试论预防腐败与纪检监察机关的责任——对青岛市提前介入监督制度的思考，本文主要内容关键词为：青岛市论文,试论论文,预防腐败论文,纪检监察机关论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D63 ［文献标识码］A ［文章编号］1008—3642（2009）02—0055—04
腐败是一个政权的大敌，如何治理腐败是困扰世界各国的一个十分棘手的问题，而惩治和预防则是治理腐败的两项主要活动，惩治治标，预防治本，后者更接近于治理腐败的本意。由治标到治本，我们党在十五大的时候就提出来了，江泽民先后10次在中纪委发表讲话，提出从源头上治理腐败；十六大以后，胡锦涛也多次强调，依靠制度惩治和预防腐败；《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》则反映了我党对反腐倡廉工作规律认识的深化；在十七大报告中我党再次强调“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域”；2008年则又出台了《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》。但是，究竟如何有效地预防腐败仍然是一个需要不断探讨的理论和现实问题，本文将以青岛市提前介入监督制度为例，重点探讨纪检监察机关在事前、事中的预防工作及其责任问题。
一、青岛市提前介入监督制度及其创新
青岛市提前介入监督制度① 是在2004年开始实施的。作为一项以预防为主的反腐倡廉的制度建设，青岛市提前介入监督制度主要在以下三个方面进行了大胆创新：
（一）组织力量和机构建设创新
青岛市在预防腐败上注重整合各种监督力量，对重点事项实施提前介入监督时，既有人大代表、政协委员、民主党派等人员参加，又有财政、审计、司法等部门的参与，甚至有关主管部门、责任单位② 相关人员的参与，在监督力量上形成了一种合力优势，实行多方面、全方位检查监督，弥补了纪检监察部门的相关知识和政策掌握方面的不足，提高了监督工作的针对性和时效性；在机构建设上，青岛市纪委、监察局督促各级纪检监察机关抽调精干力量，成立了提前介入监督办事机构，并明确了各自的职责范围。目前，全市各级负责提前介入监督工作的办事机构已达100多个、人员300多名基本做到机构健全、人员到位。这就为提前介入监督工作提供了组织保障，为提前介入监督工作的成为日常监督管理工作的一部分提供了基础。
（二）监督工作方式方法的创新
以提前介入为核心和鲜明特征，按照“到位不越位、参与不干预、帮忙不添乱、尽责不失职”的原则，在与政府职能部门分清职责的基础上，青岛市纪检监察机关明确了提前介入监督的内容。通过（a）听取有关情况汇报、（b）检查有关台账、会议记录、领导批示件等、（c）查阅有关文件、档案等资料、（d）现场实地察看和监督、（e）要求有关部门和人员对有关情况作出说明、（f）列席有关会议、（g）实际工作需要、法律法规允许的其他方式等方式方法，主要围绕实施方案是否合法、办理程序是否合规、有关部门履行职责是否到位、违法违规问题是否得到及时纠正和查处等实施监督检查，对不同事项采用不同的监督方式方法，如对一般性的招投标事项实行方案审查、对重大建设项目实行全程监控、对群众反映强烈的突出问题实行专项检查、对政府部门实行例行检查监督等等，对具体业务工作，则由各主管部门组织实施，防止越位、缺位、错位现象的发生。
（三）监督工作的责任分工创新
由青岛市纪委、监察局确定提前介入的重点监督事项和监督内容，所确定的事项的提前介入监督工作由责任单位的纪检监察机构负责组织实施，制定详细的责任分工。区市的提前介入监督工作由各区市纪委、监察局负责组织实施。市纪委、监察局负责对市直各单位和各区市提前介入监督工作进行指导、协调和监督检查，并参与一些重要招投标活动和审批行为的监督。在此基础上，青岛市纪委、监察局将各单位实施提前介入监督工作情况纳入年度目标管理考核，对工作不力、履行职责不到位的，不能评为优秀等次；对在监督中发现的问题没有及时制止或纠正、造成严重后果的，严肃追究监察机构的责任。这就在青岛市纪委、监察局以下的各纪检监察机构建立了预防腐败责任制和责任追究制度，保障了预防腐败工作的贯彻落实。
在实施提前介入监督制度过程中，青岛市各纪检监察机构做了大量工作，取得了明显的效果。2004年至2007年，他们对方案实施审查的项目就多达4000多项，提出意见建议1210多条。2004年至2006年8月，他们实施现场监督的建设工程招投标达677次，金额161亿多元；经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让536宗，金额158.6亿元；政府采购764次，金额32.5亿元；产权交易8467项，金额245亿多元；医药集中招标采购2次，金额9亿多元。根据青岛市纪检监察部门的意见和建议，有关部门围绕重点监督事项共制定和完善制度规定120多件，逐步形成了用制度规范行为、按制度办事、靠制度管人的机制。这些措施为防止在重大事项的决策执行和大额资金的流转过程中发生大规模腐败发挥了重要作用，并且有效地规范了行政管理活动，提高了行政效能。
通过实施提前介入监督制度，青岛市对腐败的治理实现了关口前移，在治本上取得了重要突破，为我们依靠纪检监察机关建立预防腐败制度、探索纪检监察部门的职责范围提供了思路，很值得我们对之进行深入思考。
二、提前介入监督制度的核心是确立纪检监察部门预防腐败的职责
提前介入监督制度是青岛市纪委、监察局对反腐主动制度创新的结果，在整体上遵循了预防的思路，其核心就在于在原有的腐败的事后惩治职责的基础上主动承担起事前、事中的监督责任，拓展了纪检监察机关的职责范围，从而使腐败的预防工作成为可能，为我们确立纪检监察机关的预防腐败的职责提供了实例和思路。
《中华人民共和国行政监察法》第三章第十八条将监察部门的职责概括为五项：检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管机关给予行政处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。这些职责基本上属于事后监督的性质，预防的性质很弱，再加上“目前各级监察机关都一定程度地存在法定职能履行不到位，甚至尚未履行的问题”，“由于一些法定职能未能依法履行，一些法定职权为能依法行使，造成日常监督薄弱，这是导致行政监察对象违纪违法案件突出，查不胜查的一个重要原因”，[1]这也就使得预防的问题更加突出，必须通过制度创新加强预防腐败工作，而青岛提前介入监督制度则向我们表明，通过制度创新，前移反腐关口，纪检监察部门可以在预防腐败工作中扮演重要角色，使预防腐败在实践上成为一项可操作性的工作。
从监督的主体来看，青岛市提前介入监督制度既包括纪检监察部门，同时又有人大代表、政协委员、民主党派等人员的参加，还有财政、审计、司法等部门的参与，甚至有关主管单位的人员也在监督之列，也就是说，这里既有立法监督、政党监督、行政监督也有社会监督等监督形式，但需要特别指出的是，这里的纪检监察机关的监督是一种政党监察和行政监察。监督与监察虽然有相同之处，但也有很大不同，“因为监察是和权力相联系的，而监督则常常和权利相联系。……监察作为一种权力，有法律赋予的权限，有一定的工作程序，对于监察客体有一定的强制力，能够引起某种法律后果，也就是能够对监察客体依法进行处理”，[2]也就是说，“监察具有直接强制性作用，监督则需要通过一定的中介途径才能发挥作用，而且往往需要通过监察这一途径来实现”。[1]这种以行政监察为核心的综合监督形式使得监督活动能够发挥协同效应，监督更加密集，也更加有效，监督的时效性也得到提高。例如，如果民主党派在监督过程中发现的有关单位的违规违法等问题，纪检监察机关可以会同诸如审计等部门迅速展开调查取证工作，一经查明事实，就可以及时地对有关单位进行纠偏或者处罚。此外，《中国共产党章程》明确规定党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。这里需要特别指出的是纪检机关的“组织协调反腐败工作”这一任务。这一规定明确了纪检机关在反腐倡廉工作的核心地位，特别是在纪检机关和监察机关合署办公以后，其核心作用得到进一步强化。纪检机关的这一优势和组织协调反腐败工作的职能，为各种监督力量整合的可能性和可行性奠定了组织基础。
预防职责的履行还必须要有可行的方法和手段，合适而有效的工作手段和方法是一个组织履行和实现职责的前提条件，如果缺少有效的工作手段和办法，组织就很难将自己的职责付诸实施。在原有的监督活动中，监督的范围比较狭窄，主要以事后惩治为主，工作的方式方法比较简单。但是，“当监督的目的是把预防作为重点放在监督活动的整体上，以预防、阻止各种作弊行为的发生为主，不断发现、揭露和处罚在社会运行过程中产生的偏差和错误，并找出对未来工作影响的直接或间接因素，其监督手段就不能再仅仅是只看眼前的消极核实了，而应是立足当前、着眼未来，分析原因、找出关键，提出建议促进管理。”[3]青岛市纪委、监察局首先确定监督的重点领域，明确监督内容，通过核查材料、现场监督等形式，对监督重点实施分类检查监督，不但对行政违纪行为进行监督和处理，而且在某项活动实施之前，对其规划、决策、方案等进行监督，一旦发现行政管理的漏洞或薄弱环节，及时督促有关部门采取措施，使行政管理制度不断完善。青岛市提前介入监督制度再次向我们表明，通过工作方式方法的改进和创新，纪检监察机关预防腐败的职责可以得到有效的履行。
通过以上分析我们可以发现，确立纪检监察机关的预防腐败的职责不但是可能的，而且是可行的。这对于预防腐败工作落到实处，从源头上治理腐败，塑造廉洁高效政府无疑具有重要的理论和现实意义。
三、提前介入监督有效实施的关键在于建立纪检监察机关的责任制和问责制
确立纪检监察机关预防腐败的职责之后，其职责能否履行到位则涉及到责任追究的问题。作为专司行政监督监察工作的纪检监察机关，他们的主要工作就是通过全面监督和个别监督、定期监督和不定期监督、一般监督和专案监督等等方式对公共行政的合法性、合理性和正义性进行检查监督，[4]也即对公共行政是否符合国家法律法规、是否符合公众利益和科学规律、是否符合职业道德等等进行专门化监督，以保证政令畅通，改善行政管理，提高行政效能，以及查处违法违纪案件，惩处腐败分子，促进廉洁行政，保障公众利益的有效实现。但在我国纪检监察机关实际工作中，腐败的事后惩处一直以来都是其主要内容，而这实际上只是监督监察工作的一小部分，甚至只是公共行政合法性监察的一小部分内容，作为能够起到腐败预防作用的合理性和正义性监督检查却长期被忽略。究其原因，除了行政监察体制不顺之外，其中一个重要原因就是没有建立健全纪检监察机关的反腐廉政责任制和问责制。这里所指的反腐廉政责任制是指防止腐败发生的责任，而不仅仅是指对腐败查处的责任，纪检监察机关决不能仅仅成为办案机关。从某种意义上说，如此众多的腐败行为只能说明它们的工作没有做好，严格来说是它们的失职，因为设立纪检监察机关的最根本的目的不是为了让它们查处腐败，而是要通过它们职责的履行使得政府不出现腐败行为。因而，建立纪检监察机关预防腐败责任制与问责制是防止腐败发生，建设高效廉洁政府的重要举措。
有没有责任来预防腐败以及这种责任能否得到切实追究决定了纪检监察机关行动的积极与否，因而，首先要在在纪检监察机关内部建立责任制和问责制，即明确各级纪检监察机关及其派出机构按预防腐败的职责范围，使其各负其责，事前对相关部门和个体公务人员的行政行为是否符合法性、合理性和正义性进行检查监督，对不符合合法性、合理性和正义性的行政行为必须及时制止并提出整改建议。这里需要指出的是，对行政程序的审查监督尤为重要，它与预防直接相关，合理科学、公正透明的行政程序能够对权力的滥用、私用形成有效制约，纪检监察机关必须把对有关部门行政程序是否科学、是否按科学的行政程序行政作为检查监督的重点之一。其次，由上级纪检监察机关对其下级进行问责，这种问责要与绩效考核结合起来进行，根据预防和惩治腐败的效果评定考核等级，为防止某纪检监察机关隐瞒其实际工作效果，绩效考核要与完善的群众举报制度相结合。对于群众举报的因某纪检监察机关工作不力而导致的在其责任范围内的单位的违法违纪行为，一经查实，要同时追究该纪检监察部门的失职责任；履职过程中本身存在腐败行为的，一经查出，要以律严惩。
在纪检监察部门内部建立责任制和问责制的同时，还必须尝试建立整个纪检监察机关预防腐败工作的问责制。通过建立健全各级党的代表大会对由其产生的纪律检查委员会的问责制，可以用“责任倒逼”的方式促使纪检部门进行预防腐败工作的制度创新，使其切实承担起预防腐败的职责。
四、结论
作为治理腐败的一种接近终极的目标，预防腐败比惩治腐败更为重要，但预防腐败在任何一个政治体系中却又都是一个难点，可这并不意味着预防腐败是不可欲求的，许多治理腐败的制度创新都在一步步接近这一目标，甚至某些国家已经接近于腐败治理的“善治”，但更多的国家正在朝着这一目标而艰苦地努力着，在不同的制度环境下做着累积性的点滴改进。作为我国专司反腐倡廉和检查监督工作的纪检监察部门，预防腐败是其应履行的重要职责之一，它们应该而且可以在预防腐败工作上有所作为，而某些较为成功的地方性的探索实验为我们提供了一些纪检监察部门如何预防腐败的思路。它们的经验表明，腐败的预防不但是可能的而且是可行的，某些为了惩处已经发生的腐败行为而采取的各种手段和措施完全可以作为事前、事中的监督手段来运用，即工作方式方法的改进使得惩治腐败的手段和措施也可以用来有效地预防腐败的发生，而为使纪检监察部门切实履行预防腐败的职责，建立健全纪检监察部门预防腐败的责任制和问责制就成为其中的关键，对此的探索我们仍需努力。
收稿日期：2008-12-26
注释：
① 本文对青岛市提前介入监督制度的介绍除参考了青岛市纪委、监察局相关文件外，还主要参考了青岛市纪委、监察局发表在《中国监察》2007年第4期的文章《实行提前介入监督，提高预防腐败能力》，以及韩明升发表在《中国纪检监察报》2006年8月9日第003版上的文章《创新监察手段，改进监察方式：青岛实施提前介入监督机制》，并直接使用了部分论述，在此表示感谢。
② 根据青岛市纪委文件（青纪发［2006］2号），责任单位是指负责提前介入监督事项的主管单位或实施单位。
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