信息不对称约束下商业银行机构准入监管方式探析，本文主要内容关键词为：商业银行论文,探析论文,不对称论文,方式论文,机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
银行机构市场准入监管是防范银行安全隐患的一种重要的制度设计，然而在准入监管实施的过程中银行监管机构和申请新设银行的机构之间的信息不对称影响了准入监管目标的实现，降低了监管效率。在加入WTO后的银行业开放环境下，银行机构市场准入监管作为银行监管的第一个环节，其维护银行体系安全的重要性更加突出。
目前我国的商业银行机构准入监管方式主要是实行银行机构准入的审批制，即通过颁发经营许可证方式实施准入监管。我国金融机构必须按照法定条件完成申请程序，按照属地监管原则得到人民银行总行或分行颁发的《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》后，才能到国家或地方工商行政管理部门办理登记，领取营业执照并在规定时间内开业。此外，由于我国银行体系的特点，还强调在审批时要考虑当地银行业竞争状况，避免过度竞争。在我国《商业银行法》和有关的部门法中都有这样的表述。可见，避免过度竞争的做法是限制进入者数量，即控制银行经营许可证数量。在信息不对称条件约束下，新设银行机构审批制与可进入者数量限制的结合使目前的银行机构准入监管存在潜在的效率损失，但由于问题银行出现的直接原因往往是财务困难等经营中出现的问题，很少追溯到机构准入的环节，人们往往会忽视机构准入监管的效率问题。本文试图定义银行机构准入监管的效率，分析信息不对称约束下的监管效率损失，并探寻提高银行机构准入监管效率的方式。由于拍卖制度具有化解信息约束的功能，我们结合银行机构准入设计了银行经营许可证拍卖制度，试图以此来提高商业银行机构准入监管的效率。
一、有效率的银行机构准入监管的涵义
有效率的银行机构准入监管的涵义是：通过一定的机构准入监管制度设计使监管实施能够达到预定的银行机构准入监管目标。在我国，银行机构准入监管要实现的目标有两个：一是基本目标，即选择合格并且最优的进入者；二是特殊目标，即防止过度竞争。因此，有效率的银行机构准入监管方式应该是能够实现这两个目标的监管制度设计。
涵义1：选择合格并且最优的进入者。通过保证健康的进入者把住银行体系安全的第一道关口，这是各国银行机构准入监管的共同目标，也是银行机构准入监管的基本目标。这是有效率的银行机构准入监管的涵义之一。在银行机构准入监管的具体实施方式上，有的国家实行核准制，有的国家实行审批制。由于现实中监管机构不可能总在银行出现严重问题之前就幸运地发现有问题的银行，而银行也有掩盖问题的动机，所以当监管机构发现银行有问题时，问题常常已经很严重了，这时的监管成本非常高，救助性或者市场退出方式的危机监管通常耗资巨大。相比之下，防范银行危机的成本较低，因而维护银行体系的安全，防范先于治理。银行机构准入监管正是防范银行风险的第一个环节，在新设银行的机构准入上把好关，是保证新设银行未来稳健经营的基础，是银行监管工作的起点，也是保证整个银行体系安全的前提。银行机构准入监管的目标是使通过审批成立的新设银行成为一个具有盈利能力的银行，这一基本功能要通过以下两个层次筛选实现：首先，筛选合格的进入者；其次，从合格者中选择最优者，即最有竞争力的申请机构。它意味着获得经营许可证的新设银行不仅是符合监管机构制定的申请条件的申请新设机构，而且还是合格者中最具有竞争力的新设银行。
涵义2：防止过度竞争。我国的银行机构准入监管还有一个特殊目标，即通过控制进入者数量，防止过度竞争。因此，防止过度竞争就成为有效率的银行机构准入监管的涵义之二。我国《商业银行法》不仅规定了设立商业银行的条件，而且明确提出中国人民银行对设立商业银行的审批应考虑经济发展的需要和银行业竞争的状况。考虑经济发展的需要是指以经济发展对银行服务的客观需求为依据，如要考虑全国或地区经济发展的融资需及银行服务的供求状况。考虑银行业的竞争状况是指要实现银行业的合理布局，不允许新的竞争者进入已饱和的市场。例如，《中国人民银行关于进一步规范股份制商业银行分支机构准入管理的通知》中指出：“人民银行审核股份制商业银行机构发展规划和筹建计划时，要进行市场环境调查，其机构的发展应与经济发展、市场需求相适应。要依据拟设机构所在地经济、金融发展水平及同业经营情况和竞争状况，判断拟设机构的发展空间，……对于多家银行申请在同一城市筹建分行的，要结合对当地经济发展、金融市场的分析，在对各家银行综合评估的基础上，提出设立分行的意见，避免出现过度竞争。”具体做法是通过限制机构准入的数量限制过度竞争，在上述《通知》中明确规定“对于各项存款达到1000亿元并且国内生产总值达到300亿元的城市，一年之内最多新设两家股份制商业银行分行，对于相关指标达不到上述规模的城市，一年之内只允许新设一家分行。”这种机构准入方式主观上是为了维护银行体系的安全而防止银行过度竞争，但在客观上却起到了减少消费者福利、降低银行业经营效率及弱化现有银行增强竞争力的努力动机的消极作用，因为限制进入者数量实质上是限制市场竞争，而限制竞争必然具有上述消极作用。
那么，我国为什么要通过限制银行机构准入数量防止过度竞争呢？这是因为目前我国银行业存在一种独特的过度竞争现象。在西方经济学教科书中找不到“过度竞争”的概念，在它们那里只有反对垄断，在真正的市场经济社会中只有反不正当竞争，而无反过度竞争。“过度竞争”是形容我国银行业特有的竞争现象的特殊名词。它是指在一定时期内，由于不同的银行不能通过改进技术，增加金融服务品种或者提高金融服务质量增强竞争力，即不能通过改变银行的边际技术替代率来改变其成本曲线。在竞争市场中，各银行都面临一条向右下方倾斜的市场需求曲线，它意味着只要降低价格，就能扩大市场份额，所以银行间竞争的主要方式是价格竞争。削价竞争压缩了银行的利润空间，这种竞争持续下去的结果是在该市场中超额利润率将倾向于零，有银行退出市场，市场实现竞争均衡，在这种市场中，银行能获得正常利润。但我国的银行市场中，银行没有正常的市场退出机制，换言之，我国的银行缺乏财务约束，银行间的价格竞争可能在企业的超额利润消失后，再损耗正常利润，也就是说价格竞争会演变为亏损竞争。其所以能够演变为亏损竞争，是因为我国商业银行的主体是国有和地方政府所有的银行，这些银行如果发生亏损竞争，损失是由国家财政和地方财政来弥补的。所以，在技术替代率不变情况下，银行一旦进入，就会卷入价格竞争，并进一步演变为亏损价格竞争，政府就要背上包袱，不仅如此，过度竞争还严重损害银行业的经营效率，培养其惰性。其次，银行不同于一般的企业，银行破产的负外部性较大，所以有必要限制这种过度竞争。
从根本上说，有效率的银行机构准入监管应该是选择合格的最优进入者，因为无论在现阶段还是未来银行业全面开放阶段，无论是转轨时期还是市场经济时期，选择合格的最优进入者都是银行机构准入监管永恒的主题。在我国，由于体制原因和各种政治、经济原因及转轨经济中政府掌握金融控制权的重要性等因素，今后相当长时期内都会存在银行业过度竞争问题，但这毕竟是我国经济体制转轨过程中的一个派生现象，由于我国国有商业银行占主体的银行业结构特点，过度竞争现象将随着体制转轨的完成而消失。当过度竞争存在的土壤消失后，防止过度竞争这一特殊的监管目标也就没有存在的必要了。
银行机构准入监管的基本目标和特殊目标尽管实施方式不同，但它们的出发点是共同的，即维护银行体系的安全。因而，可以将基本目标和特殊目标的实现统一到这个大前提下，即寻找一种新的银行机构准入监管的实施方式，而该方式能够同时实现这两个目标。尤其是在目前银行业无正常的市场退出机制又要避免过度竞争的监管要求下，通过机构准入监管选择合格且最优的进入者，即基本目标的实现就显得尤为重要，因为最优者的进入有助于减少银行业的低水平过度竞争。
二、信息不对称约束下的银行机构准入监管的效率损失
银行机构准入监管的实施在实现基本目标和特殊目标时都受到了信息不对称约束，影响了我国银行机构准入监管目标的实现，降低了银行机构准入监管的效率，这体现在三个方面：
1.对基本目标的影响：选择最优进入者的难度增加
银行机构的市场准入审批是一个通过所有能够掌握的信息来筛选具有经营能力的银行的过程。然而，银行监管机构和申请新设机构之间存在信息不对称，申请新设机构拥有私人信息，处于信息优势，监管机构则无法掌握完全信息，处于信息劣势。这是因为监管机构是外部人，审批依据的信息是申请机构提供的，监管机构很难掌控这些信息的真实性和完全性。机构准入主要涉及两个问题：一是对合格银行的识别；二是对最优进入者的筛选。在这两个问题上都存在信息不对称约束。在对合格银行的识别上，存在一个信息不对称的问题，即申请人是否提供给监管机构以真实信息。在这种监管和被监管的关系中，申请机构总是处于信息优势的，因为它总是比监管机构更清楚自己的情况，申请机构是否具有经营实力，是否真正符合申请条件是申请机构的私人信息。在对最优进入者筛选问题上，也存在信息不对称。最优进入者是指具有最低成本的进入者，因为成本越低，未来的盈利能力就越高。申请机构未来经营时可能产生的成本是该机构的私人信息。监管机构准确判断申请机构的经营成本所需要的信息量非常大，涉及多种私人信息，如管理者能力、管理者和员工激励、未来金融创新的能力等，由于监管机构难以掌握这些信息，就不可能通过单方面审批选择出最优进入者，从而使准入监管的基本目标无法完全实现。
2.对特殊目标的影响：在限制过度竞争与提高银行业效率之间难以平衡
在目前经济转轨的市场环境下，监管机构通过限制竞争者数量防止过度竞争是在无法“治本”的情况下的权宜之计，虽然解决不了过度竞争问题，但至少可以缓解由这个问题带来的对银行稳健经营的不利影响。但是，我们在肯定这种做法的现阶段必要性的同时，也必须认识到其消极作用。除了限制进入数量的准入监管本身带来消极影响外，监管机构在确定准入机构数量时所依据的对竞争程度的判断受到信息不对称的约束，这使得监管机构在对是否是过度竞争的把握上难度较大，可能矫枉过正，强化限制准入的消极影响。这种信息不对称表现为：通常监管机构对新设银行所在地的竞争情况的了解不如申请人清楚，原因是当地的竞争程度与新设银行有直接的利益关系，与监管机构却不存在这种关系，因而新设银行更有动力掌握它所能搜寻到的有关信息。申请新设银行的机构在提出申请之前肯定要对银行业市场进行调查，要对自己进入这个市场以后的收益情况进行一番细致的论证，只有当它确认进入市场后还是有利可图的，才会做出进入的决策，并向监管机构提交申请。人民银行作为审批机构，由于缺乏利益相关性和受到监管成本的约束，因而掌握的信息要少得多。因此，在判断市场竞争状况的问题上监管机构也处于信息劣势，申请机构处于信息优势。如果不能正确判断市场竞争程度，监管机构就无法在限制“过度竞争”和促进银行业效率之间找到最优点。
目前这种限制机构准入的数量的监管方式虽然是限制“过度竞争”的最直接方式，但由于监管机构在判断竞争程度方面的信息不对称约束，准入监管可能会限制了正常竞争，维护了垄断，从而降低了准入监管的效率。随着我国银行业开放程度的加强，外资银行的利益要求及中外资银行的正面竞争展开，我国银行业务准入监管的标准必然有所放松，在这种情况下，限制进入者数量的做法的消极影响更大。因此，为了实现防止过度竞争的目标，减少限制准入的消极影响，必须设法化解信息不对称约束对监管机构正确判断银行业竞争程度的不利影响。
3.对总体银行监管效率的影响：易引起监管过程的寻租行为
除了上述不利影响，目前的机构准入监管制度下还存在着寻租的动机和制度条件，不仅造成社会成本增加，还导致总体银行监管效率的下降。市场准入监管使监管机构掌握着分配特许经营的权利，而这就给了他们寻租的机会。寻租的基本内涵是“寻求直接的非生产性利润”，这与经济管制的利益集团竞争理论在本质上是相同的。斯蒂格助、佩兹曼、贝克尔、塔洛克等人对经济管制中的利益集团竞争都有过论述，其主要观点认为经济管制决定了社会财富的分配，在管制政策出台过程中各种有关的利益集团都会为了获得管制收益而努力，这种行为就是寻租。银行机构市场准入监管是一种经济管制行为，它使监管机构具有了决定社会财富分配的权利。因为金融业是利润率较高的行业，资本的逐利性使拥有资本的人有进入银行市场的利益需求，申请机构的数量往往多于许可证数量，这必然刺激寻租动机的产生，而目前机构准入监管的实施方式又使这种动机有了实现的可能，从而产生了寻租行为。目前银行机构准入监管所采取的监管机构单方面审批方式造成了申请机构与监管机构之间的信息不对称，监管机构知道所有申请机构的状况，而各个申请机构并不知道彼此的状况，由于缺乏公开竞争的信息渠道，为了使自己成为进入者，只能通过寻租与监管机构沟通来解决信息不对称问题，从而监管机构有了与申请机构寻租和合谋的操作空间。以新设银行的审批为例，监管机构利用这一寻租机会的约束条件是不能把银行法规定的不符合条件的申请机构纳入到银行体系中来，但在符合条件的申请机构当中（通常合格的申请机构数量总是多于获得许可证的申请机构数量）监管机构是否利用寻租机会则很难受到监督，成为监管机构的寻租空间。在这个环节上的监管官员寻租，通常不会对银行安全造成负面影响，因为至少新进入者是合格的。问题的严重性在于初次寻租之后，监管机构会不会放松对该银行的日常监管以及在设立分支机构和开放某种业务方面继续寻租。不幸的是这种寻租活动一旦在监管机构和被监管者中间发生，就具有了“路径依赖”性质，这样由于信息不对称而产生的寻租行为就可能产生影响银行体系安全的隐患，至少会降低银行业经营的效率。
三、减少我国银行机构准入监管效率损失的尝试——银行经营许可证拍卖制度
由于信息不对称引起的准入监管效率损失，我们有必要寻求在信息不对称约束下的增进监管效率的方式。我国监管机构要提高监管效率就必须改变目前这种单方面、非公开审批的准入监管方式，因为这种监管方式强化了信息不对称约束的不利影响。信息不对称问题虽然不能直接由信息劣势的一方的努力得到完全解决，但处于信息劣势一方的监管机构可以通过拍卖方式，让价格自动显示信息从而最大限度地化解信息不对称约束。
1.银行经营许可证拍卖制度的可行性
拍卖常见于古董、字画及各种资产的出售，它的最大好处是能使卖方在有限信息条件下获得最大收益。拍卖的主要功能是通过公开的市场自由竞价揭示有关竞价者类型的信息，因为竞价者对同一标的物（物品或权利）的出价是根据效用而定的，购买人的效用是未来收益和成本之间的差额，只有购买人才知道自己愿意为该商品支付的价格，因此出价显示了竞价者对成本收益的衡量。而竞价者对成本收益的衡量来自于他对市场的了解和对自己成本的估计，于是出售方可以通过购买方出价了解购买方的成本，即购买方通过出价自动显示了自己的成本类型。在拍卖市场上，价格反映了所有的可得信息，从而最大限度地减少了信息不对称带来的效率损失。由于拍卖具有克服信息不对称的良好性质，拍卖机制也为管制机构所利用，多用于由于规模报酬递增而产生垄断的产业部门，如交通运输业和通讯业等。
(1)拍卖制度能解决机构准入中的信息不对称。根据上述对拍卖作用的分析，如果引入银行经营许可证的拍卖制度，让申请机构参加拍卖，则申请机构的出价也显示了许可证对其的效用，申请机构的出价越高，表明它对未来经营的收益越有信心，说明其成本越低，竞争力越强。由于申请机构的出价是以周密的市场调查为基础的，监管机构选择了最优进入者就意味着将准确判断当地银行业竞争程度的问题转移给最有动力了解这些信息的申请机构，从而避开了在这一问题上的信息不对称约束。在选择合格且最优的进入者问题上，申请机构也通过出价显示了自己的成本类型，监管机构不必通过大量的信息搜集和信息分辨判断申请机构的成本类型，从而跳出了信息约束的困境。Laffont和Tirole曾经研究过政府和企业间工程承包的最优合同。他们假定政府和企业都是风险性的，但是政府面临着双重的信息不对称，既不知道企业确切的生产率参数，又观察不到企业的努力程度。他们对竞标过程进行了数学模拟，得出竞标的结果是工程合同给了报出最低成本参数的公司。对于银行准入的许可证拍卖来说，这一模型结果同样适用。因为拍卖和竞标虽然在操作方式上有差异，但这二者在解决信息不对称问题上有异曲同工之效，它们都通过竞价显示了成本信息。
(2)拍卖方式是一种有效率的市场资源配置方式。监管机构单方面审批和分配银行经营许可证会产生两个问题：一是难以避免寻租行为，而且寻租会形成路径依赖，导致申请人进入市场之后的继续寻租，监管不严又可能造成银行风险。二是人为分配资源难以实现资源的有效配置，因为最想得到许可证的人常常是最善于寻租的人。寻租产生的交易费用造成大量的租值消散，寻租竞争显然也产生不了竞争均衡，因而人为的配置不是帕累托有效的。引入银行经营许可证拍卖制度后，拍卖方式可以提供一个竞争性市场，该市场中所有合格的申请人都参加竞拍，经营许可证就是标的物。通过竞价竞争来配置许可证就可能产生在许可证竞价市场中许可证配置的帕累托最优，同时减少了准入监管过程中的寻租行为，降低了社会成本，促进银行监管效率的提高。
(3)加入WTO后竞争性的银行市场强化了银行的成本约束。银行经营许可证拍卖机制的有效性取决于进入者是否是受到成本约束的市场化的企业，否则他们的竞价就起不到自我显示经营成本的作用。加入WTO后，我国银行业开放的程度较大，随着对外资银行业务准入和地域准入限制的逐步取消，5年后中外资银行业的竞争将全面展开，中国银行业将开始真正意义上的市场竞争。未来几年内，中国银行业的竞争程度必然不断加剧，依靠垄断继续高成本经营或者依靠财政维持亏损经营的方式难以为继，中资银行成本软约束问题必须尽快解决。我国目前的商业银行中，除了四大国有商业银行，其余全部是股份制银行。股份制是世界各国通行的现代银行的组织形式，它追求股东利益最大化，因而具有较强的成本约束。今后将进入的银行也仍然是股份制企业，随着银行上市的发展，未来银行的成本约束将很强。因此，对今后拟进入的银行审批可以考虑适用拍卖机制。
(4)监管制度的保证。根据《中华人民共和国拍卖法》对拍卖标的物的规定“拍卖标的应当是委托人所有或者依法可以处分的物品和财产权利。”银行经营许可证符合这一标的物性质，它是人民银行依法可以处分的一种财产权利。许可证拍卖制度实施的前提是确定数量的标的物（许可证），否则无法组织拍卖。我国的银行机构准入监管明确规定了限制机构准入的数量，这种监管规定从制度上保证了许可证拍卖制度实施的可能性。加入WTO后银行业开放并不意味着一国金融主权的削弱，在外资银行业务准入和地域准入限制放松后，机构准入监管的重要性将更为突出。由于进入者数量限制对竞争程度的直接作用，银行机构准入的数量限制规定仍将在未来一段时期内存在，许可证拍卖制度也仍然是可用的。
2.银行经营许可证拍卖制度设计
银行经营许可证拍卖竞价的过程具有信号传递功能，能够提供一个申请机构自动显示私人信息的机制。许可证拍卖机制设计应包括三部分：进入条件，即参加拍卖的条件；出价竞拍；处罚机制。其中，进入条件和处罚机制解决对条件合格的申请机构的识别问题，竞拍解决的是筛选最优进入者问题。
首先，合格的竞拍者是许可证拍卖有效的前提。由于是否真正合格是申请机构的私人信息，监管机构可以设计一个参加拍卖的条件和处罚机制使申请机构显示这方面的信息。参加拍卖的条件是：申请机构在提出申请后，一段时间内不得再次提出申请；凡是向监管机构提出申请的机构在申请被受理之后必须参加监管机构组织的银行经营许可证拍卖；竞拍机构必须交纳参加拍卖的风险抵押金，用来保证其出价承诺，否则没收抵押金。为了保证出价承诺，风险抵押金的数额设计必须具有处罚作用。处罚机制是：获得许可证的机构必须在规定期限内开业，否则没收许可证，并处以一定数额的罚金，并且在未来几年内不得再次提出申请。这个进入条件和处罚机制将迫使申请机构如实显示其申请条件，因为如果虚假申报，将来不能按期开业会受到处罚，如果出价又无力承诺则损失抵押金，同时还损失申请成本。
其次，筛选最优进入者问题就是寻找最有竞争能力的机构，也就是寻找经营成本最低的机构的问题，因为经营成本越低的银行越有竞争力。出价竞拍提供了显示经营成本的私人信息的机制，即出价越高的机构未来的经营成本越低。因为申请机构的预期效用是预期收入减去总成本，总成本包括经营成本和许可证价格，总成本不变情况下，经营成本越低，许可证的出价才能越高。也就是说，通过拍卖的“价高者得”的竞争机制可以筛选出经营成本最低的申请机构。
四、引入银行机构准入许可证拍卖制度的意义
引入银行机构准入许可证拍卖制度可以帮助监管机构在信息不对称约束下转化信息劣势，提高监管效率。首先，银行经营许可证拍卖可以帮助监管机构识别真正合格的申请人，通过竞价使申请人试图通过隐藏信息获得的信息租金在拍卖过程中自动消散，从而转化监管机构的信息劣势，实现准入监管的基本目标。其次，监管机构通过拍卖机制可以把判断市场竞争程度的问题转移给最有动力调查这一问题的申请机构，同时也摆脱了在这一问题上的信息劣势，间接地解决了限制过度竞争与提高银行业经营效率的两难问题。尽管在目前的银行制度下通过拍卖产生最优进入者并不能完全防止亏损竞争，但可以降低亏损竞争的可能性。再次，拍卖方式由于提供了公开竞价的方式，使申请机构有了不通过寻租而改善自身信息劣势的渠道，从而减少了寻租机会，降低了由寻租产生的交易费用。这不仅避免了由寻租引起的监管不严，而且有助于监管效率的提高。最后，由于机构准入的拍卖制度设计并不歧视国内民营资本和外资，使它们有了正常的进入银行业的渠道，这不仅增加了国内的信贷供给，而且由于这两类资本经营的成本硬约束，从银行个体而言，其稳健经营的自我约束较强，而银行个体的稳健经营必然有助于银行体系的整体安全，从而实现与银行监管总体目标的统一。
总之，银行经营许可证拍卖方式是一种有效率的资源配置方式，能够在信息不对称约束下化解信息不对的不利影响，其基本设计思想是通过建立一个制度框架使有私人信息的一方（有信息优势的一方）受到自我显示信息的激励，从而化解信息劣势的一方找信息的难题。银行经营许可证拍卖通过公开竞价使监管机构把从申请机构“掏信息”问题转化为申请机构自己“吐信息”问题，从而帮助监管机构转化了信息劣势，提高了银行机构准入监管的效率。这种以拍卖方式实施机构准入监管的做法也是符合国际银行业强调动机监管的趋势的。
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