从欧盟经验看跨境合作背景下中国边境旅游发展，本文主要内容关键词为：边境论文,中国论文,欧盟论文,跨境论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于过去边境地区常与领土和利益争端相联系，发展相对封闭落后，因此边境旅游及其他类型的跨境合作一直为政治和经济敏感性问题。直到20世纪90年代，随着世界政治地理格局演变以及经济全球化的发展，特别是欧盟成员国之间的广泛跨境合作，边境不再被看做屏障和禁区，跨境合作不断加强。边境两边不同的资源要素禀赋和发展差异也给潜在的地区经济合作带来吸引和刺激，特别是能够满足双方居民的好奇心，促进边境旅游的发展[1]。由于可以让两国基层的民众相互交流，边境旅游还被作为一种政治工具来建立更好的双边关系[2]，并成为类似或非类似的文化、经济和社会系统联系的纽带[3]。世界上许多边境地区已成为重要的旅游景点，并开发了各具特色的本地产品[1，4，5]。
当今，作为两国跨境合作和友谊的催化剂，边境旅游的发展不仅对边境地区社会经济的发展有重要意义，而且对一个国家旅游业、对外开放、国际经济贸易合作也发挥着重要的作用。笔者通过对比我国与欧盟国家的跨境合作背景及边境旅游发展现状，从欧盟成功经验中找到符合我国边境旅游的发展思路，以期为我国边境旅游的发展提供一定的参考和启示。
二、边境旅游的内涵与特征
(一)边境旅游定义与特征
在我国，早期一般将边境旅游定义为：人们通过边境口岸所进行的跨越国境的旅游活动6]。随着我国对外开放的深入和边境地区旅游业的发展，对边境旅游概念的认识也在不断完善，在边境地区开展的旅游活动也逐步被纳入边境旅游范畴。当今普遍认可的边境旅游定位为：旅游者在双方国家陆地边境地区进行的旅游活动，其中旅游者包括本国、邻国及第三国三类人群，活动范围包括境内和境外两种[7-9]。
边境旅游最大的特点是其自身的矛盾与统一性：边境地区是旅游的吸引物及目的地，同时也是旅行及旅游业发展的障碍[10](表1)。与境内旅游相比，边境旅游具有较强的政策性、政治敏锐性、景观差异性、时间性、地域性及贸易依存性等特点；与其他类型的境外旅游相比，由于具有出入境手续相对简单，同时又享受边境口岸的优惠政策，因此具有费用、时间成本低等优势。
(二)边境旅游与跨境合作(Cross-border cooperation)关系
跨境合作即相邻国家跨越边界的合作，将相邻国家的政策、技术、资源、人才结合，最大限度地促进产业与资源的最佳配置组合[11]。合作领域包括运输和交通、旅游和休闲、农业发展、科技创新与技术转让、文化和体育、能源和通信、废物处理、公共安全等，合作需要在确定范围、实施条约和协定的前提下进行。随着旅游产业的发展，边境旅游逐渐成为跨境合作至关重要的组成要素，边境旅游通过使相邻国家人们之间的直接接触、交往，改善了相邻国家的友好合作关系，促成跨境合作在投资、生产、营销等方面更广泛、更深层次的发展。美国边境旅游研究专家Timothy曾指出：边境旅游是两国跨境合作和友谊的催化剂，同时也是国际边境界限及领土主权的催化剂，并改变着国际边界和它们的功能[12]。
三、欧盟边境旅游发展
(一)跨境合作背景
欧洲有26个国家，陆地边境7 721公里，1.85亿人生活在边境地区，占总人口的37%。边境地区的合作和发展在欧洲区域发展过程中占举足轻重的地位。从1971年起，欧洲边境地区协会(AEBR)就致力使那些积极参与当地发展的人们相信跨境合作的好处[13]。1985年签署的《申根协定》打开了欧洲各国的边境“大门”，获准超过4亿的欧洲公民和进入“申根领土”内的外国人在协定签字国领土上自由通行。为了进一步推动一体化跨境合作进程，1989年欧盟推出了一套旨在促进欧盟地区跨境合作的欧盟区域发展基金项目(INTERREG)，由欧洲区域发展基金(ERDF)提供经费支持，其主要目标是通过跨境合作，促进边境双边地区的共同发展。(表2)从共享、整合及改善生活质量三个方面列举了欧盟跨境合作内容。
2000-2006年间的INTERREGⅢ创造了115 200个工作岗位和近5 800家新企业，促成了约63 000份合作协议的签订，建造或升级了超过18 000公里的公路和铁路，并在欧盟各国人民间建立了信任和身份认可，当前的项目是INTERREG IV，经费预算87亿欧元，覆盖2007-2013年期间[14]。
欧盟各国的跨境合作强调区域基础设施和经济结构的协同发展，并以其发达的经济实力、完善的网络组织系统以及自下而上的公民参与意识为基础，得到当地居民的全面响应和支持。将边境地区的合作性组织机构建设作为其边境合作的中心任务；在社会心理方面，越来越突出文化的区域认同意识[1]。在共同的原则和目标下，欧盟通过边境开放、知识共享、资源整合、联合项目规划和管理等方式，加强相互信任和理解，充分利用各国未开发的潜力，在整个欧盟地区实现了广泛深入的跨境合作。
(二)欧盟边境旅游发展概况
欧盟成员国的跨境合作极大地促进了边境旅游业的发展。一方面，由于申根协定规定居民能够自由跨越欧盟边境地区，整个欧盟地区已经形成一个国际旅游目的地；另一方面，在边境地区设置了各类旅游管理部门(如国际、区域和地方旅游局)，突出旅游业的重要位置[10]。特别是欧盟区域发展基金项目(INTER-REG)的设立，为欧盟各国的边境旅游提供了极大的发展机遇。这主要体现在：创建联合旅游中心，完善交通、水电、通信等基础设施，保护共同的环境资源，促进从部门到城市、从大学到非政府组织等各类旅游合作组织和人员之间的共同合作，并通过相关经验的快速传递节省了欧盟各国边境旅游发展的时间及成本。欧盟边境旅游的稳步发展，进一步巩固了欧洲作为全球最大的旅游目的地的地位。
(三)欧盟边境旅游发展经验
欧盟边境旅游发展主要关注于合作机会研究和联合开发策略的战略层面，其次是创建联合旅游产品、营销策略和其他支持服务系统，其发展取得的成功经验有以下几个方面。
1.统一的协调机制
边境地区的旅游发展受边界两侧经济体制、资源、文化、语言、习俗、宗教、货币及交往的历史基础、国家间主权、外交等多种因素的影响，因此依赖于国家间有效的协调机制。欧盟边境旅游的快速发展正是建立在欧盟成员国之间高度统一的协调保障机制上实现的。
2.高效的组织管理
在双方国家边境区域和地方当局同时成立议会，常设跨境秘书处，并配套专家和管理人员。工作内容包括：开展跨境战略层面合作，包括规划产品、市场等；平衡边境两边不同的结构和权力；保证公民、机构和社会组织在方案、项目和决策制定过程中的跨境参与等。
3.充分的前期准备
在相关法律条文尚未成立前，做好大量的地方准备工作，如对区域旅游资源的摸底调查、组织协会、出版刊物、对外宣传、寻找突破口、游说政府人员和国际组织等，为边境旅游发展和合作奠定了坚实的基础。
4.系统的产品研发
首先，基于可持续发展理念，将环境因素融入决策制定和旅游项目管理中。其次，有效地瞄准细分目标市场，打造多元化的旅游产品和服务来吸引和留住游客，并提供系统的优质服务。除此之外还适当的开发基础设施、配套完善的联合营销策略和网络支持平台，推动跨境地区旅游潜力最大化。
四、中国边境旅游发展
由于我国边境地区来自内陆和第三国游客数量的逐渐增多，而这些潜力较大的客源群体主要通过省会城市中转进入边境地区，因此本文选取边境省区作为我国边境旅游的分析范围和研究对象。
(一)跨境合作背景
中国拥有2.2万公里的陆地边境线，沿线分布着9个省、自治区的135个陆地边境县、旗、市、市辖区(其中民族自治地107个)和新疆生产建设兵团的56个边境团场，国土面积190多万平方公里，共计2 200多万人口[11]。在中国边境线上，有34个民族跨境而居，语言文字相通，风俗习惯与宗教信仰相近，通商历史悠久。除少数边境口岸城市外，绝大部分是尚未开发或者开发程度很低的地区。为促进边境地区的发展，国家相继推出了延边开放、西部大开发、振兴东北老工业基地、推进新疆跨越式发展和长治久安、建设云南向西南开放桥头堡、兴边富民行动等一系列国家战略。并陆续开放了9个省区的19个航空口岸、37个水运口岸、11个铁路口岸和46个公路口岸(见表3)，批准辟建15个边境经济合作区，对发展我国与周边国家(地区)的经济贸易和睦邻友好关系发挥了积极作用。
由于中国与毗邻周边国家在法律制度、经济政策、政治环境、经济发展等方面差异较大，对外开放控制比较严格，而且常伴随不稳定的政治因素。目前我国跨境合作主要强调以下几个方面：改善基础设施，吸引外资发展过境贸易，建立自由贸易区，保护环境，发展边境旅游，打击商品和人口走私，贩毒等国际犯罪活动，以经济发展促进地区开放和政治稳定[2]。
(二)中国边境旅游发展概况
中国边境旅游以1985年中朝两个边境城市丹东与新义州经过协商开展互访活动为肇始，随着中朝、中俄、中缅、中老、中越等边境口岸陆续开放，边境旅游线路渐次开发，中国边境旅游得以迅速升温[15]。我国边境旅游先后经历了初步萌芽和稳步发展两大阶段(表4)。如今，我国9个边境省区已利用其丰富的边境旅游资源与优势，与接壤的15个国家开展了各种各样的边境旅游活动，并与缅甸、蒙古、哈沙克斯坦、俄罗斯、朝鲜、新疆等国签订了旅游合作协定(表5)。与此同时，相关国际研讨会和博览会也逐步展开，如昆明“湄公河流域国家旅游发展研讨会”(1994年)、西安“丝绸之路国际研讨会”(1996年)、西双版纳“边境旅游与社区旅游”国际研讨会(2005年)、“中国东北亚文化旅游产业博览会”(2012年启动)等。中国和朝鲜、俄罗斯交界的图们江地区，中国和老挝、缅甸、越南交界的湄公河地区，以及以丝绸之路为纽带的中国新疆和周边国家接壤地区，已越来越多地受到国际旅游市场的关注[16]。图们江地区还在联合国开发计划署发起和支持下，形成了东北亚地区政府间合作机制——“大图们江动议”(GTI)旅游委员会，并于2009年获批了《“大图们江动议”2010-2012旅游实施计划》，通过具体旅游项目的实施(如中俄朝免签证“三国游”)取得了相关实质性的成果。
经过20多年的发展，我国边境旅游已逐步走向正轨，吸引了广大国内外游客。从2005年到2011年我国边境省区的旅游产业外汇收入和总收入分别翻了3、4倍，占地区生产总值的比重也增长了近50%(表6)。快速发展的同时逐渐显露出了诸多问题，如：区域发展不平衡(图1)、旅游资源开发不深、游客逗留时间短、旅游服务设施不足、满足不了日益增长的市场需求、跨境合作不强、相关合作机制有待建立与完善等。
五、中国边境旅游发展建议
随着全球化在世界范围内的扩张及我国同周边国家关系的改善，边境旅游逐渐引起了社会各界的关注和重视，成为加强各国交往和沟通的重要桥梁以及边境地区新兴的重要产业类型。在边境旅游发展过程中应当积极借鉴欧盟的成功经验，结合我国国情和实际问题，建立紧密的区域合作平台和合作机制；充分利用边境区位优势，全面推动边境旅游产品研发、宣传、促销等工作，共同促进双方边境旅游的发展与繁荣，并借此进一步促进整个边境地区社会经济的发展。具体发展建议如下。
图1 近7年边境省份年国际旅游外汇收入(亿美元)
数据来源：国家旅游局网站：http://www.cnta.gov.cn.
(一)政府政策支持
由于我国边境地区不像欧盟具有基于超国家机构约束下的协调机制，政府应承担起双方协调机制的发起者和执行者的责任[28]。这包括联合周边国家最大限度简化游客出入境手续，制定投资、财政、金融、建设等方面的优惠政策，降低关税，进行合作机制研究，制定联合开发战略等。其中，简化出入境手续、减少国际旅行障碍、扩大国际旅游活动是大势所趋[29]。当前，我国在入境手续简化方面，可以继中、俄、朝三国免签环游后继续给予一些特殊地区免签或落地签证政策，允许游客从不同的口岸出入境，允许第三国旅游者通过边境到对方内地旅游等，以进一步扩大边境旅游市场，寻求更多的旅游合作伙伴和投资机会。
(二)管理机构建立
不同类型地区之间的相互交流，需要相应的中介机构进行协调，联络各方利益，融洽边境各方的合作，这种中介的职能往往是边境地区合作成功的关键[30]。对我国边境旅游来说，该机构可由负责区域合作的部门或旅游部门牵头，外事、公安、海关、交通等部门共同参与[31]；配套独立运作基金，建立边境地方政府间以及其他正式和非正式组织的定期会晤机制、旅游信息常规交换机制和自下而上的公民参与机制。管理机构主要包括如下三大部门：(1)有良好的管理能力的管理中心；(2)能在项目的所有阶段提供帮助和支持的联合技术秘书处；(3)确保旅游项目顺利进行的监督委员会。
(三)旅游产品研发
边境旅游产品的研发过程中，应当挖掘各方兴趣点，吸引各级政府、普通公民以及投资者的热情。在资源评估基础上找出地方特色，在科学规划基础上做好旅游目的地建设，并进一步借助旅游线路的延伸来扩展边境旅游产品。
1.旅游资源评估
不仅要对边境两侧现有的自然、人文旅游资源进行彻底的清查及评估，挖掘出当地最具竞争力的显性旅游资源，还要利用国家间法律、税收、价格等差别挖掘出如免税店、商贸购物、医疗等隐性旅游资源。
2.旅游目的地建设
与当地居民和区域自然环境的紧密结合，树立体现地方特色的独特旅游形象；加快各类口岸基础设施建设，构建舒适快捷的旅游交通网络；增加边境地区旅游服务接待设施，完善旅游服务的软硬件；针对游客的不同需求，打造多样化的旅游产品；加大特色旅游产品的开发力度，为旅游者提供深度旅游体验。
3.旅游线路延伸
在旅游资源和客源上进行全面整合，将客源地与边境旅游资源所在地和其他多个旅游目的地相连。包括内延与外延两个方面，内延即同国内其他旅游强省强市联合；外延即与境外组合。例如2010年初中国香港、广西与越南河内、广宁共同打造的“香港—南宁—下龙—河内—香港”或“香港—河内—下龙—南宁—香港”跨国旅游线路[32]。
(四)联合营销
边境旅游产品研发完成后，必须让民众知道并且愿意购买，才能实现它的经济和社会目标。联合营销则是完成这一过程的最佳工具，它需要旅游合作各方建立联合营销机制，制定统一的联合营销计划，通过体验营销、网络营销、互动营销等多种方式和渠道，共同向目标客源市场进行宣传推介，以提升边境旅游产品的知名度和吸引力，扩大其在地区甚至全球范围内的影响力。联合营销在整个边境旅游开发和发展过程中占据非常重要的地位，例如：英国北爱地区与爱尔兰有关地区在20年(1985-2005)的跨境旅游合作中，联合营销活动占了全部跨境旅游合作活动内容的53%[33]。
(五)分区发展
由于我国周边国家和地区在政治制度、经济体制、发展水平、文化传统等方面的多样性，边境旅游的发展也应分区对待，大体可分为基于次区经济的东部边境区和基于口岸、通道经济的西部边境区。(1)东部边境区(云南、广西、东北三省、内蒙古北部)。主要为中国和朝鲜、俄罗斯交界的图们江地区；中国和老挝、缅甸、越南交界的湄公河地区。这部分地区具有地缘和人文的同源性和相似性，为不存在“跨边境分布民族”的政治敏感地区，有经济互补、政府主导、国际机构参与、城市化基础好、客源充足等特点，为我国边境旅游的重点发展地区。可以进行纵深腹地的边境旅游开发和合作，在政策和资金方面予以特殊支持，进一步共同开发旅游项目，使这些地区逐渐发展成对国内外都有较强吸引力的国际旅游集聚区。(2)西部边境区(内蒙古南部、甘肃、新疆、西藏)。这部分地区对政治稳定敏感因素强或者不具备城镇发展的自然条件，在利用边界的屏障功能基础上，应充分发挥其运输成本和交易成本节约的功能，通过交通运输的联系和旅游边贸互动式的发展模式，拓展旅游发展空间，促进地区旅游和经济发展。国家应给予专项资金投入，用于国家级龙头边境旅游景点的基础设施建设和相关宣传活动。对自身情况最为了解的边境地方政府也应当发挥自身的力量，做好大量的前期准备工作，包括对区域旅游资源进行摸底调查、组织相关旅游协会等。