义务教育“以县为主”新体制的难点及对策，本文主要内容关键词为：义务教育论文,难点论文,对策论文,新体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
义务教育是依照法律规定，适龄儿童少年都必须接受的，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育。强调义务教育的战略地位，从根本上讲是要解决好义务教育的经费投入问题，这是各级政府保证和发展义务教育的共同职责。
在农村义务教育管理中，实行“以县为主”的财政体制，把教职工工资发放、教育经费筹集等职责从乡镇上收到县，是党中央、国务院的英明之举，是解决拖欠教师工资顽症的治本之策，是保证农村义务教育经费按时足额发放，提高教学质量的有力措施。因此，可以说调整和完善农村义务教育管理体制成败的关键在县。目前，就笔者赴湖北省基层采访教师工资发放和农村中小学公用经费使用安排等了解到的情况，各地已经或正在将农村中小学教师工资的管理，农村中小学的“普九”欠债及教育经费管理权逐步上收到县，使农村教师工资拖欠等问题开始得到解决。如湖北省松滋市（县级市）在《关于乡镇中小学教师工资实行市级统筹上划的通知》中明确规定，“乡镇中小学教师工资于2001年12月实行市级统筹，财政统一发放”。但在采访中笔者也发现，这项新的财政体制在实施过程中由于各地方经济、政治、地理环境等诸因素的制约，目前也面临着一些难点，主要体现在：县级政府在总量供给方面是否有能力统管？县级统管后能否做到公平分配？县级统管如遇经费短缺，该怎么办？这些问题具体包括：
第一，县政府负担过重，容易造成县级统管义务教育的名存实亡。县级政府作为一个十分关键的领导层次，既要负责基层基础设施及城市建设的具体实施，又要解决好全县上下的吃饭问题，这对于一个财力较好的县来说还不算太困难，但对于一些贫困县来说，当义务教育财政体制实行“以县为主”后，全县教师工资由县统筹统发，这在不少县自有财力缺乏的情况下，加大了县财政的压力。尤其是当出现人员增加和国家出台政策性调资等硬性支出的情况时，县财政要兜底，无形中加重了财政负担。特别是对工业相对落后的农业县来说，在财政收入的淡季，因没有可用资金，当各种有形或无形的负担受到轻重缓急的掂量时，义务教育的经费有可能在一些思想意识薄弱的领导那里“流产”。如在采访中，有的县虽然口口声声说教师工资“县级统筹”，但实际因负担过重，只统筹教师工资的70%，这里面包括职务工资、活动工资及教龄工资，而还有30%的经费却交由学校自筹，这里面包括附加津贴、地方补贴和岗位津贴。这种现象或许也是一些学校乱收费或将收取的杂费用于人员经费，而没有用于公用经费的一大缘由。
第二，县级财政收入的来源单一，影响义务教育的投入。实行“以县为主”的新体制，县乡财政收入仍然实行原有的缴库办法。乡镇大部分收入集中缴入县库，乡镇自有财力和可用资金大大减少。特别是在部分已实行农村税费改革试点的地区，“费改税”将使农村投入出现较大幅度减少。其一，因农民负担在“费改税”中减少了25%左右，从而使得乡镇税费总量比过去减少。农村的教育经费一般占乡镇财政经费的80%，当乡镇财政的收入减少时，县级财政收入的及时催收催缴难度加大，这势必意味着农村义务教育投入的减少；其二，“费改税”取消了教育附加费和农村教育集资，农业税中将不再有专门用于教育的经费，或者说一时间国家没有了保证各级财政的农村教育投入的政策性规定。虽然《通知》规定“改革后（指农村税费改革）农村中小学要有稳定的经费来源，确保农村义务教育不低于改革前的水平并力争有所提高”，“对因取消农村教育费附加和经批准的教育集资而形成的教育经费缺口，要从增加的农业税收入和上级转移支付资金中予以安排”，但如果经费没有一个固定的来源和固定的比例规定，即使增加了农业税收入和上级的转移支付资金，义务教育从财政拨款中所得到的仍然只不过是一个浮动的数字。
第三，教师工资由银行代发存在一些问题。《通知》指出，财政部门要将教师工资“通过银行直接拨入教师在银行开设的个人账户中”，但据笔者的调查发现，由银行代发工资在目前主要存在两大问题：其一，由于教师工资通过银行直接发放，那么教师应缴纳给学校的水、电、房等费用学校无法扣除，这将影响到学校对其进行有效管理；其二，一些县也想在县农行及其营业网点为每位教师开设个人账户，办理存取卡，但受银行经济实力的限制和各乡镇营业网点电讯业务落后的影响，使教师工资不能在城乡通存通兑，只能在本乡镇营业网点持卡办理存取业务，而在本乡镇营业网点办理，难免不受乡镇可用财力的限制和人为的控制，从而重现过去工资被拖欠的局面。
第四，农村中小学公用经费难以做到公平拨付。《通知》指出：“县级人民政府要按照省级人民政府核定的农村中小学公用经费标准和定额，统筹安排，予以保证。”问题的关键在于县级政府在统筹安排农村中小学公用经费时，一方面学校向学生收取的杂费，并没有全部用于公用经费开支，而是或用于教职工工资、津贴、福利等开支，或用于平衡财政预算；另一方面，县政府没有针对地区贫富差距，实行区别对待，从而导致公用经费分配的不公平。
第五，县级人民政府不能合理安排使用上级的转移支付资金，造成教育转移支付资金的分配效率低下。虽然《通知》明确规定，“安排使用上级的工资性转移支付资金、农村税费改革转移支付资金和一般性转移支付资金，首先要用于保证农村中小学教职工工资”，但是，县级政府没有合理安排这些转移支付资金用于农村中小学教职工工资的历年拖欠补发和按时足额发放等，而是在实际操作中仍然存在教育扶贫专项基金被挪作他用的“溢出”现象，从而产生新的教师工资拖欠。
第六，县级人民政府在偿还“普九”负债上大打折扣。根据《通知》精神，农村义务教育县级统管后，“农村中小学不得举债建设。县级人民政府要采取有效措施，清理核实农村中小学‘普九’欠债，摸清债务来源和使用情况，并尽力偿还。债权单位和个人不得因追索债务影响学校正常教学秩序。”但《中国青年报》2002年2月3日《我咋成了“躲债校长”》一文中，甄珠子校长为逃避债权单位的追索，不得不出门“躲债”的行为让人深思：这种“普九”负债让校长承担合适吗？借款是校长的职责吗？按照《义务教育法》及其《实施》的规定，地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由地方各级人民政府负责筹措。实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措；在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。可见，实施义务教育的事业费和基本建设投资应该由政府来筹集、来承担，这是政府的一项法定义务，怎么可能把政府的“负债”责任转移到学校，甚至转移到校长个人呢？由此我们可知，县级政府在负责偿还“普九”欠债时，职能没有完全到位。
此外，实行全县教师工资统管后，还可能导致少数边远地区的学校缺少教师上课的局面，影响边远地区的发展。因为这一部分教师严重缺编的学校，工资统管前主要靠借聘教师教学，工资统管后当地政府将不再借聘教师。
“实行在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育财政新体制，在当前实施的初期遇到上述这些新问题是难免的，这需要各级政府在认识和行为上进行调整和完善。
一是县级政府必须努力增加本级政府的财政实力。经济是基础。县级一方面要搞好经济建设，增加经济收入，另一方面要进行财政收入的组织改革。实行农村教师工资管理上收到县的新体制，县乡财政收入的缴库办法也要进行相应的改革。据笔者调查得知，湖北省松滋市为了使乡镇中小学教师工资实行“市级统筹”，对有关经费上划问题已做出明确规定。例如，在乡镇收入的确定上，规定2001年乡镇年初预算的一般预算收入（即税收收入）、体制补助和其他结算补助（人员调进调出、新增）作为乡镇收入，上年度下达乡镇的中央转移支付补助不作为基数；在上解支出的确定上，规定2001年乡镇年初预算的体制上解、分成上解和计生切块基数上划作为乡镇的上解支出；在上划办法确定上，规定财力上划是“人均财力在4000元以下的乡镇按人均4000元上划，人均财力在4000元至5000元之间的按实际上划，人均财力超过5000元的按人均5000元上划”，规定专项上划是“农村教育费附加按2002年市政府农民负担监督管理办公室核定数据的30%上划，年终一次性与乡镇办理资金往来结算”。中央、省政府应针对全国各地经济发展水平的不同，对县乡财政税收的缴库办法有明确的界定，使县乡政府在哪些收入归乡自留，留多少，哪些收入应上缴县库，缴多少的问题上有大致参考。
二是县级政府必须调整财政支出，把农村义务教育经费“以县为主”的责任落到实处。农村中小学教师的工资、农村学校的基本经费、农村中小学的危房改造投入、偿还“普九”欠债等方面所需经费不是一个小数目，县级政府在面临经济建设项目投资与教育投资的抉择时，要从长计议，首先保证义务教育经费这一块没有漏洞。
三是教师工资银行代发应该周全。将农村中小学教师工资管理和发放上收到县，并通过银行按时足额直接拨到在银行开设的教职工个人工资账户中，这一新举措能否保证教师工资的按时足额发放，要取决于县级农行及其营业网点为教师办理存取业务的意愿、银行本身的经济实力及各营业网点电讯业务的发展情况。如果这三者的条件有限，那么保证教师工资由银行代发也只能是个形式。所以各县只有加快金融、通讯业的发展，实行银行城乡联网制，才能更为方便地为教师工资发放提供保障。
四是县级政府要公平拨付各乡镇中小学的正常经费。县级人民政府要按照省政府核定的农村中小学公用经费标准定额及生均成本，统筹安排。要重点解决好困难地区中小学公用经费，坚决杜绝以经济条件“看菜下饭”或以长官意志“偏心眼”。该补贴的地区一分都不能少，该削减的一分都不能多，确保在“雪中送炭”的前提下“锦上添花”。
五是建立规范的财政转移支付制度。广东省从2001年秋季开学起就免收全省农村人均年纯收入1500元以下困难家庭子女的义务教育阶段书杂费，为此，省政府将每年安排专项资金3亿元补给相应的学校。广东省的这种做法强调了在农村义务教育问题上，省政府应当承担的责任。中央和省财政，应该通过加大对农村义务教育经费专项转移支付的力度，真正承担起义务教育的重任。为此，县级政府要合理安排好上级的工资性转移资金、农村税费改革转移支付资金和一般性转移支付资金，并首先确保农村中小学教职工工资的足额发放，其次是公用经费、危房改造和办学条件的改善。
六是建立表彰奖励和责任追究制度。对于宁肯放弃一些重大经济项目，也要把农村义务教育经费落到实处的县，上级要予以表彰奖励；对于规定“凡是拖欠农村中小学教职工工资的县，不得用财政性资金上新的建设项目，不准机关盖办公楼，买轿车，不准领导干部出国”而实际上仍然存在这些现象的，要追究领导责任。
农村义务教育新财政体制强调“以县为主”，并不意味着其他各级政府就没有责任或者责任减轻了。相反，要在“以县为主”的基础上，进一步强化各级政府的相应职责。可以说，发展农村义务教育，是各级政府的共同责任，缺少了哪一个“左膀右臂”，都不能凝成一股有劲的绳。只有加快制订《义务教育投资法》，明确任务，各司其职，齐抓共管，才能创造我国农村义务教育发展的美好未来。