流域生态补偿途径研究进展，本文主要内容关键词为：研究进展论文,流域论文,途径论文,生态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：X3 文献标识码：A 文章编号：1671－2250（2010）02－0042－06
“十一五”规划中明确提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制。”如今，生态补偿已成为社会各界广泛关注的热点问题。流域生态补偿，对促进上下游水资源的合理开发利用与保护、提高人民生活质量，将流域水资源外溢的外部经济性和外部不经济性合理地内部化，充分调动各方力量参与流域水资源保护具有重要意义[1-3]。其中，如何实现流域生态补偿是流域生态补偿机制研究的核心和难题[4-5]。探索如何实现补偿途径的多样化是流域生态补偿顺利开展的必然要求[6]，具有积极的现实意义。
1 流域生态补偿概念及研究进展
目前，国际上与中国“生态补偿”涵义接近的有生态／环境服务付费（Payment for Ecological/Environmental Services,PES）、生态／环境服务市场（Market for Ecological/Environmental Services）和生态／环境服务补偿（Compensation for Ecological/Environmental Services），其中使用最广的是生态／环境服务付费（PES）。尽管国内外已经针对生态补偿开展了一些研究和实践探索，但是到目前为止，由于侧重点不同及生态补偿本身的复杂性，尚未有关于“生态补偿”较为公认的明确定义[7-8]，缺乏共同的定义也反映了生态补偿研究重点的多元性[9]。
流域生态补偿是为了解决上下游之间水资源开发利用中的不公平问题而产生的，因此主要是指下游地区对上游地区的补偿，即由于上下游之间基于水资源开发利用的受损和收益的不公平，由下游地区对上游地区因为保护生态环境所付出的代价给予一定的补偿[10-12]。此外，流域生态补偿还指在流域范围内，涉及流域水资源质量及生态服务功能等方面的人类活动，如上游的治理效果可以惠及中下游，下游的活动效果同样可以惠及中上游[10,13-16]。Mark Smith等提出流域中上游提供给下游用户的水质与水量，与流域植被特定类型和分布、基本地质、土壤类型、当前土地使用和管理方式等方式密切相关[17]。
在国际上，流域生态补偿起源于德国1976年开始实施的Engriffsregelung政策和美国1986年开始实施的湿地保护政策（No-net-loss Policy）等流域管理实践[18-19]。从1985年到2002年，美国政府购买生态敏感土地以建立自然保护区（保护地），同时实施“土地休耕计划”（Conservation Reserve Program,CRP）等政府投资生态建设项目。1995－1999年哥斯达黎加开始进行环境服务支付项目，成为全球环境服务支付的先导[20]。进入新世纪后，一些国际组织，如英国伦敦的国际环境与发展研究院（International Institute of Environment and Development,IIED）、美国的森林趋势组织（Forest Trends）、世界银行（World Bank）和国际热带木材组织（International Tropical Timber Organization,ITTO）等陆续就流域、森林水源涵养环境服务及其补偿机制在世界范围内的案例进行研究和诊断，为更有效开展生态补偿不断探索[21]。我国的流域生态补偿研究最早起源于森林生态效益补偿和生态服务功能的研究[22]，发展历程大体上可以分为20世纪90年代初的探索、90年代中后期的理论研究以及新世纪理论和实践结合研究三个阶段[23]。
2 流域生态补偿途径
流域生态补偿途径是补偿活动的具体实现方式。葛颜祥等[24]、李芬等[9]在总结了国际实践案例之后，根据如何内部化流域生态服务的外部性，将众多的补偿途径分成两类——政府主导和市场交易。
2.1 政府主导
政府主导的流域生态补偿，又称为公共支付体系，是以政府行政手段强制受益方支付给补偿对象，或以政府财政转移方式直接支付给补偿对象的生态补偿模式；其特点是以行政权的行使为主要手段[16]。具体有财政转移支付和生态补偿基金等形式。
2.1.1 财政转移支付
龙炜锟[25]提出，流域生态补偿中的财政转移支付具体是指，上下级或各地方政府之间以各地政府之间所存在的财政能力差异为基础，为实现某一共同的生态环境目标而实行的一种财政资金支付方式。从受偿方向看，财政转移支付可分为纵向和横向两种类型。前者是上级对下级的补偿，而后者一般包括下游补偿上游和发达地区对贫困地区给予资金与技术支持两个层次[3,10,25-28]。
2.1.1.1 纵向财政支付
孙金昌、陈立桥[29]总结了与流域生态环境保护息息相关的、属于中央对地方纵向财政支付的流域生态补偿实践，分别是：（1）天然林保护工程计划。该工程计划2001—2010年投资962亿元，对长江上游、黄河中上游和其他重点林区的天然林实行禁伐、限伐，并为林场职工提供补贴，变伐木工人为林区保护人员。（2）退耕还林工程计划。该项目于2000—2010年投资3500亿元，将全国25个省（市、区）的1710个县内的林草覆盖率提高5％，使8666万公顷土地的水土流失得到有效控制，并建立1.03亿公顷防风固沙区，实现流域中上游的水土涵养造福下游人民。
2.1.1.2 横向财政转移
在国内，省内流域上下游生态补偿实践就是横向财政支付方面的实践。福建省为闽江流域生态补偿设立专项资金，要求福州市于2005—2010年每年支付1000万元支持上游三明市和南平市，用于开展两地闽江流域水环境保护的相关项目。另由福建省政府主导，九龙江流域下游的厦门市政府在2003—2007年期间每年增加1000万元支持上游的漳州市、龙岩市各500万，用于九龙江养殖业污染治理和垃圾、污水治理等项目。此外，泉州市晋江流域也在2005—2009年期间每年筹集资金2000万元，在下游受益县区彼此之间按用水比例等因素合理分摊，用于晋江、洛阳江上游地区的水资源保护建设[7]。目前，借鉴福建省上下游流域生态补偿的思路，浙江省也在建立钱塘江生态补偿试点[8]。此外，陕西省耀县每年从水资源税收中提取10％补偿给上游水源区的林业部门，用于流域保护[21]；广东省东江下游的深圳、香港通过财政转移支付补偿上游地区河源市等为保护水源所作的贡献[30]。
基于对上述实践的分析，孔志峰[27]总结了横向转移支付的基本特点——交易双方固定、转移支付的金额不是通过科学计算而是通过双方谈判确定、机制相对稳定。周映华[16]则提出了横向财政支付转移的经验，即当实施财政转移支付的政府为上、下游共同的上一级政府时，财政转移支付能顺利实施，但当转移支付不是在上级政府主导下，而是两个同级政府横向间转移支付时，受利益关系影响，横向转移支付很难兑现。
2.1.2 生态补偿基金
建立生态补偿基金是政府、非政府机构或个人拿出资金支持生态保护行为，流域生态补偿基金主要来源于下游地区的利税、国家财政转移支付资金、扶贫资金和国际环境保护非政府机构的捐款[16]。
20世纪80年代后期，哥伦比亚考卡河流域水稻与甘蔗种植者自发成立12个水用户协会，自愿向考卡河流域管理公司额外缴纳1.5～2美元，成立独立基金用于改善流域水质和生态环境。在菲律宾Makiling森林保护区，享受水资源服务的大多数用户都每月缴纳额外的费用，成立独立基金专门用于开展各项流域保护活动[31]。1998年，厄瓜多尔水资源保护基金在Nature Conservancy、USAID和Foundation Antisana的支持下启动，通过建立信用基金补偿制度来促进该地区的流域保护[1]。
2004年12月，中国森林生态效益补偿基金制度正式确立并全面实施。该基金采取财政预算直接拨款的方式建立，即中央政府每年拿出20亿元人民币，对全国4亿亩重点公益林进行森林生态效益补偿。补偿标准为平均标准——每年每亩5元。除国家层面支付外，北京、广州、深圳等经济发达城市也建立了配套的森林生态补偿制度[32]。此外，浙江德清县西部乡镇生态补偿机制实践中，由县政府从水资源费、排污费、土地转让费等资金来源中提出部分经费，建立生态补偿基金，鼓励当地居民开展河流水源地水土保持、涵养等生态建设活动[7]。
2.2 市场交易
以政府购买为主的生态环境服务补偿方式在实际操作中存在不少问题，人们在试图解决这些问题的同时，也在积极探索新的支付生态环境服务的模式[33-37]，其中对基于市场的生态环境服务支付方式的探索最为活跃。市场交易模式是补偿双方以平等地位，通过协商与谈判，就流域资源的利用与补偿达成交易的模式[24]。
2.2.1 产权交易
产权交易是指在流域水资源和生态服务产权清晰的前提下，买卖双方基于市场运作的方式自由交易、买卖。清晰的产权可以为确定补偿对象和补偿标准提供方便，也可以为买卖双方确定一个可以交易的平台[38]。
世界各国在森林生态补偿中早期实践的碳权交易是国内流域水资源产权交易的借鉴范本。据此，甘肃黑河流域于2000年实行了“水权证”，即依据每户人畜数量和承包地面积分配水权，农户按照“水权证”标明的水量购买水票。水票是水权的载体，可以通过水市场出卖，其价格由市场决定[39]。此外，浙江省金华江流域开创了我国的第一起水权交易，即下游义乌市以4元／
的价格补偿给上游东阳市，获得了上游横锦水库5000万水的永久使用权[40]。另在北京密云水库补偿实践中，在明晰了北京市和河北省初始水权的基础上，下游地区的北京市以水权确认形式补偿上游地区为保障首都水资源安全供应所做出的植树造林、水土保持等多方面的努力[7]。
2.2.2 协商交易
协商交易一般具有两个特点：（1）交易的双方基本上是确定的，（在某一个中小流域）只有一个或少数潜在的买家（某城市市政供水企业、某水力发电站、某特殊用水企业（如矿泉水企业、酿酒企业、某灌区等）），同时只有一个或少数潜在的卖家。（2）交易的双方直接谈判，或者通过中介确定交易的条件与金额，该中介可能是政府部门、非政府组织或者咨询公司[38]。这种途径常见于流域上下游之间的生态／环境服务交易。
在国际上主要有以下几个例子：（1）纽约市政府投资购买上游Catskills流域的生态／环境服务，开展清洁供水交易，即向该流域内的奶牛场和林场经营者支付4000万美元，让人们采用对环境友好的生产方式以替代昂贵的治理方案，同时确保流域水质达到环保局要求[31]；（2）20世纪80年代，法国世界上最大的天然矿泉水公司Perrier Vittel S.A.（简称Vittel）投资约900万美元购买了流域上游水源区1500 
农业土地，并将土地使用权无偿返还给那些愿意改进土地经营方式的农户。同时，与那些同意将土地转向集约程度较低的乳品业农场签订了18～30年的合同，且每年向每个农场每公顷土地支付320美元，连续支付7年，以此来要求所有获得补偿支付的土地都必须“发展以草原为基础的乳品农业、实施动物废弃物处理改良技术、禁止种植玉米和使用农用化学品”。项目实施前后的水质监测结果显示，该公司成功地减少了对下游的非点源污染，增强了水源区水资源的净化能力，同时也节约了开发利用新水源地所需要的成本投入[1]；（3）哥斯达黎加一家位于Sarapiqui流域的私营水电公司Energía Global（简称EG）为使河流年径流量均匀增加、减少水库的泥沙沉积而使公司正常生产，按每公顷土地18美元向国家林业基金（Fondo Nacional de Financiamiento Forestal,FONAFIFO）提交资金，国家政府基金再另添加30美元／，以现金的形式支付给上游的私有土地主，要求这些私有土地主将他们的土地用于造林、从事可持续林业生产或保护有林地。另外两家哥斯达黎加公共水电公司（Compania de Fuerzay Luz和CNFL）和一家私营公司（Hidroelectrica Platanar）也都以类似方式通过FONAFIFO向上游土地所有者进行补偿，从而确保了流域能够提供充沛、优质的水资源[1]。
尽管靳乐山等[3]总结提出，生态环境服务的一对一交易支付方式在中国少见报道，一些国际组织（Forest Trends、World Resources Institute（WRI）、IIED、ITTO）在调查总结了全球各国生态环境服务市场交易案例后，也提出未见到中国案例的介绍。但是中国实际上存在类似的实践案例：云南省丽江市于1998年将拉市海“变湖为海”，给上游地区支付补偿金用于补偿因建坝造成的各种影响[7]；广东省的曲江县政府从自来水公司和水电公司收取一定的费用补偿上游水源区农户[8]。
2.2.3 开放式贸易
开放式贸易，又称市场贸易，指政府限定了某项资源需要达到的环境标准后，没达标或超标的部门可对指标进行交易。其重要特征是政府已经确定了某项资源的环境标准，且相对而言存在大量不确定的交易方，买卖的生态环境服务是被计量为标准化了的商品单位[38]。
澳大利亚的Mullay-Darling流域由于森林砍伐造成了土壤盐碱化加重、下游水质逐渐恶化，实施了水分蒸发蒸腾信贷，即下游农场主按每蒸腾100万升水交纳17澳元的价格进行购买信贷，或按每年每公顷土地支付85澳元进行补偿，支付10年。拥有上游土地所有权的州林务局，通过种植树木或其他植物来获得蒸腾作用或减少盐分的信贷，以改善土壤质量，间接改善流域水质[31]。美国为减少河流富营养化、改善水质，采用了污染信贷交易，即一家污染单位用较低的成本将污染物排放量降低到规定的水平之下，并可将其节省的这部分排放指标（即信贷）出售给其他认为购买信贷比执行标准的成本更低的污染单位。此外，美国明尼苏达州Rahr麦芽制造公司通过资助农业保护项目作为获得减少污染物排放的信贷，被允许在严格管制的流域地段增加排放量；美国北卡罗来纳州Tar-Pamlico流域的点源污染者协会成员可以在规定的排放量下进行相互交易，如果协会成员不能保持在规定的排放量之内，他们就必须向一个基金缴费，以资助政府的项目，用以促进流域区农场主采用最好的管理措施[31]。
李小云等[7]总结国内外各有关支付生态环境服务的市场贸易方式的案例，提出该方式在中国不存在。
3 总结及展望
对比总结前文所述的国内外实践案例可归纳出：
（1）在国外流域生态补偿实践中，生态补偿途径以市场为主导；而在我国，则以政府主导为主要补偿途径，但选择使用公共支付还是基于市场的方式，在很大程度上受限于购买对象的特点和性质。总体而言，目前我国流域生态补偿研究正处在起步阶段。
（2）在国外流域生态补偿实践中，发达国家由于经济发展水平高、财政收入较多，大部分公益性生态建设均由政府财政全额拨款扶持，且补偿标准能够激发利益相关者主动参与保护建设[23]；此外，他们还充分发挥市场条件，积极探索基于市场的多种途径。而我国由于经济尚不发达，财政资金供需矛盾突出，仅能勉强承担公益性生态建设的补偿支出，且补偿标准较低，无法满足众多的需要，参与者被动；在基于市场发展方面则仍处于起步阶段，市场条件及相关支持均处于摸索之中[23,27]。
（3）政府主导途径具有补偿形式的控制性、受益者补偿的间接性、资金来源的强制性等特征，同时也存在补偿资金来源单一且资金缺口大、资源定价体系不合理、生态受益者与保护者脱节、官僚体制所带来的低效率等弊端[3,24]。市场交易途径则具有补偿主体多元化且平等自愿、激励性较强等特点，但较之政府主导途径，也存在补偿难度大、补偿短期行为严重、缺乏配套的法律法规等不足[24]。
流域生态补偿在以下几个方面仍有待进一步研究和探讨：
（1）流域生态补偿的市场构建研究：从上述分析可以得知，我国流域生态服务市场的构建及其发展是培育流域生态补偿市场机制的沃土。在此基础上如何充分发挥政府和市场彼此之间的互补作用，使流域生态补偿更加有效地实施也值得进一步探讨和实践[41]。在发展水资源市场交易的同时，明晰的水权是前提，如何完善相关产权制度，确认水权归属，并在此基础上逐步探索流域水权交易的方式方法将有助于市场模式的发展[42]。
（2）流域生态补偿的内部分配研究：目前对流域生态补偿资金流向研究着重于下游对上游、上级对下级实施补偿资金的“外部研究”，但是对于补偿金在补偿客体内部如何分配、使用和管理及如何保证其代内及代际公平、公正、有效的实现等相关研究均有待加强。
收稿日期：2010－01－19