美国中情局近年来的反恐改革，本文主要内容关键词为：美国论文,反恐论文,中情局论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2001年的“9·11”事件打破了美国本土绝对安全的迷梦。作为美国“国家安全的第一道防线”，以中央情报局为首的美国情报界立即成为美国社会各界质疑与攻讦的主要目标：全球实力最雄厚、技术最先进、资金最充足的情报机构为什么在恐怖主义袭击面前束手无策，不堪一击？恐怖袭击的阴影将永远笼罩美国吗？面对这种情势，负责对外情报活动的主要机构——中央情报局急欲改变被动局面，进行了一系列的反恐改革。
一、改革的背景
上世纪80年代末90年代初，随着美苏对抗两极格局的瓦解和全球化进程的不断加快，原来被冷战阴霾所掩盖的地区冲突、大规模杀伤性武器扩散、民族和宗教极端主义、恐怖主义等安全威胁日益突显。特别是上世纪90年代中期，随着纽约世贸中心地下停车场爆炸案、俄克拉荷马州政府办公楼爆炸案等一系列恐怖袭击事件的发生，保卫本土安全防范恐怖主义袭击成为美国政府情报与安全部门的重要任务之一。尽管如此，在当时的美国政府看来，恐怖主义行动这种“低烈度冲突”尚不能对美国的国家安全利益构成根本威胁，其核心任务仍是应对地区强国的兴起，“塑造”有利于美国的安全环境。①
“9·11”事件后，美国政府立即调整恐怖攻击在国家政策目标中的定位，将之视为介于恐怖行动与准军事行动之间的另类战争，并将国土安全提升至最优先的战略地位，在全球范围推行“干涉防御 (Intervention Defense)”和单边主义政策，并组织反恐联盟对恐怖主义实施“先发制人的打击”。
在国外推行反恐战争的同时，美国还针对情报与安全机构在“9·11”事件中暴露出来的问题，对庞大的美国情报界进行了二战结束以来最为彻底的一次重组与改革，以加强其自身的反恐能力和支援反恐战争的能力。“9·11”事件发生五年多以来，美国几乎每年都会出台一些重大的反恐情报改革举措：增加情报预算、更新技术装备、加快培养稀缺语言人才、在东欧和中亚等地设立“秘密监狱”，提高反恐情报的搜集与分析能力；先后出台《爱国者法案》（2001年10月26日）、《情报改革和防范恐怖主义法案》（2004年）等多部情报法案，奠定反恐情报工作的法律基础；组建国土安全部（2002年6月6日）和新的总统外国情报顾问委员会（2003年5月），设立负责情报事务的副国防部长（2003年3月11日）、国家反情报执行官（2003年7月31日）、国家情报主任（2004年8月2日），加强反恐情报工作的组织领导；成立国家反恐中心（2005年6月10日）、国家秘密行动部（2005年10月13日）、公开来源中心（2005年 11月11日）、国家反扩散中心（2005年12月21日），强化反恐情报工作的协调与合作。
“9·11”事件后，美国放弃了坚持多年的打赢“两个半战争”或“两个战争”的军事安全战略，转而在世界范围全力推行反恐战争，确保美国本土的安全。以中央情报局为首的美国情报界对全球反恐形势及该局在反恐战争中的作用进行了重新评估，认为中央情报局的核心目标之一就是“战胜恐怖主义”，在反恐战争中发挥“决定性作用”，②“将精力、经验和技能集中用于应对那些最紧迫的挑战，包括击败恐怖主义，保卫本土，阻止大规模杀伤性武器及毒品的扩散，在全球最骚乱的地区促进稳定、自由与和平”，③“让那些犯下滔天罪行的恐怖分子无处藏身”。④六年多来，以中央情报局为首的美国情报界迅速转变工作重点，适应反恐斗争的需要，努力充当反恐战争的“急先锋”。中央情报局更是在“推翻塔利班政权、率先实施人力与技术秘密行动等美国所赢得的诸多伟大胜利”中发挥了“稳定的核心作用”。⑤
二、主要措施
“9·11”事件之后，美国中央情报局立即采取各种措施，检讨与堵塞自身的反恐情报的漏洞，提高情报工作的能力与效率，加强与其他部门的反恐情报合作，积极应对美国国家安全所面临的新挑战。
1.增加资金投入，扩展情报搜集手段，强化反恐情报搜集。从1990年至1999年，中央情报局用于反恐活动的资金增长了两倍，其下属的反恐怖中心(CTC,Counterterrorist Center)的预算更是增长了将近三倍。2001年“9·11”事件发生前夕，中央情报局用于反恐活动的预算资金比1997年财年提高了 50%以上，反恐预算占其预算总额的比例也由1994年的不到4%提高到当年的将近10%，直接或间接参与反恐工作的人员达到了将近700名，⑥该局的特工已成功渗入阿富汗的8个部族网络并建立了 70多个情报来源。⑦
“9·11”事件后，中央情报局进一步加大了反恐项目的资金、技术和人才投入。近年来，反恐资金与人力需求总是占据着中央情报局年度预算申请的首要位置，该局每年花费的反恐资金在美国政府反恐专项资金中所占的份额也是最大的，比例高达60%以上。同时，该局还投入大笔资金对其信息搜集与分发系统进行升级换代，成立搜集概念开发中心 (Collection Concepts Development Center)，改进卫星情报处理，加强电子信息截收手段建设，重点研发防范核、生、化等大规模杀伤性恐怖活动所需的新技术、新装备。中央情报局还着重加强了传统人力情报能力的建设，公开招募来自中东、亚洲、拉丁美洲等国家的移民或其后代充当间谍，以便让这些精通所在国语言的特工能够打入恐怖主义组织内部获取情报。更为重要的是，中央情报局还获得了协调包括五角大楼和联邦调查局在内的美国政府所有海外人力情报活动的授权，为该局人力情报效能的发挥奠定了更为坚实的基础。“9·11”事件后，经过中央情报局的努力，其特工小分队已经顺利打入了阿富汗、伊拉克、沙特阿拉伯、也门、索马里、菲律宾、印度尼西亚、黎巴嫩、巴基斯坦等恐怖主义组织活动比较猖獗的地区，成功切断了主要恐怖组织的指挥、后勤和资金链条，帮助美军部队抓获或击毙了包括“9·11”事件主谋和“基地”组织全球行动主管哈立德·沙伊克·穆罕默德(Khalid Shaykh Muhammad)、“科尔”号驱逐舰爆炸案主谋纳什里(Nashiri)、东南亚回祈团首领汉巴里(Hambali)等恐怖组织头目在内的5,000多名恐怖分子。⑧
2.强化反恐情报分析，为美国政府提供预警和决策参考。上世纪90年代初，随着本·拉登及其基地组织的逐渐兴起，反恐情报分析与预警工作在中央情报局整体工作中所占的分量越来越重，该局的反恐怖中心和情报处等单位陆续生产了一系列与基地组织、伊斯兰极端主义等有关的战略情报分析产品，比较准确地掌握了它们的行动方法、能力及其购买大规模杀伤性武器的意图，成功避免了数起针对美国利益的恐怖袭击活动。⑨“9·11”事件后，加强“全源情报(All-Source Intelligence)”分析、提高“可行动情报(Actionable Intelligence)”产品的比重，成为中央情报局反恐情报分析与预警工作的重心。在这方面，该局推出了诸多重大举措，而其中最为突出的莫过于反恐怖中心的转型以及“公开来源中心 (OSC,Open Source Center)”的设立。目前，反恐怖中心共拥有情报分析人员、特工、技师等1100多名，比“9·11”事件前翻了一番，从事反恐情报分析的人员则比“9·11”事件前翻了两番；在全球130多个国家和地区设有近200个情报站，每月送出的情报报告达500多份。该中心致力于“利用恐怖集团内部的弱点、削弱它们的基础设施、与友好国家的安全和情报部门通力合作、追捕海外的主要恐怖分子并帮助联邦调查局将他们绳之以法”，⑩在抓获“基地”组织二号人物阿布·祖巴耶达赫的行动中发挥了主导作用，已经成为美国政府手中的一张反恐王牌。
中央情报局“公开来源中心”是在1941年成立的外国广播信息服务处(FBIS,Foreign Broadcast Information Service)的基础上扩建而来的，“其编制员额尚未公开，但至少有数百人，未来五年内还将翻一番”(11)。目前，该中心能够获取全球2万多家报纸、电台、电视台等新闻媒体及其网站的信息，同时还严密监控着150到300个极端主义组织的网站，每月翻译的外文资料约3000万字、生产的情报分析产品达30多份。为了对海量的公开来源信息进行过滤分析以获取有用的反恐情报，该中心采用了非常先进的网络技术和多媒体信息处理技术，可以对本·拉登、扎卡维、基地组织等“关键词”进行快速检索，并对信息的来源和历史进行对比分析，以确定情报的可靠性。更为重要的是，该中心生产的情报产品 98%以上都是非保密的，可以最大限度地扩大情报的分发和知晓范围，便于基层情报和执法人员尽可能早地察觉恐怖分子活动的苗头，防患于未然。
3.强化情报界跨部门的协调，力促与执法部门的合作，并与外国情报组织协作建立国际反恐怖情报联盟。各情报机构的官僚主义作风严重，相互之间缺乏协调与合作、情报数据无法共享一直被认为是“9·11”事件得以发生的重要原因之一。“9·11”事件后，为了回应外界的猜疑和指责，也为了落实《爱国者法案》(2001)的要求，中央情报局更加主动地与国土安全部、国防部、司法部等部门在反恐怖中心、恐怖主义威胁综合中心(TTIC,Terrorist Threat Integration Center)等框架内进行合作，“情报与执法之间的联系大大增强，双方官员并肩作战，妨碍合作的壁垒被彻底推翻了”。五年多以来，以中央情报局为首的美国情报界已经在“全源”数据的融合、分析与行动能力的整体综合等方面与执法部门建立了一种全新的合作范例(Paradigm)和模式，“有史以来第一次将分散在情报、执法、国土安全、外交、军事等部门的情报数据库以及其他与恐怖主义威胁相关的信息集中在了一起”。(12)
在加强与其他政府部门合作的同时，中央情报局还加大了与外国情报组织的协调与合作。早在上世纪90年代中期，中央情报局就与中亚各国的情报机构以及阿富汗的武装派别——北方联盟开展了广泛的人力、技术情报合作，并在当地建立了情报据点，获得了许多与基地组织活动有关的重要情报。同时，中央情报局还与巴林、也门、土耳其，以及东亚、中东、欧洲等20多个国家和地区的情报机构协调行动，成功制止了10多起针对美国海外使馆或人员的恐怖攻击事件，抓获了45名真主党武装组织成员。(13)“9·11”事件发生后，中央情报局不仅立即恢复并加强了与英国、澳大利亚、以色列、日本、韩国及其他传统盟国的情报合作关系，强化了反恐领域的情报交流与合作；而且还与印度、巴基斯坦、新加坡、马来西亚、印度尼西亚、秘鲁、文莱等国进行情报合作与共享，为迅速铲除长期盘踞在东南亚地区的恐怖主义组织做出了突出贡献。在“9·11”事件之后的五年多时间里，中央情报局已经在全球20多个国家建立了秘密反恐情报中心，该局在伊拉克以外地区抓获或处死的3000多名恐怖分子几乎都得到了所在国情报机构的协助。此外，中央情报局还在东欧、中东、西亚、东南亚等地设立了多座“秘密监狱”，藏匿与审讯基地组织的“高价值目标”。(14)除此之外，中央情报局还与法、英、德、加、澳等国的情报机构共同组建了一支全球唯一的“多国情报部队”，开创了国际反恐情报合作的先例。这个于2002年在巴黎秘密成立的“联盟基地”(Alliance Base)被中央情报局的一位高层官员称为“西方情报界的一次创新尝试，确实处理了不少实际问题；我从未听说过还有其他类似的国际特工机构（存在）”。(15)
4.强化对美军反恐战争的直接支援能力。“9·11”事件后，“寻找为军事行动提供支援的新途径”(16)成为美国情报界的工作重心之一。作为“（美军）地面部队的积极伙伴”，中央情报局“在为对付传统敌人做了多年准备之后，转而将反恐支援列为其重中之重”。(17)目前，中央情报局主要通过以下三种形式为美军作战部队的军事行动提供“全天时存在 (Around-the-Clock Presence)”的情报支援能力：平时支援(Peacetime Support)、危机支援(Crisis Support)以及连通与通信(Connectivity and Communication)支援。
作为美国对外情报搜集与分析的主要机构，中央情报局在世界各地、尤其是热点地区部署有大量的情报人员和特工。这些人非常熟悉美军预定作战地域的地形、人口、经济、社会等各种情况，可以直接向作战人员提供其所需的各种产品和服务。同时，中央情报局还向美军各作战司令部、各联合情报中心，各战争学院以及主要的军种院校派遣常驻联络代表，为指挥官及其高级参谋人员提供决策咨询、教育训练、演习推演等服务。此外，中央情报局总部还设有一个专门为军事行动提供支援的“军事事务办公室(OMA,Office of Military Affairs)”，确保“部署在全球任何地区的美军部队都可以随时随地完全获得中央情报局提供的情报与作战支援能力”。(18)
在危机行动期间，中央情报局既可以根据需要组建危机支援小组(Crisis Support Team)并与国家安全局、国家地理空间情报局等其他情报机构的类似小组共同组成“国家情报支援小组(NIST,National Intelligence Support Team)”，为作战部队指挥官提供支援；也可以单独组建危机行动联络小组(COLT,Crisis Operations Liaison Team)，为作战部队提供临时增援。当美军需要组建联合特遣部队(JTF,Joint Task Force)应对危机时，中央情报局必须组建危机支援小组或危机行动联络小组，为联合特遣部队的作战行动提供直接支援；该局的军事事务办公室、行动处、科技处、军事与特种项目处、反恐怖中心等机构也必须提供相应的支援。
在为反恐战争提供“连通与通信”支援方面，中央情报局也取得了“明显进步”。(19)“9·11”事件后，中央情报局投入大量资源对其通信、情报和计算机网络进行了彻底改造，基本实现了与军事、国土安全等部门的互连互通。目前，该局已经依托美军联合全球情报通信系统(JWICS,Joint Worldwide Intelligence Communications System)，组建了一个名为“中央情报局来源(CIA Source)”的网络并与200多个美军单位建立了连接，使这些单位可以实时读取该局的情报成品及相关数据库等绝密／敏感分割信息(TS/SCI,Top Secret/Sensitive Compartmented Information)。此外，该局反恐怖中心的“反恐链接(Counterterrorism Link)”系统也已经与其他反恐部门的数据库实现了信息共享。
尤为重要的是，随着中央情报局为军事行动提供直接支援能力的不断增强，“情报+特种部队”的反恐战争新模式已经开始在美国产生。“9·11”事件后，中央情报局的特工秘密潜入阿富汗、伊拉克等地，利用他们在这些地区建立的情报网络，事先做好发展线人、标识降落地点、指引打击目标等战斗准备工作，为特种部队的部署与作战铺平了道路。这种“情报+特种部队”的反恐模式不仅有效提高了美军在“持久自由”等诸多反恐作战中的作战效果，而且还大大缩短了战争进程、减少了美军的伤亡。正如时任负责军事支援事务的中央情报局副主任约翰· H·坎贝尔中将所说，“苏联在阿富汗进行的战争长达10年之久，投入兵力20多万人，伤亡5万余人；而我们却在短短90天内就推翻了塔利班政权，摧毁了阿富汗境内的基地组织。中央情报局与军方的紧密关系是‘持久自由’行动取得胜利的关键因素”。(20)
三、困顿与瓶颈
五年多以来，美国围绕“9·11”事件及之后的反恐战争进行了一系列的情报调整与改革。(21)但是，中央情报局在反恐情报工作方面仍面临诸多难以化解的困难和挑战。除了在反恐情报的共享与互通方面存在一些技术障碍，以及一味满足反恐需要所遭遇的“人权与安全、情报与执法”等法律困境，与国土安全部、联邦调查局、国防部等情报部门之间久已存在的相互争夺资金、资源、势力范围等问题之外，中央情报局的反恐情报工作至少还面临以下三个方面的挑战：
第一、在“反恐”高于一切的氛围中，中央情报局不得不把主要精力和资源放在打击恐怖主义、维护本土安全上面来，而忽视了美国国家安全所面临的许多其他威胁。冷战结束之后，在恐怖主义、跨国有组织犯罪、毒品走私、大规模杀伤性武器扩散等“非传统威胁”因素增加的同时，黑客攻击、网络犯罪、工业间谍、金融间谍等新型情报活动也呈现出加速发展之势，地区冲突此起彼伏，所谓“流氓国家”(Rogue State)、“邪恶轴心”(Axis of Evil)仍然存在。所有这一切都是以中央情报局为首的美国情报界所必须关注的重要领域，需要该局投入大量的人力、物力和财力进行相关的情报搜集与分析工作，势必在资金与资源的分配上与“反恐”产生龃龉。
第二、美国以“反恐”为藉口强力推行“单边主义”的外交政策，甚至找出各种理由敌视或制裁“不合作”的国家，以及借反恐之机调整全球军事战略、强化海外军事存在的做法，引起其他国家和国际社会的强烈不满，极大损害了其他国家与中央情报局进行反恐情报合作的热情。尤其是“阿富汗战争”之后，美国不顾国际社会和联合国的强烈反对，执意以“情报显示伊拉克拥有大规模杀伤性武器”为借口发动“伊拉克战争”，打破了“9·11”事件后形成的国际反恐联盟，破坏了国际反恐情报合作，大大降低了中央情报局反恐情报来源的数量和质量，损害了该局反恐情报工作的效果。
第三、“情报门”事件、“虐囚”事件、“黑狱”事件等情报丑闻的不断曝光，使人们对中央情报局反恐情报工作的正当性与合法性产生了强烈质疑。伊拉克战争之后，美国迟迟未能在伊境内找到中央情报局所称的大规模杀伤性武器，该局将情报工作“政治化”、为战争寻找藉口的做法引起了人们的普遍反感。中情局特工在关塔那摩美军基地和阿布格莱卜监狱“虐囚”丑闻的爆发，以及中央情报局在东欧、亚洲等地设立“秘密监狱”，藏匿与审讯恐怖分子的行径，更是在国际社会引起了轩然大波。中央情报局、美国政府在处理这些事件时迟迟不肯认错并百般抵赖的做法，严重动摇了美国国内在“9·11”事件后形成的“反恐至上”的民意基础，同时也彻底粉碎了美国辛苦建立起来的国际反恐联盟。
注释：
①在1997年的《四年防务审查报告》(Quadrennial Defense Review)中，美国虽然将恐怖袭击和其他拥有战略弹道导弹的国家、洲际弹道导弹的扩散等共同列为美国本土所面临的三大主要威胁来源，但仍认为可能对美国国家安全造成最大挑战的仍是兴起中的地区强国。参见：US Department of Defense,Report of the Quadrennial Defense Review(Washington D.C.:DOD,1997),pp.20-23.
②Director of Central Intelligence Porter J.Goss's Testimony on "Global Intelligence Challenges 2005:Meeting Long-Term Challenges with a Long-Term Strategy" before the Senate Select Committee on Intelligence,16 February 2005,availableat https://www.cia.gov/cia/public-affairs/ speeches/2005/Goss-testimony-02162005.html.
③Director of Central Intelligence George J.Tenet's Oral Statement before the National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States,24 March 2004,available at https://www.cia.gov/cia/public-affairs/ speeches/2004/tenet-testimony-03242004pm.html.
④同上。
⑤Statement to Employees by Central Intelligence Agency Director Gen.Michael V.Hayden on the Fifth Anniversary of 9/11,11 September 2006,available at https://www.cia.gov/cia/public-affairs/press-release/ 2006/pr09112006.htm.
⑥同注①。
⑦Opening Remarks of Director of Central Intelligence George J.Tenet before the National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States,14 April 2004,available at https://www.cia.gov/cia/public-affairs/ speeches/2004/tenet-testimony-04142004.html.
⑧Statement to Employees by Central Intelligence Agency Director Gen.Michael V.Hayden on the Fifth Anniversary of 9/11,11 September 2006,available at https://www.cia.gov/cia/public-affairs/press-release/ 2006/pr09112006.htm.
⑨据中央情报局前局长乔治·特内特透露，该局自1995年至“9·11”事件前生产的关于本·拉登、基地组织和伊斯兰极端主义活动的“重要的战略情报分析”产品多达46份。详情参见：Director of Central Intelligence George J.Tenet's Written Statement for the Record before the National Commission on Terrorist Attacks upon the United States,24 March 2004,available at https://www.cia.gov/cia/public-affairs/ speeches/2004/tenet-testimony-03242004.html.
⑩DCI Counterterrorist Centex,available at http://www.cia.gov/ terrorism/ctc.html.
(11)Robert K.Ackerman,"Intelligence Center Mines Open Sonrces," Signal,March 2006,available at http://www.afcea.org/signal/articles/ templates/SIGNAL-Article-Template.asp·articleid=1102&zoneid=31.
(12)Opening Remarks of Director of Central Intelligence George J.Tenet before the National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States,14 April 2004.
(13)Director of Central Intelligence George J.Tenet's Oral Statement before the National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States,24 March 2004,available at https://www.cia.gov/cia/public-affairs/ speeches/2004/tenet-testimony-03242004pm.html.
(14)Dana Priest,"Help from France Key in Covert Operations:Paris's 'Alliance Base' Targets Terrorists," Washington Post,July 3,2005,A01.
(15)佳茗：“西方国家反恐情报合作内情揭秘”，载《世界报》，2005年9月21日～27日。
(16)Robert K.Ackerman,"Intelligence Center Mines Open Sources," Signal,March 2006,available at http://www.afcea.org/signal/articles/templates/SIGNAL-Article-Template.asp.articleid=1102&zoneid=31.
(17)Robert K.Ackerman,"Intelligence Center Mines Open Sources," Signal,March 2006,available at http://www.afcea.org/signal/articles/templates/SIGNAL-Article-Template.asp.articleid=1102&zoneid=31.
(18)Office of Military Affairs at a Glance,available at https:// www.cia.gov/oma/oma.html.
(19)Robert K.Ackerman,"War Brings Intelligence Agency,Military Closer," Signal,October 2002,available at http://www.afcea.org/signal/articles/templates/SIGNAL-Article-Template.asp.articleid=322&zoneid=31.
(20)Robert K.Ackerman,"War Brings Intelligence Agency,Military Closer," Signal,October 2002,available at http://www.afcea.org/signal/articles/templates/SIGNAL-Article-Template.asp.articleid=322&zoneid=31.
(21)按照美国白宫前发言人斯科特·麦克莱伦(Scott McClellan)的说法，“9·11”事件后美国的情报改革共分为三个阶段：第一阶段是对“9·11”袭击立即做出回应，包括军事行动以及联邦调查局和中央情报局所采取的行动；第二阶段是创建“国土安全部”和“恐怖主义威胁综合中心”，使联邦调查局、中央情报局等情报机构可以更好地共享与搜集情报信息；第三阶段是在之前改革的基础上，吸纳“9·11”事件调查委员会的建议，设立国家情报主任。参见：Press Briefing by Press Secretary Scott McClellan,Chief of Staff Andrew Card and National Security Advisor Dr.Condoleezza Rice,August 2,2004,available at http:// www.whitehouse.gov/news/releases/2004/08/20040802-6.html.