“211工程”建设的三大问题与对策，本文主要内容关键词为：三大论文,对策论文,工程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G647 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－8418（2009）06－0031－04
“211工程”是新中国成立以来高等教育领域规模最大的重点建设工程。与历史上“作为一种仪式而结束的重点高校的册封”不同，“211工程”具有鲜明的过程性，正如当时国家教委所强调的：工程建设是一个过程，而不是确定一批重点高校。基于这一定位，国家计委、原国家教委、财政部在1995年《“211工程”总体建设规划》中明确指出：“211工程”应按照工程基本建设程序进行审批和管理。尽管如此，通过对“九五”和“十五”期间“211工程”建设的回顾，我们认为如下三个问题值得认真反思。
一、“211工程”投资结构的失当与得当
任何一项工程的投资，只有建立了合理的投资结构，才可能产生结构效应，取得满意的效果，“211工程”也不例外。综观“211工程”建设的投资结构，可以从空间结构和过程结构两个方面分析其不足。
1.空间结构的现状分析
（1）重点学科结构不合理导致的投资结构失调。这种失调主要体现在人文社科类项目与理工农医类项目比率的严重失调。据教育部统计，“九五”期间“211工程”共立项602个重点学科建设项目，其中人文社会科学62个，约占10％[1]。从各学校总结的标志性成果看，“九五”期间甚或一个更长的时期，高校具有重大影响的人文社科成果不多或不突出。以至于不少验收专家呼吁要重视新时期的“重理工轻文”的倾向。考虑到人文社科学科在大学生成长过程中的影响和塑造作用，特别是作为国家社科理论研究的重要阵地在社会主义先进文化建设等方面承担着独特的任务，应当有针对性地择优布点并加大经费支持力度。分析这种结构失调的根源，一方面，可以追溯到发展极理论的影响[2]，即选择优势学科和能够直接产生学术和社会效益的学科做重点攻关，形成优先发展的格局，也为非重点建设学科提供示范，产生辐射效应。但是，发展极理论的运用从来都不是单一的，还必须在兼顾公平的前提下运用，否则，马太效应将不可避免地在大学校园里愈演愈烈。另一方面，需要反思政府高层对“211工程”面向经济建设主战场的定位，如有关部委的领导者们曾在不同场合表达过这样的思想：“211工程”重点学科建设是面向经济建设主战场，以适应、促进和服务于经济建设、高科技创新和社会发展需要为着力点，瞄准现实需要和科技发展需要趋势，“211工程”重点学科必须在这一原则下选择和确定（于广洲，2002）。与这一观点形成鲜明对比的是，牛津大学校长科林·卢卡斯在2005年“中外大学校长论坛”上提出：“采取以大学推动科技、经济发展的政策是对人文科学的破坏，对社会科学也有破坏力，认识到这一点非常重要。超越一定尺度的不平衡的发展是非常有害的（当然，各大学的情形各异）”[3]。
（2）软硬件建设结构不合理导致的投资结构失调。软硬件建设结构可以从两个层面来分析，其一是要在仪器设备、基础设施等硬件建设与师资队伍、管理制度等软件建设之间建立一个均衡的结构。已有调查表明，“211工程”建设经费的使用明显侧重于仪器设备、基础设施等硬件建设，对师资队伍建设、学术交流等软件建设的投入不够（陈维嘉，2001）。除教学科研岗的队伍建设外，随着实验仪器设备的更新换代，实验室管理与操作队伍的建设亦迫在眉睫。目前高校的这支队伍青黄不接，流失状况堪忧。队伍建设及相关的制度建设是学科建设的重要方面，稳定、吸引高层次的优秀人才是学科建设的重要任务，经费投入要避免“见物不见人”。如果说制度、人才、硬件等是构造同一个“水桶”的不同木板，那么它们都应具有同等重要的地位，弱化任何一个都会限制整体目标的实现。其二是要在硬件的一次性添置经费与可持续运行经费之间确定一个合适的比重。当前“211工程”学科建设经费预算中均只有一次性的仪器设备购置费，缺乏仪器、设备的更新、保养、维护及运行费用，从而限制了仪器设备的日常运行和更大使用效率的发挥，有的大型高档仪器更是被限制使用，共享程度较低。
经费投入的结构性问题必然引发一个工程建设经费够不够用的问题。如果说各高校希望政府增加对工程建设的投资是一种不算太过分的诉求，那么一味地强调工程建设资金不够则有推卸责任之嫌。如下问题也许值得相关高校领导者们思考：经费预算是否支持了一个高于实际发展需要的投入，如引进了与学科发展规模不适合，与学科专业发展需求不适切的师资；又如，是否存在过于豪华的学校基础设施建设，等等。上述任何一个问题的存在，都将挤压对工程其他方面的投资，导致建设经费上的捉襟见肘。遗憾的是，或因对投资结构缺乏正确认识，或因投资程序不符合规范而存在长官意志或腐败行为，这种恶性投资结构是客观存在。所以，不能简单地认为“211工程”建设资金不足是钱的总量问题，也正因此，我们不能简单地寄希望于中央和地方政府扩大对“211工程”的投入来解决原本就不只是钱的问题的问题，而忽视“211工程”自身投资结构的合理性和投资程序的规范性问题。
2.过程结构的现状分析
在资金投入和使用的过程结构方面，各“211工程”高校都制定了建设项目资金使用和管理的相关流程，但仍失之于粗放。如果说一般的科研项目的经费管理可以采用传统的经费投入模式（立项单位拨款—校财务处统管—研究经费按额分类报销），那么对于像“211工程”这样成百上千万的投资，应建立一种更为敏锐的经费投入机制。目前，“211工程”经费采用的是按年度分批拨款机制，这一机制具有明显的稳定性；但因工程建设进度的有序安排，使经费不能及时使用而闲置于学校财务导致时间成本的增加；更重要的是不利于对“211工程”各类成本开支进行适时监控。应该实行更小间隔的基于绩效的拨款方式，以降低成本和规避风险。在这方面，澳大利亚的科研项目经费投入方式值得借鉴：采取分期审查拨款，间隔期为3个月；同时，建立统一的计算机联网财务报告系统（月报），针对各大类开支建立风险预警指标，超过指标则向有关方面调查并发出警告[4]。这种机制的有效运行，必然要求从时间结构层面细化成本的预算，当然，其前提是各子项目的工作分解结构及进度的细化，而“211工程”以年度为单位安排工作任务和进度，缺乏更为细致的分解，缺乏更加迅捷的信息反馈控制渠道，不仅不利于经费的过程管理，也不利于进行阶段性成果评审和中期检查，通常情况是完成了多少任务取得了多少成效就汇报给管理部门，管理部门也称难以判断其进度是否符合要求，那么，年度总结、中期检查和项目验收流于形式就在所难免了。
二、“211工程”绩效管理的片面与全面
人们对“绩效（Performance）”的理解存在两大观点：一是认为“绩效是工作的结果，即结果绩效”（简称“结果论”）；二是认为“绩效是工作行为本身，即行为绩效或工作绩效”（简称“行为论”）。尽管存在这两大分野，但是，人们越来越认识到采用两重性逻辑的必要性，即将绩效理解为结果和行为的统一体，其中，行为是达到绩效结果的条件之一。我们称之为“整合论”，在当前国外教育绩效管理中，“整合论”得到了越来越多理性决策者的支持。
当然，绩效评估本身不是目的，而在于推动学校绩效的改进。为此，一个重要的手段是采用绩效拨款制。所谓绩效拨款制，指政府依据学校教育绩效的高低提供财政拨款。传统的拨款方式主要考虑的是注册学生人数，实质上是一种补偿投入成本的拨款机制，很少考虑产出因素。在这种体制中，学校没有追求成本最小化的激励机制，现实的情况往往是趋向于成本最大化，导致教育财政资金困难与损失浪费并存。而且当拨款依据的是平均成本而非边际成本时，投入拨款机制将极大地刺激学校无效率的扩张。当绩效和责任成为人们关注的焦点，改革便势在必行。20世纪90年代以来，欧美各国开始把绩效拨款机制引入高等教育资源的分配中，把资金分配与教育生产联系起来，以使那些培养更多学生和培养质量更高的学校得到更多的资源，使教育财政资源的分配机制更简单、公平、透明和自主。
对“211工程”的绩效评价，同样应从结果绩效和行为绩效两方面进行，而且绩效评价结果应该作为后继项目建设经费投入的依据。反观当前“211工程”中期检查和项目成果验收方式，一个突出的方面是缺少行为绩效的评估。另一方面，结果绩效的评估注重的仍然是研究成果的数量和效率，对于“211工程”建设的节约程度、目标群体的满意度及公平性（如对弱势学科的兼顾程度）都未得到应有的关照。此外，上级政府对“211工程”高校建设资金的拨付采用的是专项资金拨款的方式，在某种程度上缺乏应有的灵活性，不利于经费的有效利用。然而，高校的管理者们长期以来似乎已经形成了一种思维定势，总是片面强调投入不足，而对属于自身运作的资源浪费问题或避而不谈，或轻描淡写。于是，我们常会发现，一方面是教育经费有限，投入不足；另一方面是有限的经费及学校其他教育资源配置不当，机构臃肿，人员超编，资金使用缺乏论证，设备重复购置，整体办学效益低下等等。
三、“211工程”风险控制的缺位与补位
从不同的角度看，“211工程”可以有不同的风险分类方法，这些分类方法有助于人们更好地识别和控制“211工程”的风险。
首先，可以从“211工程”所处的外部环境来识别风险类型。“211工程”是处在一定的社会环境下的，环境的变化和不确定性常常是引发风险的原因。从外部环境的角度通常可以识别如下几类风险：（1）政策风险。中央和地方政府政策（如有关教育、经济的政策和规划）的稳定性和科学性将直接影响工程实施的进程，如国家对学科专业结构调整的政策对重点学科建设的影响，又如高校新校区建设可能受国家宏观调控政策和城市区域规划的影响而导致项目延期、改建甚至取消；国家经济政策的变化也可能引起高校自筹资金渠道的萎缩，物价上涨、通货膨胀速度加快则必然导致资金的紧张等。（2）法律风险。包括教育法规在内的各类相关法律不健全、有法不依、执法不严，新法律的制定实施，相关法律内容的变化，都可能对“211工程”产生制约作用，导致新的风险；此外，由于“211工程”各子项目涉及范围的广泛性和复杂性，项目主体可能对相关法律未能全面、正确地理解，工程实施中可能有触犯法律的行为。（3）自然条件风险。工程建设可能遭遇的各种自然灾害，如地震、风暴、泥石流、恶劣的雨雪天气、周边存在的干扰源（如水、噪音、大气等污染源）、其他恶劣的现场条件，此类风险对校园基础设施和实验室建设项目的影响更为直接。（4）社会风险。学校突发事件导致学校公信力的下降，如贪污事件、学术腐败、群体性学生伤亡事件等，不仅可能导致学校声望的大幅下降，同时将影响政府资金的投入和自筹资金渠道的堵塞（社会机构和相关人士终止相关捐赠行为或资金投入）；一些突发的重大社会问题，如非典，也可能延误“211工程”的建设进度和实施成本。
其次，从“211工程”内部的实施过程看，主要存在如下两类风险：（1）主体方面的人力资源风险：如选择了技术能力和管理能力不足的科研合作机构，引进了科研能力不足的学术带头人，任命了管理能力和服务意识欠缺的管理者，选用了工作热情和积极性低、职业道德差的师资；（2）客体方面的方案设计风险：工程整体方案和子项目方案设计不合理，子项目之间不协调等。
“211工程”外部的环境风险易于量化，可以在文献和实地调研的基础上比较准确地进行分析和预测，较易采取防范措施；而“211工程”内部的实施风险的预测则存在较大的主观性。两者的差别还体现在，前者主要表现为一种纯风险，即只会造成损失而不会带来收益的风险；而后者主要表现为一种投机风险，它可能造成损失，但也可能创造额外收益，如选择了一个科研能力和领导能力很强的学术带头人，可能给学科发展带来巨大的推动力，相反则可能造成学科发展的停滞。
一般认为，风险具有三大突出特点：从内容上看具有多样性，如上所述存在多种多样的风险类型；从时间上看具有全程性，前期风险越多，造成的后期损失越大；从空间上看具有全局性，风险影响常常不是局部的，而是全局的，关键路径上甚至非关键路径的某个工作的延误都可能引起蝴蝶效应，造成整个工程进度的延误、成本的增加。这些特点说明对“211工程”进行全面的风险管理是必要的。全面风险管理是用系统的、动态的方法进行风险控制，不仅要求各层次的项目管理者建立风险意识、重视风险问题、防患于未然，而且要在各阶段、各个方面实施有效的风险控制，形成一个前后连贯的管理过程。风险控制不仅要求管理者积极主动地识别各类风险、设计相关的风险防范措施，还需要在“211工程”建设预算中有一定比例（如5％）的风险准备金，使风险管理有经费上的保障。当然，“211工程”风险的不确定性是绝对的，而确定性是相对的，因此，在风险管理过程中允许一定的不确定性，这也是有限理性管理的一个基本原则。
通过分析江苏省所有11所“211”高校的“211工程”可行性研究报告和子项目论证报告，基本上没有风险分析和预防措施设计，更无风险保证金（尽管部分学校有一定数额的机动经费，但在概念和使用机制上均存在本质的区别），相当于“雷区”的风险在“211工程”管理中基本处于“盲区”状态。当然，风险管理的缺位决不单单表现在“211工程”等教育工程项目当中，在更为单一的科研项目管理中同样如此。由于对科研项目风险管理的认识不够，以及体制上的不健全，科研项目的管理者对风险管理一直不够重视，即使有对科研项目的风险识别和控制，也仅仅停留于科研立项的前期，项目立项成功以后主要的注意力都集中在项目中的技术研发上。因为立项前期对项目运行环境的变化估计不足，对项目进度、成本和质量所能达到的程度预测有偏差，而给项目的顺利进行造成了极大的潜在风险。风险一旦发生，其控制力度有限，最终给项目造成无法挽回的损失[5]。“211工程”项目与一般科研项目存在同样乃至更为复杂的风险，理论上更应重视其风险的控制。那为什么实践中会造成这样的遗憾呢？调研发现，除了既有管理体制的局限外，一些管理者在潜意识中认为，公办高校是受政府保护和扶持的公共事业单位，“211工程”是有中央财政专项资金支持的建设项目，在财政上是有保障的，所谓风险可以忽略不计或由国家承担。但事实上，“211工程”建设资金采取中央、部门、地方和高等学校共同筹集的投入模式，各环节都可能出现实际投资的缺口，只不过，对于中央、部门和地方的投资，高校只能被迫接受投资缺口的风险；对于高校自主筹措部分，高校则必须主动承担可能遭遇的风险。现状已经表明，不仅部分学校的原主管部门和地方政府的投入未能全部及时到位，高校自筹资金也出现无法按时到位或根本无法到位的现象[6]。这必然影响“211工程”建设的进度和质量。
将视野放大到世界范围内特别是欧美高等教育，可以发现高校领导者风险意识的加强是推动欧美大学改革发展的一个重要方面[7]。欧洲大学的企业化项目（EUEREK）研究表明，过去20年，欧洲七国的大学由相对受到保护的公共单位变为拥有较大财政自主权的自治机构，大学必须承担更大的财政责任，大学管理人员要承担比以前更大的风险。过去10年中，几乎所有国家的高等教育所面临的风险都增加了，这种风险意识创造了大学企业化氛围，也增强了大学的自主生存和发展能力。