私人企业承担，而电力生产则由多家私人企业竞争性经营。从动态的角度看，自然垄断的业务范围还具有相当大的可变性，因为技术能在很大程度上改变自然垄断的边界，这在电信产业中表现得特别明显。可见，无论从静态的角度还是从动态的角度，在特定时期内，自然垄断的业务范围总是具有相对的边界。因此，在自然垄断行业促进竞争的一个基本思路就是把自然垄断性业务从其他业务中独立出来，作为政府规制的重点，而对其他非自然垄断性业务则放松政府规制，逐步实行竞争性经营。这也就是说，在自然垄断行业，笼统地民营化并非良策。英国煤气公司就是一个突出的例子。
第五，传统体制。转型经济中之所以要放松规制，还有更深一层的体制原因，就是原有的，严格的计划管制的体制惯性。这种体制惯性造成了现实政府规制中的政企不分。从总体上看，政府规制中的政企不分现象表现为：（1）政府完全拥有的自然垄断性质的公共事业（如城市供电、供水、燃气、公交、地铁）或产业（如邮政、广播、电视、铁路运输、航空运输）以及某些企业（如车站、机场、码头等）。这部分实体大都按《企业法》进行了工商登记，取得了“私法”名义上的企业身份，但它们的生产经营管理方式应不同于一般的企业，也就是应该有“公法”性质的特殊“事业法”来规定它们的成本、利润、价格、职员身份等。这类企业不是以利润最大化为目标，但由于缺乏公法的制约，这类企业越来越大胆地追求超额垄断利润。（2）政府独资或大部分控股的各种竞争性产业，这既包括目前市场占有率极高的石油化工、钢铁、汽车、家电、电子、建筑、远洋运输、房地产、商业银行、保险、外贸、旅游等行业里的大中型企业或特大型企业集团，也包括更多亏损面极大的行业（如纺织、造纸、森工、日化、家用机械、商业、煤矿等）内的中小型企业，但由于新的国有资产管理体制尚未建立起来，各级政府内的产业主管部门仍未撤销，前一类企业成为政府不愿意退出的真实理由；后一类企业则成为政府不能退出的堂皇借口。政府对这些企业的控制可谓用心良苦、花样翻新。政企不分还存在于某些特殊行业，如卷烟、盐业、航天、核工业等。这种政企不分对政府规制产生了严重的影响，一方面，在目前国家财政能力非常有限的情况下，政企不分使得政府不能集中财力提供更充分、更满意的公共服务，反而使现存提供公共服务的企事业单位为了生存而疲于奔命，难以提供数量充足、质量良好的公共服务；另一方面，政府还要将有限的财政资源用于补贴众多长期亏损的国有企业以及资助代理成本极高的国有大型、特大型企业集团。这样做，不但不能帮助市场的进化，反而会降低市场的配置效率。
要知道，政府与企业之间的这种“同甘共苦”的“父子”关系对正在建立过程中的政府规制体制及其效果的消极影响是致命的。因为，既是行政部门又兼行业主管的规制者不可能站在中立的立场上平等对待所有的市场参与者，新的市场进入者或非国有企业很可能受到歧视；同时，这种“政企同盟”一旦形成，便完全有可能在立法和执法过程中形成藐视消费者的力量，置他们的合法权益于不顾。在配尔兹曼的规制模型中，规制者主要追求的目标是政治利益即选票的最大化，企业追求利润最大化，而消费者则追求消费者剩余的最大化。为了使规制政策偏向自己，企业和消费者利益集团都会在某一限度内以规制者拉选票而支付成本。而作为规制者来说，任意偏袒一方都可能失去另一方的选票，因此，一项规制往往能在一个均衡点使三方达到满意。也就是说，一项规制政策短期内可能有所偏向，但它不可能永远向某一利益集团倾斜。然而，我们的政企同盟模式则不同，虽然企业和消费者的目标不变，但规制者却不用追求选票的最大化，它追求的目标几乎与企业是一致的，因此在政企合一的条件下，使三方满意的均衡点找不到。显然，几乎所有的成本都由消费者承担。
此外，政企同盟对规制的影响还表现在不同的层面上。一方面，这种政企同盟至少受到产业内的政企同盟和综合部门与职能部门这两方面的制约。比如，对某一产业、某一交易行为、某一产品、某一污染行为以及某一环境或资源保护实施规制时，我们往往会发现一长串的规制者名单。部门之间的制约或配合有时是一件好事，但如果这种制约建立在事权划分不明的基础上，事情就会越来越糟。部门间过度的争权夺利，在立法前，会耽误法律法规的及时出台，在法律颁布后，又会在具体执法过程中浪费大量的协调成本和时间。另一方面，地方保护主义比部门主义的危害更加严重，这不仅是因为各级地方政府里也存在部门主义、政企同盟，而且还因为为了片面追求经济指标，地方政府会将它的“父爱”从地方国有企业向所有地方企业扩散。更为关键的是，许多地方政府职能部门在业务上接受中央政府职能部门的领导，但在行政经费和人事任命上则须仰仗地方政府，可想而知，行政执法的效果又不得不在地方主义保护伞下打一个大的折扣。也许淮河流域的水污染治理效果不佳可以证明这一点。当然，我们也必须清楚的认识到，建立新的市场体制，必然意味着对原有的计划体制时期的严格管制的打破，而体制惯性表明转型经济中的放松规制将是一个较长期的任务。
3.强化规制的必然性
转型经济中之所以要强化规则或再规制，是由经济转型本身的特性所决定的。政府规制是行政机构依据有关法规，通过相关手段，对企业的市场行为施加直接影响。同时，西方的政府规制是在发达的市场经济背景下实行的，而在转型经济中，直到目前，历史上从未出现过发达的市场经济，现在也还远不是发达的市场经济。因此，严格来说，转型经济中的政府规制势必与西方的政府规制有所不同。但是，如果把政府规制定义为政府对微观经济主体的活动所进行的直接干预，那么则可以说转型经济中的政府规制也是早已存在的，只是由于东西方政府规制的背景不同，使政府规制在方式和机制上表现出较大的差异。从政府规制的背景看，经济转型之前，政府对微观经济主体的活动所进行的直接干预，大多是严格的计划管制，微观经济主体的一切活动都由政府来决定。此时，政府管制的目标与政府实行计划经济的目标是一致的，即维护国民经济有计划按比例发展。而政府管制的行为也集中体现为计划经济体制下的直接命令和严格控制。经济转型后，尤其是进入由计划经济向市场经济过渡的转型阶段，政府规制表现为一种混合体，它必然不可避免地带有原先计划经济遗留的影子，又包含为构建一个市场体系而制定的一些新的制度和措施。因此，从某种意义上讲，转型经济中的政府规制既是对以前的严格管制的放松，是一种放松管制过程，又是一种新的规制政策的制定和实行的过程。
第一，规制目标与相关机制的不兼容性。依据政府规制中的公共利益理论和部门利益理论，政府规制可能是以公共利益为目标，也可能是以集团利益为目标。而无论是从理论上，还是从政府规制的初始愿望和规制法的立法意图上来看，转型经济中的政府规制也应是以公共利益为目标，即以抑制被规制行业中的企业的非效率行为、维护社会公众利益、促进社会净福利增加为目标。而按照西方的规制实践，为实现这一目标，至少应有三个相互独立的主体，即决定对某行业进行规制的立法性机构、具体实施这种规制的行政执行机构以及被规制对象。这三者尽管相互之间有千丝万缕的联系，但在法律概念上讲，是完全相互独立的三个主体，每个独立的主体完成其独立的使命，在规制目标的实现中扮演着不同的角色。以中国为例，与西方政府规制实践的一个明显的不同是，现阶段中国的政府规制行为并不是通过三个相互独立的主体来共同完成的。在大多数情况下，它是由中央一级的政府部门来决定对某一行业进行规制，由中央政府部门下属的行政性机构来执行具体的规则政策，而被规制的该行业的各个企业，在隶属关系上又往往是这些行政性政府部门的下属机构。这样，在政府规制的实施中所涉及的不同机构，实际上三位一体，彼此间并不相互独立。在这种情况下，三者之间缺乏必要的制度制衡，所谓的规制实质上不过是自己管自己，而且很容易形成政企同盟。这样的机制，即使规制目标再宏伟，其最终的效果也是令人怀疑的，甚至使实际效果与政府的初始愿望相背离，规制目标的实现得不到保障。
第二，自然垄断行业滥用垄断优势。改革开放以后，政府相继放松了部分自然垄断行业的进入规制，大部分自然垄断行业都出现了竞争的局面。但是，一方面由于政企不分，中央统一管理的国家垄断转化了各部门独立经营的部门垄断，而部门利益驱使部门自身的行政权力与经济权利相结合为一体；另一方面，在放松进入规制以后，政府对仍处于自然垄断地位的企业又并没有按照市场经济的规则给予足够的规制。这两方面共同作用，导致政企不分的自然垄断企业自行其是，滥用垄断优势。同时，在现阶段，由于行政主管部门的介入，自然垄断行业存在严重的政企不分，使得这一行业的垄断行为也具有较明显的行政垄断（行业垄断）成份。而政府规制与行业垄断的结果是造成了不断的设租与寻租过程。这具体表现为：（1）这些自然垄断部门为了维持自己的垄断地位和经营上的特权，不断地游说和论证本部门只能由国有企业特许经营，从而防止非国有企业的进入和市场竞争。这种游说和论证本部门只能由国有企业特许经营，从而防止非国有企业的进入和市场竞争。这种游说和论证的过程实际上是一个寻租过程。（2）从就业动向看，人们拼命通过各种关系和手段进入邮政通讯、电力等自然垄断行业，在行业垄断情况下，人们进入了这些部门实际上就是获得了一种职位租金。（3）这些行业为了掩盖自己的低效率就要通过寻租不断地维持自己的垄断地位。
第三，行政性垄断问题突出。行政性垄断是与经济性垄断相对应的一个概念，它是指地方行政机关和国家经济管理部门凭借其经济管理权力对经济活动排他性控制、排斥和限制竞争的行为。它是非国家意志的行为，因而与国家垄断有本质的区别。进一步地说，行政性垄断主要是一种政府行为，是只有凭借政府权力才能形成的垄断。也就是说，没有政府行政权力的介入的垄断就不能称其为行政性垄断。而且，政府行为主要是指地方政府行为或国家经济管理部门行为，而不是中央政府行为。行政性垄断的形式主要有：（1）行政部门的行政垄断，即主管某一经济行业的机关限制竞争的范围仅限于一定行业部门的行政性垄断；（2）地区性行政垄断，即地方行政机关限制竞争的范围仅限于一定地域范围内的行政性垄断；（3）地区和行业相结合的官商垄断，即行政公司垄断。近些年来，中国的一些行政性行业成立的一些公司，把某些行政权力带进了市场，不规范地进行企业化经营和市场化交易。例如，有的交通运输单位利用“联营”等方式获取垄断利润。能源、电力、重要原材料等行业也程度不同地存在着上述现象。从区域看，地区封锁、画地为牢的垄断现象也时有发生。另外，还有的执法监督机构，也利用手中的权力，乱收费、乱摊派，虽然这不是直接的垄断行为，但也与这种垄断形式相联系。行政性垄断还表现为企业合并中的“拉郎配”。还有，政府及其管理部门出于限制竞争的目的，限制生产经营者只能从事或者不得从事某项经济活动。有些地方政府要求出资经营单位必须优先经营本地的产品，否则，政府不提供贴息贷款等。这些垄断现象除了具有一般意义上的垄断特点外，其最突出的特点是：垄断依靠市场和行政的双重力量形成，既具有计划经济体制下国家垄断的特点，又融进了市场经济体制下市场垄断的某些成份，依托目前尚未完善的市场机制来操纵垄断，是当前体制转轨过程中行政权力加市场力量而形成的特殊垄断，即“行政性市场垄断”。这种垄断在纵向上表现为行业垄断，在横向上表现为地区垄断。这种垄断与西方市场垄断的形成机制是不完全相同的。上述情况表明，在转型经济中，在总体放松规制的主导思想下，对诸如由于制度惯性所形成的仍在经济生活中起作用的行政性垄断及垄断力滥用问题，必须强化政府规制。否则，放松规制、引入竞争机制所要追求的公平竞争目标是难以达到的。
四、政府规制制度的目标模式
在我们看来，政府规制是行政机关依据有关的法规，对微观经济主体的市场行为所进行的直接控制、约束或规范。政府机关的这些行为可能直接干预了市场配置机制，也可能间接改变了企业和消费者的供需决策，因而，在市场经济条件下，政府规制体制的目标模式应当是规制有据、规制有度、执行有力和裁决有方。
第一，规制有据。按照传统的理论，政府规制的目的在于弥补市场失灵，保证市场经济的健康发展，而各国经验表明，法律制度在这方面无疑起到了主要作用。因而作为政府规制的依据的法律体系的健全和法规内容的完善，使得规制有据，理应成为政府规制体制的目标模式的首要内容，因为（1）市场经济是依法规制的经济，法制是市场经济正常运行和健康发展的基本条件；（2）市场机制不是万能的，需要国家的干预和调节，而这种干预和调节又必须依法进行；（3）市场运行是有规则和秩序的，而市场规则和秩序的维护从根本上讲要依靠法律。当然，各国的国情不同，经济模式不同，这种个性决定了各国的法律制度不可能是一个模式。比如，对于哪些方面作出法律上的规定，在多大程度上作出法律规定，这些法律上的规定适应多大范围和多长时间等等问题，各国的法律规定是不可能完全相同的。这表明，在建立社会主义市场经济体制过程中，我们不可能照搬某一个市场经济国家的法律制度，而只能遵循市场经济法律制度的一般原则与规律，然后根据自己的国情，制定和实施符合本国要求的法律规范，而且，随着时间和环境的变迁，这样的法律规范也应不断地在原有基础上予以完善，甚至更新。也只有这样的法律规范，才能促进和保障本国市场经济的健康发展。
第二，规制有度。由于政府干预的内在矛盾，必须明确政府干预的边界，政府不该规制的应予以放开，该由政府进行规制的，应当强化，即放松规制与强化规制并重。市场失灵产生了政府干预的必要性。然而，由于各种原因，政府也可能失灵。正是由于政府失灵的存在，所以人们就提出了政府作用的边界问题。在市场经济中，政府的基本职能是组织公共产品或服务的供给，但这并不是说所有公共产品或服务都由政府提供。因为事实上，在有些公共产品或服务的提供上，市场机制可能比政府机制做得更好。因此，对政府作用范围分层次进行限定就很有必要。胡家勇提出的对政府作用范围的二次限定就是很有意义的：（1）政府作用应严格限制在市场失灵的范围内；（2）政府干预应限于能够修补的市场缺陷之内；（3）政府干预应同样要遵循成本收益原则。这些限制也容易被人们所接受，但在操作中却容易被人们所忽视，尤其是（3）。政府制度安排的确立与发挥，在很大程度上必须依据一国在一定经济发展阶段上的收益与成本比较，而且这种比较不仅针对政府干预本身，还应与市场机制进行横向比较。当政府制度安排发挥所得的收益与所费的成本相比大于市场制度安排的功效，则在更大程度上发挥政府的职能。当政府制度安排发挥所得的收益与所费的成本相比小于市场制度安排，则在更大程度上发挥市场机制的作用。当然，现实中政府与市场两种选择的边界在很多情况下，并不是明晰的，存在着越界行为，尤其是政府的越界行为，本应当选择市场交易方式时政府都放弃了作为，使政府作用不到位；在已经丧失自然垄断性质的领域仍然维持严厉的进入规制就是规制的越位，在反垄断、产品质量安排等领域的政府规制的欠缺，就是规制的不到位。因此，规制制度的目标模式在这里就表现为既要放松规制，又要强化规制，西方规制改革的经验也印证了这一点。
第三，执行有力。执行是政府规制的关键，无力执行的裁决或判决只不过是一纸空文，而且还会损害政府的形象与信誉。一个高效率的、权威的规制机构是规制法执行有力的一个重要保证。正如前面所说的，我国现有政府规制机构庞杂，机制主体众多，许多企业行为受到多个政府部门交叉规制，使得规制机构大多在执法中缺乏权威和效率，还有的规制者与所属企业并未真正政企分离。因此，提高规制机构的权威性是我国规制体制改革的当务之急。提高规制机构的权威性，保证执行有力，首先要真正实现政企分离，转变政府职能。政企分离的目的就在于，打破行政垄断，建立公平竞争的微观基础；避免政企同盟对政策和法律制定的干扰，减少被规制者俘虏规制者的可能性或降低俘虏程度，使规制机构的行政执法更具有权威和效率。在所有有政府背景的市场进入者，都必须遵循政企分开的原则，使政府职能尽快转变，保证行政执法的权威性和效率。其次，以规制法为先导，建立法定的政府规制机构，同时在法律中明确规定规制机构的职责并授予相应的法定权力，保证执法的权威性。这方面，英国的经验能给我们一些启发。如英国根据《公平贸易法》设立公平贸易办公室，根据《电信法》设立电信规制办公室，根据《煤气法》设立煤气供应规制办公室，根据《自来水法》设立自来水服务规制办公室，根据《电力法》建立电力供应规制办公室。在政企分离和依法设立规制机构方面，我国在许多产业已初步具备或部分具备了建立独立规制机构的条件。如电力公司组建以后的能源部，中国电信重组以后的信息产业部等。但有些领域相应的规制法没有出台，又使得独立的规制机构的设立于法无据。电信法未出台，独立的电信规制机构无从设立；而垄断法未出台，类似于英国的垄断与兼并委员会那样的强有力的规制机构又从何而设。再者，即使已有规制立法，但其对规制机构的地位的规定都缺乏权威性，如《反不正当竞争法》对工商行政管理局及其公平交易局地位的界定，使它在执法中有时会处于尴尬的地步。因此，建立权威的规制机构，确保执行有力，在政企分离的基础上，还需完善规制法的内容，并确立健全规制法的体系。
第四，裁决有方。政府规制是政府的行政机构依法对企业的有关活动进行直接的规范和约束的行为，在这种规制活动中，政府集执行权、自主裁决权、准立法权、准司法权等一身。因而伴随着规制过程的是大量寻租行为，规制者也往往被受规制者俘虏，使政府规制偏离社会福利目标。因此，必须确立和强化对规制者的规制，实行行政程序法典化，以保证政府规制行为的合理性与规范性。以行政程序规范规制者的行为，应当：（1）将《行政处罚法》所确定的一些具有普遍意义的程序原则，如事先将采取行政行为的理由通知有关当事人，给予当事人陈述意见进行申辩的机会，防止行政机关拖延履行职责的时效限制，以及在实施可能严重影响公民、组织合法权益的行政行为之前开展听证活动等，逐步推广到所有涉及公民、组织合法权益的具体行政行为的程序中去，以尽可能增大政府行政活动的透明度。（2）革新行政立法和实施其他抽象行政行为的程序。将目前基本上处于封闭状态的程序改造为允许社会参与和监督的开放程序。为此，听证制度应改为一种新的内容广泛进入行政立法和其他抽象行政行为的程序。（3）确认和保障具有裁判职能的行政机构与人员的独立地位。行政机关的一些行政行为具有裁判性质，如行政复议、行政仲裁等。目前，这类具有裁判性质的行政行为基本上是按照普通行政程序进行的，主持裁判活动的机构和人员没有相对独立的法律地位，其身份也没有特别保障，因而此类行政行为的威信和效用均不理想。保障裁判性行政机构与人员的相对独立性，并将行政裁判程序司法化，是提高此类行为的威信与效能，切实保障公民、组织合法权益的必由之路。（4）在条件成熟时制订一部统一的行政程序法典。现阶段由于我国行政程序制度还不完善，缺乏诸如听证等新的程序规则的操作性经验，行政活动通过行政程序维系的透明度尚无法在短期内达到很高水平。因而，尽管目前尚不具备制订行政程序法典的条件，也宜逐步在单行法律法规和规章中采用哪些体现民主参与、公开以及法治精神的新的程序规则（如在《价格法》中实行价格听证制度那样）。当这些法律、法规、规章达到一定数量，并经过一段时间的实践，积累了一定经验之后，再制订一部统一的行政程序法典。通过法律，既规范受规制者的市场行为，也规范规制主体即政府的行为，使任意干预企业、侵害企业利益的行为受到法律的制约，使权钱交易、以权谋私等受到法律制裁。建立起以法、依法对规制者进行规制的现代规制制度和机制。
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