实施土地利用的宏观控制与微观管理，本文主要内容关键词为：微观论文,土地利用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
科学的土地管理，离不开土地利用规划。十多年来，从国家到省、市、县、乡镇，初步建立起五级规划体系。各级土地利用规划对合理利用土地、节约用地、控制乱占滥用、保护耕地起到一定的作用。但从整体上看，土地利用规划工作与土地管理其它各项的改革、深化、完善相比，还显得滞后和不相适应，成为土地管理中的薄弱环节。随着我国土地问题的日益严峻，加强土地利用规划，发挥规划对土地利用的宏观控制作用亦更加迫切。如何使土地利用规划适应土地管理的要求，需要我们对过去的规划工作作深刻的反思，重新审视土地利用规划的性质、作用和任务，赋于土地利用规划新的内涵，探索土地利用规划的新路子，本文就这些问题，提出一些不成熟的看法。
1对土地利用规划的认识及反思
土地利用规划不同于一般的经济发展规划，经济发展规划大多要求在某个规划期限内经济发展达到一定的规模、水平等指标，偏重于定量的目标性规划。而土地利用规划的对象是土地，它是一种以定位为主，结合定量的布局性规划，其规划的涵义可以理解为“规范”或“引导”或“政策”。因此，土地利用规划实质上是一种土地利用规范，它向人们展示的并不是要求人们某一时段要使用多少土地，而是土地该如何合理使用。规划的目的，是让土地使用者一方面接受规划的引导来进行土地的使用，另一方面使土地使用者明确规划对土地利用的制约条件，“引导”和“制约”构成土地利用规划的基本功能。规划要实现这两项基本功能，仅靠定量的指标是难于完成的，还需要进一步的定性定位。具体来说，就是土地利用布局和用途限制，土地利用布局可引导人们按规划的设想来使用土地，并最终实现规划目标，土地用途限制对土地使用作出规范，可确保土地利用规划目标的实现。实际上，土地利用规划中的定量、定性、定位的关系，从规划管理的角度上可以这样来理解：土地利用的宏观控制，主要反映定量的指标性控制；土地利用的微观管理，主要反映在定性定位的土地利用布局和土地用途限制管理。土地的宏观控制是微观管理的政策依据，微观管理是对宏观控制的具体落实，土地利用布局和土地用途限制应是土地利用规划的核心问题，也是实施对土地利用宏观控制和微观管理的关键所在。
对土地利用规划的再认识，可以改变我们过去在规划认识上的偏差：一是认为土地利用规划是属于业务性的基础工作，而没有把它上升到法规或政策的高度，对土地利用规划在土地管理中的地位和作用的认识不足，从而造成规划的实施可有可无，或名存实亡；二是认为规划以定量为主，强调数据的平衡和指标的控制，忽视土地利用的定位控制一些规划甚至流于数字游戏，使规划显得“空”、“虚”，可操作性差，实用性不强，对土地利用的引导作用不明显，造成规划难于实施或实施的效果不理想；三是为规划而规划，重视规划的编制，忽视规划的后续管理，规划在土地管理中的作用难于发挥。
显然，要提高土地利用规划的可操作性和实施效果，发挥规划对土地利用的引导和制约作用，必须转变我们的规划思路：
首先，把加强规划管理作为土地利用规划的出发点。规划的编制和实施必须围绕有利于对土地利用的规划管理来进行。在规划的指导思想上，要确立土地利用规划的政府行政决策与法规地位；要体现规划对土地利用的宏观控制和微观管理；要讲求规划的实用性和可操作性，使规划真正发挥其对土地利用的引导和制约功能。
第二，规划要突出土地利用布局与用途限制。规划必须改变以往重视数量控制，忽视定性定位的做法，要把指标控制与用途限制有机结合起来，紧紧抓住土地利用布局和土地用途限制这个核心，使土地利用的宏观控制能在具体的地块中得以体现落实，使规划的实施更易操作可行，从根本上解决规划难于实施和实施效果不理想的问题。
第三，改变规划的大而全思想。这里说的“大”，是指以往的土地利用规划很强调是总体的，全幅员的，因而，各级的规划都包含了所管辖区域的全部土地。当然，在规划过程中，对全区域的土地进行通盘考虑是十分必要的。但作为规划对象，如何去界定范围就应该有很强的针对性。从规划的实用性来说，规划的范围主要对需要进行规划控制的区域或地类进行规划，而对一些地区或一些地类不涉及土地合理利用或相当长时期未能利用的就可不纳入规划范围。如果追求规划做到面面俱到，容易造成规划一般化，重点不突出，虚的成分多，实的东西少，从而降低了规划的质量。规划的“全”，指的是规划的深度问题。在以往不少的土地利用规划中，除按八大地类进行规划外，还进行二级地类的规划。如耕地中再规划多少的粮食用地、油料用地、糖料用地、蔬菜用地等；在园地中又规划出多少茶园、果园、橡胶园等。实际上，在土地利用规划中限定农业种植结构是没有必要的，在实践中也是行不通的。土地利用规划的主要功能应是确定土地的用途及限制条件。在土地用途及限制条件的范围内，土地如何经营、利用，应该由用地部门自己确定。
第四，规划的重点应放在乡镇级规划。在整个规划体系中，乡镇级规划是最基层的规划，土地利用的宏观控制和微观管理最终也是落实在乡镇级规划上，规划实施的依据也主要是乡镇级规划，规划的实用性及可操作性如何也主要从乡镇规划中体现，因而，乡镇级规划的质量高低，直接影响整个规划体系的实施，乡镇级规划是规划体系中重中之重的规划。
2对规划体系的构思
就一个省的范围来说，规划有4个层次，省级、地市级、县级和乡镇级，由于各级对土地管理的职权、范围不同，其规划的内容及重点也有所不同。
2.1高层次规划
高层次规划可视为省级以上的规划。它主要还是政策性、引导性的规划，规划的效力主要体现在行政上，要求下一级规划必须在该规划的控制下进行，规划的实施通过下一级规划的落实来反映。因此，高层次规划实质上是土地利用的宏观控制规划，偏重于指标控制，对土地利用布局和土地用途限制的内容相对较少，规划的内容包括：制定土地利用政策；下达土地利用控制指标；协调跨区域重大项目用地布局；确定重点城市规模；规划各类自然保护区等等。规划重点是土地利用政策和控制指标。就目前我国的国情来说，指标控制主要抓住三大方面，即耕地总量，建设用地总量和后备资源开发量。此外，为加强对下级规划的引导，还要制定一套用地量标准，如大、中、小城市及乡镇的人均用地指标，公共事业用地指标，工业用地指标，特殊用地指标等标准体系。
2.2中层次规划
中层次规划可视为地（市）级和县级规划。它主要是一种布局性规划，它通过对土地利用的布局把上一级的控制指标分解到下一级，是土地利用宏观控制与土地用途限制之间的桥梁。这一层次的规划重点是确定分区域的土地利用方向；土地利用原则；按照上一级的土地利用控制指标进行区域性的土地利用布局；包括城镇体系布局，工业中心布局，交通网络的连接，农地的区域安排。这一级的规划实际上也具有土地用途限制的雏形，确定规划控制区，重点控制区（耕地控制区、自然保护区、交通沿线控制区、城郊控制区等）和一般控制区。其规划的效力是为下一级的土地用途管理提供依据。
2.3低层次规划
低层次规划可视为镇级规划。是具真正意义的土地利用规划，直观明了，有很强的可操作性，规划的核心是土地用途管制，可认为是一种法规性规划。镇级规划的任务，是将上一级确定的土地利用布局和下达的控制指标进行定位，确定地块的土地规划用途和限制用途，这与我们划定基本农田保护区的原理基本一致。但要确定每一地块的土地规划用途和限制用途，在技术上会受图件比例的限制，可考虑从二个途径来解决。一是采取分区管制的办法，即通过划分用途小区，如村镇建设区、工业小区、基本农田保护区、生态保护区、一般农业区，同时对各类用地区提出限制条件。这种方法的缺陷是较粗，但比较容易操作。二是采取规划管制的办法，即不对所有的土地进行规划，只对主要的地类或需要控制的地类或区域进行规划，对纳入规划范围内的土地实行规划管制，确定规划区内土地的准许用途和限制用途，对未纳入规划范围内的土地限定其维持现状，不得改变用途，待条件成熟时，再纳入规划管制。这种办法的特点是针对性强，容易管理，但没有全覆盖。不论用那一种方法来确定土地用途管制，镇级规划的最终成果是规划图件，这些图件应该作为法定图则，具有法定效力。
上述高、中、低三个层次规划，构成由土地利用的宏观控制到区域的土地布局，最终落实到土地用途管制的规划体系，既适应目前的土地管理体制对规划管理的要求，也使规划的实施具有行政和法律的保障。
3对规划实施的探讨
规划实施是规划工作长期未能很好解决的难题。规划编制出来以后，如何在土地管理中实施，需要建立规划实施制度，把规划的实施纳入土地规划管理。
3.1确立土地利用规划的法律地位，这是规划实施的必要前提条件。规划的法律地位，主要体现在镇级规划的规划图件上，要通过法律形式使规划图件成为法定图则，在法定图则上标明土地的规划用途和限制条件，任何人对土地的使用必须符合法定图则的要求，使土地用途管制的实施得到法律保障，同时，也在全社会形成遵守土地规划，依法使用土地的共识。
3.2建立规划公示制度。规划公示指规划图件向社会公众陈示，规划公示制度包括两个方面：一是在编制规划时，规划草图应向社会公示，征询本区域社会各界的意见，使规划能充分反映人们的意愿，协调各方面的利益；二是经法律形式确定的法定图则应向社会公示。建立公示制度，有助于提高人们的土地利用规划意识，引导人们对土地的合理利用，也有助于规划实施的社会监督。
3.3建立规划管理制度。土地利用规划及法定图则是实施规划管理的主要依据。规划管理的范围包括：部门的用地规划必须符合土地利用规划要求，在土地利用规划的引导和制约下进行；重大建设项目的布局及用地规模须得到规划确认才供给土地；土地出让、转让合同须列入土地规划用途和限制用途条件；土地用途的调整、改变须得到规划许可等等。这些具体的规划管理措施，实际也就是规划实施的过程。
3.4依靠土地利用的计划管理实施规划目标。土地的规划管理着重于对土地用途的管制，而对土地利用的数量控制，则是在土地利用规划的基础上，通过年度土地利用计划的编制和执行来实施，土地的规划管理体现微观管理，土地的计划管理体现宏观控制，两方面管理的结合，就能比较完整、全面地实施土地利用规划。
本文于1997年7月收到。