转变地方政府职能的三个基本方面，本文主要内容关键词为：政府职能论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年的国务院机构改革取得了重大成果。从实际进展来看，转变政府职能是搞好机构改革的关键环节。因为，政府职能转变是组织重新设计的依据，是人员重新配置的前提。是社会评价改革成败的标准，更是促进社会经济发展的前提。1999年即将开始的地方机构改革同样面临着这个问题。无论改革的难度有多大，各级地方政府都要牢牢抓住转变政府职能这个核心。
任何政府应该抓住自己的核心职能。政府只有“不为”，才能“有所为”。政府的核心职能是提供纯粹的公共物品与公共服务，以及通过公共服务的市场化，借助市场的力量来提供半公共物品与公共服务。这是政府的功能优势，也是政府的核心职能。通过公共选择来制定并严格执行法律规则与公共政策，这是政府的“本分”。而配置资源是市场。政府能够优先配置某些资源，但它不能可持续地有效配置资源。政府与市场在具体的国家根据不同发展阶段的要求，将双方的职能协同配置，才能演义出社会经济良性发展的历史喜剧。政府与市场的职能协同配置的理想状态，就应该象中国太极八卦图一样，鱼头咬鱼尾，前后相接，左右相连，封闭循环，决不能有残缺遗漏，更不能错位运行。关键是在市场经济的条件下，地方政府不是替代市场，而是补充市场。
我们认为，合理分权、公共服务输出的“官民合作”、职能合理化，是我国地方政府转变职能的三个基本方面。
一、全力推动政府与企业、政府与社会的合理分权
计划经济体制下，政府权力高度集中，政府职能设置极不合理。有的学者将其称为“全能政府”。邓小平对我国政府权力的高度集中与政府职能不合理的状况，作了三个层次的划分：一是政府管了许多“不该管”的事；二是管了许多“管不好”的事；三是管了许多“管不了”的事。当前我国进行的政府机构改革，最为重要的是对计划经济体制下形成的这种无所不包的政府职能必须作出调整，解决“不该管”、“管不好”、“管不了”的问题。因而，通过合理分权，把政府本不该包揽的企业与社会的份内事务转移出去，是转变政府职能的基本途径。
第一，政府与企业的合理分权——解决“不该管”的问题
政企分开是所有分权改革的核心。在计划经济体制之下，政府直接管理企业，实际上管了“不该管”的事情。从严格的意义上讲，中国的传统行政管理不是“公共管理”，而是“隶属行政管理”；行政管理的基础不是依据行政权力，不是依法行政，而更多的是依据所占有的国有资产来管理，这一点在专业经济部门身上表现得特别明显。都是跑长途的客车，由于隶属专业经济部门不一样，在市场上就受不同规则的约束，一个吃补贴，另一个靠市场。这与市场经济发展的公平竞争要求发生了根本冲突。
政企不分的根源在于，政府把社会经济管理角色与政府的国有资产的管理角色混为一体，把国有资产的管理与对国有资产的运营混为一谈。它既没有很好地履行作为一个公共管理者的职责，又没有很好地实现对国有资产的监管，实现国有资产的保值与增殖。“厂长经理负责制”容易发展为“厂长经理所有制”，企业容易被内部人控制，容易发展为“厂长包赢，部门包奖，银行包债，政府包责”的格局。作为提供公共服务的供给者，它应该更关心的是税收的增长，而不是企业利润的高低；税收本来是为了提供公共服务的，政府却在扣除行政事业经费之外，将其转化为投资；企业利润本来是为了追求更大收益的投资，在现实生活中却更多地去弥补公共服务之不足（企业办社会）。这种错位运行，顾此失彼，粗放经营的运作模式是国有企业难以搞活的深层原因。
政企不分是企业难以走出困境的总根源。政府是企业投资的审批者，是企业银行贷款的担保者，即政府对企业承担了无限的责任。企业在政府的直接干预下，肆无忌惮地盲目投资，扩大规模，重视外延扩大，忽视内涵发展。这种政府决策，银行拿钱、企业办事的发展模式，超出了政府的能力，削弱了企业在市场上生存发展的能力，增加了银行的金融风险。政府有限的利益再也难以承担无限的责任。广东顺德是个市场发育程度较高的地区，但1993年197家市属企业资产负债率为80%， “政企不分是一切问题的总根源”，政企再不分开，顺德市“改革开放的成果就没有了”。河南中原制药是政府花费几十亿元重点投资的大型建设项目，但建成之日，几乎是关门停产之日（截至1997年底，企业负债已达30.6亿元人民币，每年承担贷款利息3亿元人民币）。
政企分开要抓住关键。调整国有股权结构，理顺产权是转变政府职能的一个必要条件。政府逐步退出竞争性项目领域，主要承担公益性与基础性项目。行政审批制是政企分开的主要障碍，故，应改综合部门为经济调控部门，改革行政审批制，建立和完善政企分开的投融资体制；专业经济部门是政企不分的组织基础，故，要调整与减少专业经济部门，使其不再直接管理企业，而是转向行业管理，维护行业平等竞争秩序。必须确立国家以所有者身份管理经营性国有资产的方式。建立现代法人治理结构，确立国有企业适合于走向市场的领导体制和组织政绩。
另外，还要改革防碍政企分开的领导干部考绩机制。如大部分的地方政府“凭政绩用干部”，“一手高指标，一手乌纱帽”，“政绩”与“指标”又主要是指工业增产值。这也诱使分管领导与部门领导直接抓企业，特别是直接抓好企业。企业也往往借助主管部门来抵制各种挥之不去的“三乱”。因此，有时造成“政府不愿放企业，企业要找靠山”的困境。各级地方政府应从根子上解开这种“死结”。
第二，政府与社会的合理分权——解决“管不好”与“管不了”的问题
政府与社会的合理分权主要是指政府培育和发展社会中介组织，将原来“管不好”“管不了”却又包揽在手的社会事务重新交给社会。
我国各级地方政府（特别是许多省份）所辖人口众多，所面临的社会事务庞杂，所要调整的利益冲突层出不穷。如果再不充分利用社会中介组织的力量为各级政府分忧解难，就会把过多的矛盾与负担集中在自己身上。因此，培育和发展社会中介组织，就是一种现实的选择。
市场经济发展成熟的国家普遍利用社会中介组织来作为政府职能转变的组织依托。发达工业化国家40%的政府外援任务是由非政府组织来完成的。因为，政府权威组织、市场交换组织、社会中介组织是三种相对独立却彼此支持的三种组织。在一定的经济发展阶段上，社会所需要的职能总是有相对固定的数量与质量，政府职能要外移，其他两种组织特别是社会中介组织就要承接。一般来说，社会的自我管理、市场的自我组织、行业的自我约束、降低交易费用，是社会中介组织的四大功能。
当前，地方政府应该重点研究的现实问题是，为什么我国的社会中介组织未能有力促进各级政府职能的转变？“官办性”、行政权力的介入、中介组织的贪婪、中介组织的先天不足，是其四个重要原因。改变组建方式，整顿与脱钩、职能规范化是继续培育发展社会中介组织的三条路径。总之，千万不能因为中介组织在当前阶段表现出的某些贪婪特性，而断送它在转变政府职能中的发展前途。
二、公共服务的“官民合作”是转变政府职能的重要内容
提供公共服务在各级地方政府中将占据越来越重要的地位。如何提高供给公共服务的政府能力？推行公共服务的“官民合作”是一条现实的选择。
公共服务的“官民合作”，又称公共服务的市场化，它是指通过政府与社会之间的合作，利用竞争机制、价格机制、供求机制与约束机制，调动社会资源参与政府公共服务的供给过程，从而实现政府以较少的资源与较低的成本来实现提供数量更多、质量更高的公共服务之目的。
第一，为什么公共服务的“官民合作”是转变政府职能的重要内容
简言之，公共服务在各级地方政府中将占越来越大的比重，自身财力有限的政府若不借助于社会与市场的力量，无法满足社会对公共服务不断增长的需求；现代的市场运作技巧与管理技术已经成熟到一定的阶段；同时，民间企业与社会中介组织对承包政府的公共服务有内在的动力。此举不仅有丰厚的利润可图，而且由于信息技术的进步，原先只有靠政府垄断才能办到的事情，现在民间企业、社会中介组织也可以办到，有一些技术性强的事务，甚至比政府做得更好。
推行公共服务的市场化，可通过决策与执行的分开，扩大参与公共服务供给的主体数量，达到以私补公之功效；通过在公共服务的供给主体之间引入竞争机制，提高公共服务的供给效率与供给质量；通过公民参与公共服务的供给，可以增强对行政官员的监督力度，从而推进民主化的实现程度。
推行公共服务的市场化，是80年代以来世界各国行政改革的一个最重要的发展趋向，也是取得最大成效的改革领域。美国的“重塑政府运动”提倡的“企业化政府”，欧盟许多国家的公共管理改革提倡的“公私合作”“合同管理”，均是推行公共服务市场化的具体行动。当前，我国政府经济职能的市场化已经引起各级地方政府的高度重视，政府社会职能特别是政府公共服务职能的市场化，没有引起足够的重视，严重影响到我国政府社会服务职能转变的步伐。许多地方政府正在探索的政府采购，已初步涉及到公共服务的“官民合作”，但数量不多，操作也不尽规范，出现了若干问题。如有时公共服务的确是“官民合作”，但出现了“路断桥垮”的尴尬。因此必须从总体上考虑我国地方政府公共服务“官民合作”的规范化之路。
第二，推进我国地方政府公共服务“官民合作”的构想
公共服务事业由垄断转变为市场竞争机制调节，是一种世界性的公共管理体制改革趋向。当然，这一改革需要根据具体的地方实际作出具体的制度安排。尤其是民间部门的能力、政府对民间部门的管理能力和社会对公私合作的认同程度这三个要素，制度设计时需要给予认真考虑。关于公共服务的“官民合作”（市场化），我们认为，可以从以下两种视角进行制度设计。
首先，是商业化的制度设计。这种制度设计类型的前提条件是：
民营部门尚没有足够的能力来取代政府的公共服务供给职能；人们对政府的供应还抱有充分的信心。在这种情况下，公共服务市场化的实现途径主要是以下两点：
一是公营部门的公司化和企业化，将民间企业的经营管理机制引入到公共服务部门之中。实行公司化改造之后，经营主体受民法、经济法等私法的制约，而不受行政法等公法的制约。原电力部门改制为电力总公司，基本上就是按照这条途径进行的。
二是采取合同管理的方式，政府通过合同确定对承担公共服务职能部门的绩效要求与奖惩措施，并依此为目标提高公共服务的效率和质量。采用这一方式时，政府可同时与若干机构签定绩效合同，以激励它们之间的竞争。
其次是市场化竞争性的制度设计。这一制度设计类型的前提条件是，公共服务的业务范围必须能够进行横向或纵向分解。如，电信业务的分解就属于横向分解。而电力事业中生产与输送的分解，则属于纵向分解。这一制度设计类型的实现途径主要有以下三点：
一是通过替代产品出现而形成的竞争。如运输业中高速公路与铁路之间的竞争就属于此类。
二是通过放松管制而形成的竞争。这一方面最典型的例子是，南京市政府放弃了对公共交通的垄断。由公交总公司、中北巴士公司、雅高巴士公司等企业共同经营公交事业，从而一举将原先每年1.17亿元的财政补贴降至为零，并显著提高了公共交通的服务质量。
三是通过租赁或政府特许的方式而形成的竞争。如，为了支持高速公路的发展，政府通常特许投资主体通过一定的收费体制来实现自己的收益权。投资主体在政府的规制下，一般是按照成本最低、收益最高的原则来进行道路的建设、维护与管理。
第三，借推行政府采购之机，落实有利于公共服务“官民合作”的职能划分与组织设计
近年来，各级地方政府积极探索政府采购，如深圳市政府已经公布《深圳经济特区政府采购条例》，并参照国际惯例来进行机构设置与具体运作。而政府采购是公共服务“官民合作”的一种方式。公共服务的“官民合作”是地方政府“以私补公”，借社会的力量来帮助政府生产公共服务；它决不是少数人以提供“豆腐碴工程”为社会代价来实现“以公谋私”之目的。因此，公共服务的“官民合作”一般应该按决策与执行分开，管钱与花钱分开的原则进行机构设置。决策机构去监督执行机构，管钱的机构去监督花钱的机构。当然，决策机构与执行机构必须按照招投标法与政府采购的有关法规去严格操作。特别需要指出的是，公共服务的“官民合作”需要大量的合同管理与审计监督等专业人才。只有配备这样一支按有关法规规范操作的专业化队伍，以及有力的监督力量，才能最大限度地降低“官民合作”过程中的监督成本。
三、政府系统内部职能配置的合理化是转变政府职能的根本保证
在计划经济条件下形成的部门职责交叉，部门扯皮，已不适应社会主义市场经济的发展的需要，严重阻碍了办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系的形成。政府系统内部横向配置的合理化主要是解决部门职责交叉这一突出问题。政府系统内部纵向配置的合理化原则主要是解决“条块分割”这一突出问题。
第一，按四条原则来推进政府系统内部横向职能配置的合理化
一是落实政府的核心职能与非核心职能相分离的原则，所谓核心职能是指对某一具体部门来说最重要的职能。核心职能是决定部门存在的依据。应区分核心职能与辅助性职能；区分商业性职能与管理性职能。然后根本各级政府的职能重点，强化核心职能，转移、弱化或取消非核心职能。如，多数部门应该强化决策职能、监督职能，而弱化具体审批、投资、微观管理企业的职能。
二是落实政府职能配置的平衡原则，以利于对部门之间的综合协调。我国政府机构实行首长负责制，因此，一级政府只能有一个实质性的协调中心，这个协调中心一般来说应该在行政首脑的强有力的领导之下。如果某一个政府的职能部门实质性地代替了行政首脑的协调中心地位，这是一个失败的政府管理。因为，它无法实现职能部门之间的权力平衡，必然出现权力中心的转移，就无法实现政府管理的运转协调、行为规范、廉洁高效。我国各级地方政府目前存在着一个普遍现象，是自强调依法行政以来，一级政府面临的协调任务增多，协调难度加大。究其原因在于，具体政府部门存在争夺职能、争夺利益的现象，且有的政府职能部门本身权力膨胀，缺乏有力的监督，政府出面协调难度也较大。这一次地方政府机构改革，是落实职能配置的平衡原则，促进行政协调的良机。
三是落实职能配置的“宜宽不宜窄”的原则，推行大部大局模式的组织重构。为了避免部门的职能交叉，政出多门，必须根据职能部门的工作性质，将一部门应该拥有的职能尽量配齐。将分散在各个部门的相似或相同的职能做横向上的同类合并，从而以组织内部的协调来代替外部的冲突，从而最终解决“部门割据”问题。如2001年，日本拟新建的国土交通厅就是合并了原来的运输省、国土厅、北海道开发厅、建设省组建而成。试图消除以前四个部门为争夺基础设施投资而带来的利益冲突。1998年的政府机构改革中国土资源部、劳动社会保障部的建立，也是按照这个思路来转变政府职能。我国的海南省、广东的顺德市已经率先按宽口径职能来设置机构，运作效果良好。有条件的省级以下层级政府可以大胆探索宽口径的政府部门架构。
四是正确运用决策与执行分开的原则，以提高决策的质量与执行的效率。决策与执行是两种性质相对不同的职能，有相对区分的必要。
决策与执行相对分开，可以突出政府的功能优势，因为政府的最大功能优势是就公共利益作出决策，这是任何其他社会组织不可替代的功能，而政府行政组织不总是具有执行的最高效率。政府就公共服务的数量与质量决策，而执行可以委托给社会中介组织、民营企业等多种类型的组织去完成。
决策与执行相对分开，可以以相对不同的方式提高决策班子与执行队伍的专业化素质。一般来说，通才比较适应于决策班子，而专才更加适应于执行决策。英国、韩国等工业化国家在精干决策班子的同时，通过逐步扩大高级管理职位录用社会化的办法，来提高管理（执行）层的专业化水平。
决策与执行的分开，有助于解决我国地方政府普遍存在的部门利益驱动，多头执法问题。政府职能部门自己决策，自己执法，往往容易形成部门利益的封闭循环。决策与执行相对分开，决策部门则容易相对超脱，执法队伍则可以相对统一，实际上，这是解决我国多头执法，强化执法监督职能的一条有效办法。当前，我国实行“三检合一”（卫生部的卫生检疫、农业部的动植物检疫、与海关的商品检疫合一），就是利用决策与执行相对分开的原理，解决了重复执法，提高了决策的公平（检疫标准制定仍然为卫生部、农业部与海关）。简言之，决策与执行分开，是地方政府推行综合执法的重要理论依据。
按决策与执行相对分开的原则，建立一些必要的法定机构，是推动承担行政管理职能的事业单位改革的重要途径。少量特殊的事业单位由国家财政供养；多数的事业单位走向社会化、企业化、事业化改革之路；但有相当一些事业单位承担行政管理职能，导致了行政管理职能体外循环。如，大家熟悉的存在于基层的“七站八所”等各种派出机构；以及有关系统的执法部门，如交通系统的运输管理部门与规费征稽部门都是事业单位，但却承担着重要的执法职能。当然，其执法资格是通过委托这种变通的方式来实现的。这一类组织承担者相对单纯的执行职能，既没有必要也不能完全变成政府工作部门，更不能将执法市场化，怎么办？通过法律与法规授权，建立专门执法的不在政府工作部门系列的法定机构，是一条现实的选择。
第二，按三条原则来推进政府系统内部纵向职能配置合理化
我国的行政机构的权力配置呈倒“金字塔”结构，行政管理层次越高，资源越充沛，往往造成“看得见的管不着，管得着的看不见”。因此需要按以下三条原则来推进纵向职能配置的合理化。
一是根据管理能级与管理幅度相一致的原则，从上级做起推行权力下放。中央政府已经把百余项审批权与社会事务管理权交给地方政府与社会中介组织，已经为省级政府的权力下放树立了榜样。
权力最终下放到哪一级为宜？城市（特别是较大的城市）以放到社区（街道管辖范围）为宜，随着服务、保障的社会化，社区成为政府管理社会、化解矛盾的载体，而且，所有的行政派出机构都在这一层面，社区成了对社情反映最灵敏的整个行政管理的末梢，权力下放到社区，实际上将出现“小局大所”的新型行政组织设置模式。应该注意总结上海等城市这方面的经验。
二是以地域化管理为主的原则来解决“条块分割”的问题。我国行政管理体制长期以来没有解决的一个问题是，就是在第三、四级管理层面（市、区、县行政层级）上存在多个行政执法主体，从而形成尖锐的条块矛盾。“条”因力量有限管不到底，“块”因权力有限管不到边。条块之间往往推责争权，相互扯皮，缺乏明确的唯一责任主体。为了取得行政管理的高效与维护行政管理的权威，应开始将“以条为主”的工作模式，过渡到“以块为主”。社会问题的综合性，要求专业职能部门的专业管理引进块的概念，引进综合管理的概念，即对专业管理进行再管理的概念。调查表明，省、市两级的执法队伍过多（一般是几十个），不仅难以统一高效地执法，而且“依法行政”容易演变成“依法打架”。因此，科学合并执法队伍，甚至象深圳罗湖区、北京宣武区那样探索建立城市综合执法队伍，应该作为地方政府改革的一个方向。
三是按照事权与财权相匹配的原则，省级政府应适当下放财权。省、市、县之间财政体制与管理权能相脱离的现象比较突出。市、县往往是“事权大、财权小”，职能部门容易有权无钱“逼上梁山”——这是“三乱”难以根绝的深层原因。
当前，各级政府主要职能与机构规模的总体要求，确定每一个政府组成部门的职能，这是落实政府职能转变的关键环节。部门微观职能是体现政府总体职能的细胞。这里一个突出的问题是，如何才能最大限度地淡化我国地方政府普遍存在的部门职能利益化倾向？
要淡化部门职能利益化倾向需要做很多工作，如：严肃“收支两条线制度”；政府机构不准办经济实体，已经办的确保真正脱钩；深化收费体制改革，彻底解决政府机关“吃杂粮”的问题等，但当前最现实的工作是什么？优化“三定”的决策程序，提高“三定”的质量是最现实的选择。
我国政府部门职权规定的现实形式是“三定”。“三定”过程要尽量体现“法定”原则，淡化乃至杜绝部门职能“自定”的色彩，部门职能“自定”，是部门利益合法化的根源；是部门执法冲突的祸根；是政府职能难以转变的微观基础；是部门行政难以转变为公共行政的重要原因。
由于我国的依法行政还处于发展与健全阶段，各部门还没有完全实现职权的法定化。象国务院各部门一样，各级地方政府部门的职权是通过“三定”（定机构、定职能、定编制）来规范的。“三定”虽然不是法律、法规，但确是法律性规范文件。
在充分发挥各级编制管理部门作用的基础上，充分发挥各级人大的作用。决策部门要重点审查部门三项职能的合法性与科学性问题。一是审批职能，二是收费职能，三是执法监督职能。这三项职能是各部门关心的重点。
以公开民主的决策程序，下决心解决那些长期以来存在职能交叉、执法冲突、民怨已久的部门职能界定问题。要利用部门之间的相互作用，那些长期以来存在职责交叉的部门，对彼此机构设置与管理的弊端往往有着比别人更加深刻的认识，往往具有改革对方的种种“设想”。善加利用这些消极的做法，会成为一种失去改革的积极力量。那些确有难度界定部门间职责分工的“三定”方案，要主动采取行政听证的做法，倾听部门特定的管理服务对象（纳税人群体与较低层级政府部门）的意见。以一种较为公开的“三定”决策方法，来取代较为封闭的“三定”决策方法。
在最后公布各部门的“三定”方案之前，主管部门还应组织专家对相关部门的“三定”进行科学性的审查。对于那些偷换概念、语言模糊为将来的职能交叉、执法冲突预留空间的“三定”方案，应该予以修正。
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