浅析我国残疾人就业保障金制度异化原因及改进建议
李炫莹
北京林业大学，北京100083
摘 要： 随着社会文明的不断进步，国家对于弱势群体的保护政策也在不断加强。残疾人就业保障金制度的出台及实施，不论是对残疾人职业培训亦或是对就业援助等各方面均起到了显著的保障作用，但随着实施过程的推进，该项制度存在渐渐异化为一种罚金和筹资手段的趋势。本文针对教师教学过程中的某些观点发表不同看法，同时结合比例原则，对异化原因进行分析，并提出改进建议。
关键词： 残疾人就业保障金；异化原因；人力资源；比例原则
一、绪论
“倾斜保护弱势群体”是我国立法者立法时所把握的一项立法宗旨，因而存在先天禀赋劣势的残疾人常常作为法律保护的对象，以致“在社会保障制度不健全的情况下很容易陷入贫困与被边缘化状态”[1]。随着生产力的飞速发展，就业问题对残疾人而言显得尤为重要。习总书记指出，“全面建成小康社会，残疾人一个也不能少”，实现残疾人就业，需要整个社会的帮扶与救助。
在煤矿井下施工中，工作面顶板、底板的不稳定性或冒落危险将影响机械化采煤技术的使用。并与煤矿井下的煤层顶、底板稳定性与顶底板岩石的结构、裂隙发育程度、厚度强度等相关。若是所遇到的顶底板岩石为泥岩或炭质泥岩，当K值<1，综合采煤机能安全过断层，但若是顶底板岩石为坚硬的砂岩或砾岩，当K值>1时，综合采煤机经过断层会十分困难。杜绝煤层顶底板的不稳定现象是煤矿机械化采煤的重要工作，同时也是制定管理措施并保证生产安全性的关键。
为了保障残疾人就业，我国《残疾人保障法》、《残疾人就业条例》与《残疾人就业保障金征收使用管理办法》先后对残疾人就业保障金(以下简称残保金)作出了规定。根据规定，我国用人单位工作人员中的残疾人比例不能低于在职员工的1.5%，否则需要交纳残保金。不可否认的是，残疾人就业保障金制度的确在促进残疾人就业、保障残疾人权益的领域起到了一定的促进作用，但在实施过程中渐渐异化，与既定目标有所偏离。
“征收残疾人就业保障金，旨在通过经济杠杆来督促用人单位履行社会责任，是手段而不能作为目的，推动残疾人按比例就业才是真正目的。”[2]但是在实践过程之中，残保金非但不能鼓励企业雇佣残疾人，反而异化为一种罚款或税收手段，甚至被当做用人单位的“挡箭牌”。某些用人单位忽略了该项制定出台的立足点和着眼点，宁愿接受缴纳残疾人就业保障金的“惩罚”，也不想聘用残疾人，带有一定的歧视色彩；某些用人单位仅仅机械地配合政策要求，虽然在本单位中为残疾人安排了就业，但却并没有为残疾人安排实质性工作，甚至只是单纯为了获得残疾人的身份信息以应付完成聘员指标；更有甚者，将残疾人当做“出气孔”，用于宣泄对该项政策的不满。某些用人单位甚至出现“以缴纳社会保险为交换条件获取残疾人证件信息作为年审残疾人就业保障金的减免资料”[3]的现象。
根据行政法比例原则，行政行为的作出要适合于目的的实现，或者不得与目的相悖离。目前，残保金制度的运行已偏离其既定目标，有违比例原则，因此亟需进一步改革完善，以保证残保金征收行政行为的适当性和合目的性。
本文所指的残疾人，主要系针对有劳动能力和劳动愿望的残疾人，以下不再赘述。
二、残疾人属于人力资源
(一)人与人力资源
有学者曾表示，把人当做资源不符合社会主义核心价值观，因此“人力资源”一词并不适宜。笔者对此有不同看法。
目前，一般是由同级政府税务机构对残保金执行征缴。因此，实践中，某些机关事业单位具备单位性质上的天生优势。若某些机关事业单位拒绝缴纳或少交纳残保金，征收机构往往束手无策，法律也就失去了相应的拘束力。
在经济学的概念里，一切为了创造物质财富而投诸生产活动的要素都可以被称作资源。就字义解释而言，人力资源，是指能够创造经济财富、推动社会发展且具备劳动能力(既包括智力劳动能力，也包括体力劳动能力)的人口总和。[4]如此可见，“人力资源”的概念中可以囊括“资源”的概念。
在牛津英语教材中有 Sound time板块，通过这一板块来渗透语音的教学，但是将各个音标分散到了三至六年级的各个单元之中，学生容易遗忘，因此，教师可以在学完这些音标之后，系统地将所有的音标进行复习，并教给学生语音的拼读方法，查英语字典的方法等。让学生能在遇到生词时学会通过词典来掌握这个单词的读音及意思，这样学生就能有了更好的自主学习的方法，有利于学生的进一步的学习。
2.所称“人力资源”是对价值的肯定
通过上述定义可知，之所以称之为“人力资源”，是因为其具备劳动能力，可以为社会创造财富。因此，“资源”不是贬义词，称之为“资源”是对人之价值的肯定。至于社会主义核心价值观，笔者认为，是对人之价值加以衡量的一种准绳。人所为之行为，若合乎社会主义核心价值观的要求，就具备有价值的可能。至于是否确定具有价值，还需结合具体问题、实际情况加以分析。反之，若违反了核心价值观的要求，那么该行为就不具备社会价值，也就自然不具备价值。
残保金设立的初衷，并非是追求征收数额，而是为了促进残疾人就业。然而，正因如此，残保金的缴费率设定偏低，也就导致残保金制度异化为罚款和税收。
(二)残疾人与人力资源
既然人可被描述为“人力资源”，那么残疾人自然也属于一种人力资源。只不过，较之于健全的劳动力，残疾人很容易饱受贫苦与病魔的摧残，也很容易受到社会的排斥。鉴于残疾人的先天劣势，作为特殊困难群体，残疾人“并非单纯的福利依赖者和救助等待者，而是有很大待开发潜力的重要人力资源”[5]。因此我们要实现消极福利到积极福利的转变，以保证有劳动能力的残疾人充分就业。
2017年，参考标准修改为“上年北京市社会平均工资”的3倍金额。如果在职员工的平均工资未超过这一标准，则按照该员工实际的年平均工资计算；反之，则按照该标准计算残保金征收金额。
三、我国残疾人就业保障金制度的异化原因
(一)残保金征收标准偏低
最后，某些用人单位的种类和性质决定了其具有天生优势，从而可能导致残保金征收机关难以发挥其应尽的作用，致使法律“失灵”。
王钟陵《中国京剧史略论》[3]将中国京剧史划分为五个时期，按照时间的纵向发展描述了京剧的形成与上演情况，并用部分篇幅探讨了话剧对京剧的影响以及京剧小剧场的生存状况。结尾处对京剧的现状与未来前景进行了表述，作者认为京剧面临的困境也不会将它推向“死亡，”京剧会在很长的时期中不会被替代。
1.2016年残保金征收标准改革状况
2016年以前，北京市按照“上年全市社会平均工资”的比例征收残保金。2016年起，为了实现因“企”制宜，使得残保金的征收更加“人性化”，计征标准更改为按照“本单位职工年平均工资60%”进行征收。
4.小结
目前虽然发布了《桐庐县气象灾害预警应急预案》等应急预案,但是针对突发强对流天气的有效应急机制尚属空白,响应措施不够到位,气象预警为先导的工作体系还不够健全,预警发布的流程和方式不够完善;二是气象部门通过短信和微信群等方式,及时、广泛发布气象灾害预警信息,但是个别部门、乡村、网格前期针对性的防御流程和处置机制没有建立,应急处置措施不够精准全面。
HLSS360超大型水工型搅拌楼主要为大型水利水电工程施工服务，可满足高强度、大容量碾压混凝土的搅拌需求。该设备采用南方路机自主设计的JS7000/6000水工型强制式搅拌机，拥有多项自主创新技术；骨料楼内二次风冷新技术，配备片冰供应系统，保证了混凝土严格的温控要求；搅拌楼特别采用行业领先的微机控制系统，包括双机同步控制、动态仿真模拟、远程控制等新技术，生产过程全面实现自动化控制。该设备具有稳定的工作性能、先进的技术水平，生产效率高，为水电工程项目建设实现大规模机械化、信息化施工提供了必要的保证。
3.2018年残保金征收标准改革状况
企业具体使用ERP的人员素质将直接决定ERP在企业会计财务管理当中应用的效果。但是，由于企业的很多财务人员素质参差不齐，例如，企业的会计财务管理人员的观念比较传统，普遍没有接受过专业化的学习和培训，无法掌握最新的技术，对ERP在会计工作中的应用也不够重视，财务人员的综合素质不高这也是影响ERP的具体应用的重要因素，这就很有可能导致企业会计财务管理信息出现不及时、不完整或不真实的情况。
2018年再次修改残保金征缴上限，将“3倍”改为“2倍”。相比前年有所下调，高薪企业负担有所减小，但是该标准仍然处于较低水平。
2.2017年残保金征收标准改革状况
综上，笔者认为，用“人力资源”描述人，具备其可行性。
残保金征收标准问题，系用人单位私权益与残疾人群体公共利益的博弈。若征收标准过低，则容易导致部分用人单位进行“逆向选择”。国家出台残保金的本意是鼓励用人单位安排一定数量的残疾人就业，但是某些用人单位不免带有一些歧视色彩，宁可选择缴纳残保金来规避国家政策；若征收标准过高，对于某些高薪酬企业不公平，且容易滋生用人单位逃避缴纳的现象。因此，标准怎么定，定多少，均需要有关机关结合当地实情加以判断和决定。
(二)残疾人雇佣比例“一刀切”
目前，我国用人单位在雇佣残疾人的时候，往往机械地遵循国家政策所规定的1.5%的雇佣比例，而未结合本单位的发展情况，综合考量其所能接纳的残疾人数量。这种“一刀切”的做法，难以实现用人单位之间的公平。对于大部分第一、二产业，如交通运输业、建筑业等对于劳动者体力要求较高的产业，其吸纳残疾人的能力相对较弱。而对于诸如餐饮服务业等第三产业，达到法定雇佣标准则相对容易。
自2016年起，北京市残疾人就业保障金的征收参考标准从按照“上年全市社会平均工资”更改为按照“本单位职工年平均工资”，实现了因“企”制宜。笔者认为，该举措应对法律规定的残疾人雇佣比例有所启发。
国内有关思维导图应用于英语教学的研究主要涉及两方面的内容。一是有关思维导图在英语教学中的直接应用。如，王昀和董华[1]从词汇教学、阅读教学、课文复述以及写作四方面阐述了思维导图在英语教学中的应用。田娜和王林[2]从备课、导入和授课三个环节阐述了思维导图在小学英语教学中的运用。聂思成[3]提出思维导图辅助生成式背诵方法，让学生利用思维导图提示信息对学习内容进行复述。二是有关思维导图对学习者的个体促进作用的研究。如对个体元认知能力和学习动机的促进作用的研究。[4]。
(三)某些机关事业单位性质致使法律“失灵”
1.“人力资源”字义解释
(四)总结
综上所述，残保金制度之所以异化，很大程度上与制度缺乏“人情味”有关，此外也与部分用人单位的性质有关。
首先，有关行政主体在规定残保金缴费率时考虑有欠妥当。未能很好地权衡用人单位与残疾人公共利益之间的博弈关系，违背了比例原则的衡量性；造成部分用人单位的“逆向选择”，对残疾人就业领域产生了较为显著的影响，违背了比例原则的必要性。
她摇摇头，用典型的赵玉墨嗓音说：“你认错人了。”三十年代南京的浪子们都认识赵玉墨，都爱听她有点跑调的歌声。
其次，征收标准对大部分第一、第二产业不利。立法机关在制定征收标准时，存在“一刀切”现象，统一采用1.5%的残疾人雇佣标准，未能保证用人单位之间的公平，违背了公平原则。
随着社会生产力的发展、人民生活水平的提升，残保金征收标准也在不断变化。但总体观之，残保金的缴费标准偏低，极易导致用人单位的“逆向选择”。下面将以北京市为例，针对2016、2017、2018三年的改革状况进行分析。
四、改进建议
(一)提高残保金征收标准
根据上述分析，我国目前残保金征收标准偏低，难以对用人单位起到威慑和惩戒的作用。因此，应结合当地具体发展状况，适当提高残保金征缴率，更好地权衡用人单位私权益与残疾人群体公共利益的博弈，从而改善用人单位“逆向选择”的状况。
当前各高校跨境电商专业教学存在的问题十分严重，教育部门、高校、企业应一起探讨这些问题，研究这些问题的解决方法，寻找跨境电商专业发展的出路。
(二)调整残疾人雇佣比例
为了避免“一刀切”现象出现，应当结合各个用人单位的具体性质和人员规模，充分考虑其吸纳残疾人就业的能力，有针对性地制定更为合理的雇佣比例，实现因“企”制宜。例如，可以借鉴2016年北京市按照“本单位职工年平均工资”征收残保金的改革思路。既不能因聘用残疾人使得用人单位产生抵制情绪，又要尽力避免因残疾人的加入而对其他员工乃至公司运营造成影响，其中的平衡需要结合多种案例和广泛调查予以考量。
(三)实现信息公开透明
部分用人单位存在先天优势，致使残保金征收制度公平缺失。为解决此问题，一方面，应当加强残疾人就业服务机构与用人单位、地税部门与三者之间的合作；另一方面，应当确保信息公开透明，保障公众的知情权和监督权，从而“保障残保金应收尽收，确保残保金征收环节的公平性，提高残保金的征收效率”[6]定期于官网、微信公众平台、微博客户端、用人单位公告栏处明确公示残疾人就业保障金制度的相关规定以及用人单位的章程，同时提供线下意见箱和线上意见反馈渠道，以听取公众的意见，保障包括残疾人在内的用人单位所有员工对残保金制度与具体实施方案的知情权和监督权。
经历这些环节之后，孩子们再学《水上飞机》一课时不仅能对“茫茫的大海”有清晰的认知，而且第一次读就读出了画面的感觉。
(四)以优惠补偿代替残保金征收
既然征收残保金无法真正保证残疾人的就业，反而“逼迫”企业雇佣，那么不妨以优惠补偿代之。可以通过出台法律、法规、规章、政策等，明确规定对于雇佣残疾人且达到一定数量标准的用人单位，给予适当补偿，如降低增值税起征点。
优惠补偿与征收残保金的最大区别在于，补偿是资金的流入，而征收是财产的输出。尽管用人单位可以通过依法行事免于征收，但是财产输出毕竟是一种亏损。而通过雇佣一部分残疾人，获得补偿，却是名副其实的收益。因此，从用人单位可接受性的角度，优惠补偿显然更易于接受，也更易于执行。
五、结语
习近平总书记曾多次强调，要增进民生福祉，不断地在弱有所扶的问题上取得新的进展与突破。残疾人作为有很大待开发潜力的重要人力资源，残疾人就业保障金开展和实施势在必行。只有就业问题办妥了，残疾人的收入来源才能稳定，残疾人的生活品质才能获得保障，残疾人的利益才能得到维护。因此该项制度的正当性和合理性是毋庸置疑的。
但是，在具体实施过程中，残保金的征收逐渐异化为一种罚款或税收手段。违背了其激励用人单位主动雇佣残疾人的初衷，违背了比例原则的适应性。残保金缴费率偏低，未能很好地权衡用人单位与残疾人公共利益之间的博弈关系，违背了比例原则的衡量性；造成部分用人单位的“逆向选择”，对残疾人就业领域产生了较为显著的影响，违背了比例原则的必要性。在制定征收标准时，存在“一刀切”现象，统一采用1.5%的残疾人雇佣比例，且部分用人单位存在天生优势，未能保证用人单位之间的公平，违背了公平原则。
因此，在调整残保金征收标准和残疾人雇佣比例、加强部门间合作的同时，不妨转换思路，以优惠补偿代之。对于依照法律规定雇佣残疾人的用人单位，给予适当奖励，如降低增值税起征点。为达成保证残疾人就业这一目的，存在多种可能选择的手段。笔者认为，优惠补偿，系对人民利益影响最轻微的手段，即“最不激烈手段”或“最温和手段”，未超越实现目的之必要程度，符合比例原则的必要性。根据比例原则的衡量性，所采取的手段应当按照意欲实现的目的加以衡量，采取干涉措施所造成的损害应当远轻于在实现目的之后所能获得的利益。[7]因此，优惠补偿符合衡量性，也符合适当性，具备一定的可实施性。
综上，优惠补偿符合比例原则，具有一定的实施价值，建议有关机关可以尝试采纳。
[参考文献]
[1]张奇林，刘二鹏，等.残疾人就业保障金制度的评价与优化[J].江淮论坛，2018(2)：136-142.
[2]乔尚奎，刘军民.进一步完善残疾人就业保障金制度的建议[J].社会治理，2017(3)：43-46.
[3]黄英.浅谈如何实现残疾人平等就业权[J].中外企业家，2019(11)：240.
[4]加里·德斯勒.人力资源管理[M].6版.北京：中国人民大学出版社，2012：5-17.
[5]徐倩.残疾人就业保障研究——基于积极福利视角[J].劳动保障世界，2019(15)：9-10.
[6]张奇林，刘二鹏，等.残疾人就业保障金制度的评价与优化[J].江淮论坛，2018(2)：136-142.
[7]侯续香.税收行政处罚自由裁量权的规范化思考[J].传承，2012(3)：90-91+96.
中图分类号： D669.69
文献标识码： A
文章编号： 2095-4379- (2019 )35-0093-03
作者简介： 李炫莹(1999- )，女，汉族，山东烟台人，北京林业大学人文社会科学学院，法学本科在读。
标签：残疾人就业保障金论文; 异化原因论文; 人力资源论文; 比例原则论文; 北京林业大学论文;