中国农村金融现状调查及其政策建议，本文主要内容关键词为：中国论文,农村金融论文,现状调查论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村金融服务是现阶段建设新农村关注的热点问题。为了解当前农村金融需求与供给状况，评价近年农村金融体制改革的效果，为国家完善农村金融政策提供有价值的参考，国务院发展研究中心农村经济研究部组织专家对农村金融问题进行了多次研讨，根据研究的需要设计了农户、村庄、中小企业、农村信用社的调查问卷以及民间金融组织的访谈提纲，并于2005年展开了大规模的实地调查。此次调查覆盖全国29个省（市、自治区），获得1962份农户有效调查问卷，其中东部地区有773户，中部地区483户，西部地区706户；133个村庄的调查问卷；206份企业有效问卷，其中东部地区91个，中部地区48个，西部地区77个；103份农村信用社调查问卷，其中东部地区43个，中部地区23个，西部地区有37个；15个民间金融组织的访谈资料。
此次调查采用的是简单随机抽样与典型调查相结合的方法，该方法具有节约调查成本又获得具有一定代表性样本的优势。虽然此次调查样本的地区分布比较分散，而且各地区样本数量很小，但配合典型调查方法，此次调查仍能够比较有效地反映当前中国农村金融需求与供给的情况。在调查组织上采用学生返乡调查的形式，每个学生要求调查15户农户、2个农村企业和1个农村信用社。在农户样本的选择上，要求包括纯农户、种养大户、工商户、贫困户以及村干部户，比例上没有严格要求，但至少每种类型2户。
与过去的调查相比，此次调查样本规模更大、内容更全面、覆盖范围更广，能够更客观细致地反映当前农村金融需求和供给的现状。在此着重对调查结果进行综合分析，考察农村金融需求的特点，分析正规与非正规金融对农村金融需求的满足程度，评价农村金融改革实施的效果和存在的问题，提出改善农村金融服务的政策建议。
一、农户借贷状况与金融需求
此次所调查农户2003年和2004年家庭总收入平均为1.9万元和2.2万元，家庭经营纯收入平均值分别为1.3万元和1万元。2003年和2004年农户的总支出平均值分别为1.9万元和3.2万元。从支出结构上看，生产性支出占不到总支出的30%，生活性支出占70%以上，其中教育支出占总支出的30%，医疗支出和人情支出占到总支出的10%。
几乎所有的农户都有电视机，比较普遍拥有自行车、电风扇、电话与手机，很多家庭也有了洗衣机、摩托车等。大部分农户几乎没有大型的生产设备，生产性资产的原值平均为7636元；家庭耐用消费品原值平均为11506元；房屋原值平均为36288元。可以看出房屋是农户所拥有的价值最高的资产。1725户农户回答了“自己在本村收入处于什么位置”的问题，有 60%处于中等水平，25%处于下等水平，只有不到 15%处于上等水平。
绝大多数农户的金融需求主要是存款、贷款、保险等方面。农村金融机构所提供的存款和汇兑结算等金融服务，基本覆盖了90%以上的行政村，相对来讲，农户存款需求基本得到满足。调查表明，有超过一半以上的农户存的是定期存款，这说明农户存款并不主要打算应付短期支付。农户存款有多种用途，供子女上学成为农户存款最普遍的用途。用于建房、婚丧嫁娶和养老的存款也占较大比重。为生产性投资（包括生产投资和购买生产资料）所进行的存款并不多。大部分农户存款的目的不是为了获得银行利息（仅占有效样本数的10%），而是积累资金（占54.8%）和防止金钱丢失（占33.6%）。这说明农户存款考虑的主要是安全性和流动性而非赢利性。农户对于农业保险的需求也非常强烈，但由于缺乏制度供给和限于收入水平低下等因素，这方面的需求一直未能得到满足和开发。本次调查着重对农户借贷需求的特点进行了分析。
（一）农户的借贷状况
1.亲友借款是主要渠道
2001～2004年有借贷需要的农户占有效样本的 60.6%，在此期间获得了借款的农户占51.5%。从调查的结果看，农户借款渠道有两种，一种是从正规农村金融机构贷款，另一种是非正规渠道借款，包括农户之间的借贷、向民间金融组织借贷等。从农户借款额看，非正规渠道借款占47.4%，其中亲友借款占 45.9%，民间金融组织借款比例非常小；正规金融机构的贷款占52.6%，其中信用社贷款占到41.9%，从农业银行获得贷款的仅占1.4%。调查表明，农户生活性借款更多地来自非正规渠道，而生产性借款则较多地由正规金融渠道满足，但即使是生产性借款，近一半的资金需求仍需要通过非正规渠道满足。
2.以小额借款为主，但资金需求量不断增大
此次调查共涉及1899笔借款，农户单笔借款的平均规模为8244元。农户借款以小额为主，5000元以下单笔借款占到了所有借款笔数的67.3%；而万元以上的大额贷款笔数仅占14.6%。东部地区由于经济较发达，农户对工商建运等非农产业投入较多，所以对资金的需求也相对较高，农户的借款额高于中西部地区。西部地区由于经济不发达，农户的非农业生产经营等副业较少，户均借款额低。中部地区户均借款介于两者之间。调查表明，随着农业和农村产业结构不断调整以及生活消费支出的增长，农户对资金产生越来越大的需求。68.9%的农户所期望的借款金额都在5000元以上，有万元以上借款需求的农户占到了31.1%。
3.借贷用途日益多样化，但教育和医疗等生活性借款仍占有很大比重
农户既是一个生产经营单位，也是生活消费单位，既需要生产性借款，又需要生活性借款。农户生活性借款主要用于看病、子女教育、婚丧嫁娶、建房等非生产性活动；生产性借款分为农业生产借款和非农生产借款。调查表明，农户生活性用途的借款笔数占到了有效样本的58.4%，而生产性用途的借款笔数占到了有效样本的41.8%；生活性借贷需求的平均规模（6329元）远小于生产性借贷的平均规模（11826元）。从总体上看，农户的生活性借款占借款总额的比重为 40.9%，而生产性借款占借款总额的比重为54.6%。
从借款用途的结构看，借款最主要的几项用途依次是孩子的教育、购买农资、看病、建房和发展工商业等，分别占到了借款笔数的27.8%、18.5%、15.4%、11.6%和 11.3%（见表1）。教育支出成为农户借贷的首要原因，医疗成为农户借贷的第三位原因。这反映出由于城乡差距的扩大和农村社会保障机制的缺乏，农户家庭内部的收支难以平抑特殊消费所产生的冲击，农户为了孩子的学费和家人的医疗费四处筹钱的现象非常普遍。
表1 农户借款的用途（样本数：1664）
家庭教育和医疗支出对农户借贷的影响是显著的。在调查的农户中，共有1200个家庭有孩子上学，每个学生的教育开支平均为 4030元，每个家庭的教育开支平均值为5975元。一个小学生的教育支出每年平均为1302元，一个初中生每年平均为1826元，一个高中或中专生每年平均为4674元，一个大学及以上的学生每年平均为10242元。调查表明，70%左右的农户每年或多或少有一些医疗开支，农户每年的医疗支出平均值在1400～1800元左右。虽然医疗支出在农户总支出中所占的平均比例比较小，但农户一旦生大病需要住院时，医疗支出的比重就很高。很多农户看病不得不靠借款，2004年有205户农户因为生病而借钱，占该年看病农户的52.8%，借款数额平均占看病开支的70%左右。农户教育和医疗等支出具有更大的刚性，在信贷约束的条件下，农户的借贷体现了消费性支出优先的特点。特别是医疗支出，由于农村缺乏完善的大病医疗保障机制，而农户又缺乏相应的预防性储蓄，因而导致很多家庭因病而欠债、因病致贫和返贫。而与此相比，农户的生产性投资需要则具有更大弹性，一旦面临信贷约束，生产性资金需求（特别是扩大再生产需求）将首先被压缩，因而严重影响未来的收入状况。
4.以短期性借款为主
农户借款的平均期限为13.7个月，1年以内的借款占到了所有借款的86.5%，90%以上的正规金融借款期限都是10～12个月。虽然大部分亲友借款也是一年左右，但亲友借款在期限上具有很大的灵活性，一旦借款人有偿还困难就自动延长期限。
5.不同收入水平和不同类型农户借贷需求存在差异性
此次所调查的大部分农户是兼业型农户，纯农户只占24%。外出打工的农户占34.9%，个体工商户占26.5%，贫困户占13.1%，干部户占10.9%，专业种养大户占5.5%。从借款用途上看，个体工商户和种养大户的借款主要用于生产性用途，而贫困户借款用于生产性用途的非常少，借款更主要用于维持基本生活需要；从借款的渠道看，个体工商户和种养大户正规贷款的获得率略高于平均水平，而贫困户正规借款的获得率比较低；从借款的规模看，个体工商户与种养大户平均的借款规模明显高于平均水平，而贫困户的借款规模则远低于平均水平；从借款的频率看，种养大户和贫困户有更高的借款频率（见表2）。总的来看，高收入农户具有更多生产性借贷，而低收入农户具有更多的生活性借贷；低收入农户更倾向于从非正规渠道借款，而高收入农户更多地采用正规借款。
表2 农户类型与其借贷需求
注：这里正规贷款比重指采用正规贷款这一借款渠道的农户占借款农户的比重。
（二）农民贷款难问题依然严峻
从调查结果看，60.6%的农户有资金融入需要，34.7%的农户获得了信用社贷款，信用社对有金融需求农户的贷款满足率（即有借贷需求农户中获得信用社贷款农户的比重）达到48.4%；实际获得信用社贷款农户占申请过贷款农户的比重为74.2%。对调查结果的深入分析则发现，中国正规金融对农户信贷需求的满足还远远不够。正规金融对农户的信贷约束包括：一是有现实的信贷需求却不能获得正规贷款；二是虽然获得了正规贷款，但正规贷款的规模小于实际资金需求规模。根据此次调查的结果，2001～2004年有现实借贷需求（即发生过借贷行为）的农户中，没有获得过正规贷款的农户有465户，占42%；有借贷需要且最想从正规金融借款的农户中，没有能够获得正规贷款的农户有272户，占到了40.4%。在获得了正规贷款的农户中，35.6%的农户指出正规贷款不能满足资金需求。农民贷款难问题具体表现在以下几个方面：
1.资金需求缺口大
大部分农户获得的借款平均规模在3000元以下，农户期望的借款规模都明显高于实际的借款规模（见表3）。这说明很多农户受到信贷规模的约束，大额的借贷需求不容易获得满足。
表3 农户实际借款平均规模①与期望规模比较
2.贷款成本偏高
农业生产的效益普遍低于其它产业，农业借贷的收益率相对较低，过高的利率必然给农户带来很大的经济负担。34.6%的农户所能接受的最高借款利率甚至低于人民银行的存款基准利率2.25%；64.9%的农户所能接受的最高借款利率低于人民银行的贷款基准利率5.58%。这反映了很大一部分农户的金融需求不具有市场有效性，难以通过市场性金融满足。调查表明，信用社贷款的平均利率为6.42%，不仅高于其他银行利率(4.24%)，甚至还高于一些民间贷款的利率。而农户可接受的最高借款利率平均值仅为5%。很多地区信用社的贷款利率超过了农户所能承受的范围，调查中有39.9%的农户认为信用社的利率太高。
3.贷款期限不合理
农户资金需求表现出较强的季节性，对资金需求的频率高、时间紧，大多数农户希望的贷款期限在一年或一年以上。而且考虑农业经营的风险性比较强，农户更希望期限上适度放宽，有一个灵活的还款区间。信用社贷款的期限大部分是10～12个月，与农业的生产周期存在不一致性。信用社的贷款期限是按年度计算的，一般是年初发放，要求年底还款，但通常当年收获的农产品在年底还不能够完全卖出，很难有资金还款。
4.贷款手续繁琐
很多农户指出信用社的贷款程序太复杂、审批的时间太长，有些贷款审批下来后已经贻误农时。调查结果显示，26.6%的农户认为信用社的贷款手续太复杂，41.7%的农户希望信用社能简化贷款程序。
5.难以满足抵押和担保条件
农户最大的资产是住房。此次调查中，有154笔借款是需要抵押的，大部分都是信用社贷款；而最主要的抵押物是房屋，占到了40.9%。但在现阶段，住房作为农户基本生活保障又很难被剥夺，农户住房用于抵押的意义有限。银行存单也是用作贷款抵押的主要资产（占22.1%）。但一般需要借款的农户往往缺乏自有储蓄，因而73.5%的存单抵押都是借用他人的存单。66.5%的信用社借款都是需要担保的。担保人一般都是亲戚朋友，占到了50%。而且担保人必须具有一定的经济实力。而信用社所开展的联保贷款业务也面临成立联保小组困难的问题，使用小组联保的贷款仅占19.4%。
6.农户对获得贷款缺乏信心
从调查结果来看，大量农户因为对正规贷款的获得不抱乐观预期，而没有尝试过申请贷款。在1053户从未申请过贷款的农户中，179户农户因为觉得自己没有关系而没有进行贷款申请，占到了17%；117户农户因为不懂正规贷款程序而没有申请，占到 11.1%；62户农户因为觉得自己不能满足信用社的抵押和担保要求而没有申请，占5.9%。
二、农村中小企业的借贷状况与金融需求
此次调查的企业近90%是20世纪90年代后成立的，近一半的企业是2000年以后成立的。正式注册的企业有172家企业，未注册的企业有36个。2004年61%的企业总资产规模低于100万元。从业人数在50人以下的企业占到了69%。可以看出，此次调查的企业是以小规模企业为主。
农村中小企业的金融需求主要表现为资金融出 （主要是存款）、结算和资金融入，以资金融入的需求为主。资金紧缺是目前农村中小企业发展过程面临的最主要的矛盾，66.2%的企业认为资金是制约企业发展最重要的因素。
（一）农村中小企业的借贷状况
1.借贷规模不大
在所调查的企业中，有127家企业2001～2004年期间有外部借款，占有效样本的61.1%。2001～2004年期间企业共有251笔借款，大部分借款额度都比较小，以1万～5万元的借款为最多，占到了所有借款笔数的40.6%，而百万以上的借款仅有21笔。从企业总体负债情况看，31.7%的企业外部借款余额在10万元以下，12.4%的企业借款余额在10万～50万元，借款余额超过50万元的企业占13%，借款余额超过百万元的企业非常少。
2.借贷渠道多元化
企业来自正规金融机构的借款笔数占到了 51.6%，非正规渠道借款笔数占48.4%。企业最主要的借款渠道是农村信用社（占所有借款笔数的37.2%）和亲友（占所有借款笔数的38.8%），这两者占到了所有借款笔数的76%。农业银行也是企业获得信贷资金的重要渠道，占10.4%。此外，还有少数企业获得了工商银行、建设银行和中国银行贷款。在非正规渠道中，除了亲友借款，专门放款人是企业获得资金的重要渠道，占10.4%。
3.以短期周转性借款为主
借款用于购买原材料或半成品的企业占到了 52.2%。购买设备和建造厂房也是企业借款的主要用途，占到了所有借款的33.5%。农村企业借款更主要的是用于短期的生产性周转，只有比较少的部分是用于长期性的生产投资。
4.抵押是主要保证方式
从借款的保证方式看，企业借款最主要的保证方式是信用、抵押和担保，分别占到所有借款的41.2%、 38.6%和15.9%。正规借款采用信用和担保方式的比例非常小，分别占15.7%和19.9%，最主要的借款保证方式是财产抵押，占到了55.9%。从抵押物来看，最主要的抵押物是企业的厂房和设备，分别占到了 43.2%和32.0%；私人房产和土地也是重要的借款抵押物，分别占到了17.6%和8.8%。
（二）农村中小企业面临的正规信贷约束
1.正规贷款获得率低
171家企业回答了“在现有利率下，是否愿意从银行或信用社贷款”的问题，122家企业回答“是”，占有效样本的71.4%，只有28.7%的企业不愿意从银行或信用社贷款。这说明大部分农村企业希望从正规金融机构获得贷款，但实际的正规贷款获得率仅为 45.7%。近一半的企业自成立以来没有向正规金融机构申请过贷款。从贷款的申请获得率看，93家企业申请过正规贷款，77家企业获得过正规贷款，企业的申贷获得率为82.8%；而所调查企业自成立以来的申贷获得率平均为74.1%。
2.正规信贷的规模远低于期望的贷款额度
100家企业回答了在现有利率下希望从正规金融机构获得的贷款数额，其平均值为87万元，中间值为20万元。将2001～2004年期间企业从正规金融机构获得的最大一笔贷款的数额与企业的期望数额进行比较，最大的正规贷款数额小于其期望的贷款额度的企业占57%。从信贷需求的满足的程度看，企业的期望额度满足程度（即获得贷款数额占期望贷款额的比重）平均值仅为15.5%。这说明大部分企业受到的信贷规模约束程度很高。
3.正规贷款的额外成本高
77个获得贷款的企业中，32家企业指出为了获得贷款还必须向金融机构或其人员支付利息以外的其他成本。16家企业回答其所占借款规模的比重，平均值为4.36%，中间值为2.0%。对于企业借贷额外成本的规模，因为样本缺失太多，很难判断总体的情况。但从已有的样本情况看，这种成本规模主要是用于与金融机构人员的交往。总体来看，可以判断，很大一部分企业在获得正规贷款的过程中需要花费较大的心思和精力，增加了企业的时间成本和经济成本，这是正规贷款获得难的一个重要表现。
4.长期的资金需求受到限制
大部分企业都有中长期投资发展的需要，但企业的长期信贷需求却受到制约，有强烈投资需要的企业不得不将短期借款当做长期使用。234笔借款的平均借款期限为14.7个月，129笔借款的期限是12个月，占到了55.1%；借款期限大于12个月的借款仅有35笔，占15%。短期贷款的长期使用使企业资产流动性风险增加，使得很多企业不得不采取新债换旧债和循环贷款合约的方式维持经营。
三、农村信用社的经营状况、金融服务及治理结构
此次所调查的信用社，有21个合作银行、40个一级法人和31个二级法人。从此次调查的情况看，虽然农村信用社改革取得了初步成效，但服务不足、供需错位、治理结构不完善等问题仍很突出。
（一）农村信用社改革的初步成效
此次的调查内容覆盖了2001～2004年以来信用社的经营与资产情况，因而能够在一定程度上反映近年来农村信用社系列改革的成效。
1.支农作用明显提高
信用社的贷款主要是农业贷款，农业贷款占到了信用社贷款66%。而在农业贷款中，对农户的贷款占到了近80%，其中小额农贷占到了57.9%。这说明信用社有着非常重要的支农作用。
表4 农业贷款所占比重平均值
信用社农业贷款的投放力度明显增强。可以看出，信用社贷款余额增长各年都超过了12%，2003年甚至达到了24.74%。而农业贷款的增长速度快于总贷款的增长速度，年均增长率均超过20%（见图一）。这说明近年来信用社农业贷款的投放力度有了明显的增强。
图一 农业贷款与总贷款余额增长比较
农户贷款增长迅速，农户贷款获得率大大提高。近年来，信用社农户贷款增长速度远超过其他类型贷款，2002年和2003年农户贷款的平均增长率超过了 40%，而且小额贷款的增长速度尤为显著（见图二）。这与2002年信用社全面展开小额贷款业务有关。
图二 农户与小额贷款的增长情况
2.经营绩效明显改善
信用社的经营状况有所改善，经营净亏损的信用社由2001年的13个下降到了2004年的6个，有9个信用社在这4年内实现了扭亏为盈。信用社贷款质量有所提高，60%左右的信用社不良贷款减少。
3.信贷风险管理水平有所提高
调查表明，一些信用社已经建立规范的信用评价机制和贷款风险评估制度。对于贷款的风险管理，48个信用社实行了“贷款第一责任人制度”，占有效样本的59.3%；41个信用社实行了“信贷人员终身责任制度”，占50.6%；34个信用社实行了“信贷人员薪酬与不良贷款率挂钩”的制度，占42%。
（二）农村信用社存在的主要问题
1.对农村资金投放不足
信用社上存联社和人民银行的资金占到了当年存款余额的32.68%，而信用社自身的存款备付金比率也达到23.78%。尽管根据银监会制定下发的《农村合作金融机构风险评价和预警指标体系（试行）》的要求，存款备付金比重只要不低于5%就可以了，但调查的大部分信用社备付金比率都超过了10%，甚至有11个信用社的备付金率超过了30%，占到了有效样本的39.29%。这样，大部分信用社自身支配的经营资金占存款余额的比重小于60%。过高的上存比率限制了信用社的放贷规模能力，使得资金最稀缺的农村地区其自身的储蓄资金还外流城市，加剧了农村的金融供求矛盾。
2.资本充足率严重不足
根据中国银监会的规定，资本充足率不足8%或核心资本充足率不足4%的商业银行属于资本不足；资本充足率不足4%或核心资本充足率不足2%的商业银行属于资本严重不足。调查表明，2004年， 61.17%的信用社处于资本不足状态，而且41.18%的信用社资本严重不足，甚至还有近17.65%的信用社资本处于负的状态（见图三）。
图三 信用社资本充足率达标情况
3.不良贷款率仍然很高
尽管自2001年以来，信用社正常贷款增长迅速，不良贷款率也以比较快的速度逐年下降，但不良贷款率仍然很高。此次调查信用社2004年的平均不良贷款率为28.28%（见图四）。巨额的不良贷款使得信用社难以短期内改善资产质量，95%左右的信用社不良贷款率都达不到银监会对商业银行不良贷款率的指标要求。
图四 信用社不良贷款达标情况
从平均值看，此次调查信用社的2004年逾期贷款占总贷款的比率为5.72%，没有超过人民银行对农村信用资产负债比例的管理规定，但呆滞账款和呆账账款比例分别达到了17.49%和7.89%，均超过了人民银行的标准。大部分信用社的呆滞和呆账贷款比率均不能达标。一些信用社的大部分不良贷款是20世纪80年代末、90年代初遗留下来的历史旧账，短期内难以收回。
4.股权过于分散
调查结果显示，自然人股东的股份已经占到了信用社股份总额的90%，农户股占到了70%。大部分农户入股的金额在100～200元以内，仅满足信用社的最低入股金额要求。大量的股份分散在众多的小股东手中，难以形成有效的控制权。而且对于每个股东来说，由于股金数额太少，也缺乏维护自己股东权益的积极性和主动性。在现实的情况下，农户和企业并不是因为可以参与和影响信用社管理或为了股权收益入股。在农户和企业的调查中，只有4.84%的农户社员和9.52%的企业社员参与过信用社的管理（即“三会”的活动）。大约半数农户和企业社员曾经获得分红，但分红的数额非常少。农户和企业入股信用社既不是为了获得利润分红，也不是为了参与信用社的管理，只是为了获得贷款方便以及获得贷款的优惠。这导致了信用社所有权主体缺位。
5.风险共担机制难以形成
调查结果显示，大部分农信社并没有按规范的利润分配程序和比例进行利润分配，许多农信社不弥补以前的亏损，实行的是“亏损挂账”方式，也不计提公积金和公益金，提取风险基金的则更少，当年的利润大部分分给了股权所有者和用于职工福利。不少信用社实行保息分红的分配制度。在被调查的103家信用社中，大约有一半以上的信用社实行保息分红，保息利率平均达到5.31%。在这样的分配制度下，信用社职工参股是否难以形成风险共担的机制。由于“入社自愿，退社自由”是合作组织章程中的一个基本条款，一旦发生风险，信用社职工利用内部人员的便利将预先获得信息，可提前退出而不分担风险。这种产权设置不仅难以形成激励机制，还为内部人控制、侵犯其他社员股东的利益创造了条件。
6.民主管理流于形式
虽然近年来对信用社产权与治理机制的改革不断强化，在银监会的推动下大部分信用社都建立起了以“社员大会”、“董事会”和“监事会”相互制衡的内部治理结构。但从调查的结果看，“三会”发挥的作用非常有限，大部分信用社的“三会”不能独立发挥作用，相当一部分信用社的民主管理流于形式。
从此调查的结果看，信用社自成立以来总共召开的社员大会次数的平均值为10次，但大部分信用社是20世纪50年代成立的，说明很多信用社并没有真正按照规定召开社员大会。从社员大会召开的频率看，62个信用社平均2.25年召开一次社员大会，30个信用社召开一次社员大会的时间超过了1年；11个信用社召开一次社员大会的时间超过了3年。完全能独立发挥作用的理事会和监事会只有25%～ 30%，大部分信用社的理事会和监事会的作用发挥都不理想。有19%的信用社的理事会，25%的信用社的监事会流于形式（见图五，下页）。
图五 董事会与监事会职能发挥
7.试点改革在“转制”方面进展不大
在此次调查中，只有13个信用社进行了试点改革。大部分信用社都是采用专项票据，置换了平均 1316万元的不良贷款和245万元的挂账亏损，置换后不良贷款比例从26%下降到了15%，资本充足率从13%上升到了24%。由于有中央专项资金的支持，试点地区信用社的不良贷款下降速度非常快。2003年试点地区信用社不良贷款的平均减少率为8.7%， 2004年不良贷款减少率迅速增加到了20.3%。从对 13个试点信用社的调查看，历史负担和不良贷款问题得不到解决，信用社的改革将寸步难行，因此，信用社改革由中央帮助化解一部分历史负担是必要的。同时，通过设定一系列资金兑付条件，迫使地方政府承担起农村信用社改革的责任，在政策制定上是合理的。对试点信用社改革的调查发现，虽然此轮农村信用社试点改革方案有很多突破，但在实施过程中也还存在一系列问题，具体表现在：一是为了获得中央的支持资金，地方政府往往采取下达行政性指标的方法来实现人民银行所要求的资本充足率和股权结构条件。强制增资扩股不仅强化了信用危机，而且强化了地方政府对农村信用社的行政干预。在调查的信用社试点改革地区，有312户农户回答了是否有人来动员入股，113户回答了“是”，占有效样本的36.2%。试点改革地区企业的有效问卷有39份，17家企业指出 2003年后有信贷员前来动员入股，占有效样本的 43.6%。二是虽然此轮信用社改革的目标是明晰产权关系，完善法人治理机构，但在具体的改革措施中内部的组织管理体系并未发生明显变化。在调查的信用社试点改革地区，113户农户回答了“新入股后参与信用社管理情况的变化”的问题，84户认为没有变化，占有效样本的74.3%。20家企业回答了“新入股后参与信用社管理情况变化”的问题，14家企业认为没有变化。
四、农村民间借贷的现状与作用
农村民间金融分为两大类：亲友借款以及其他非正规借款。农村的亲友性借款与民间金融组织活动具有很大的差异性。前者完全是一种非市场行为，只依赖于特定的亲缘、地缘和人际关系而存在，而后者具有一定市场性质，虽然也依赖于一定的地缘关系，但这些关系只是对金融交易关系形成辅助。此次调查的结果显示，从农户现实的融资行为上看，其融资优先次序依次为亲友借款、正规借款和市场性非正规借款。农户所有借款笔数中非正规借款占62.13%。亲友借款是农村最重要、最普遍的一种融资方式。农户所有借款中亲友借款笔数占58.1%，68.1%的农户有亲友借款；企业所有借款笔数中亲友借款就占到了 38.8%，24%的农村企业有亲友借款。非亲友民间金融借款对农户来说并不普遍，1560户农户回答了“当地是否有除银行、信用社以外的有组织的民间借贷活动”，只有201户回答了“有”，占有效样本的12.9%。 54户从民间金融组织借过款，仅占所有借款的 1.9%。民间金融组织只是在特定的区域比较普遍，比如浙江、福建等。而最主要的其他民间金融形式是私人放贷人。
（一）绝大部分民间金融活动具有微利互助性质
1.借款手续简单
民间借款没有繁琐的审批程序，没有严格的贷款审批和抵押、担保条件，凭借的是交易双方的了解和信任，能够满足农户生活性借款需求、创业资金需求以及各种应急资金需求，而这些资金需求通常是正规金融机构不能满足的。651户回答了“是否有借据”的问题，只有159户有借据，占有效样本的24.4%；492户没有借据，占有效样本的75.6%。640户回答了“是否有担保的问题”，只有41户回答了“是”，占有效样本6.4%；599户农户回答了“否”，占有效样本93.3%。
2.借款规模、成本与期限更切合农户需要
民间借款的数额与条件是双方协商的结果，更能够满足农户和企业的需求。总体来看，民间借款利率比较低，甚至很多低于正规金融利率，高利贷现象并不普遍，期限上非常宽松和灵活，在偿还上有更大的自主性和灵活性。而且大部分亲友借款是无息的，多是通过节日送礼、帮工等方式补偿资金成本。621户回答了“放贷是否收利息”的问题，只有49户收取利息，占有效样本的8%；572户放贷不收利息，占有效样本的92%。放出贷款的期限平均值在12个月，平均利率为3.84%，远小于信用社贷款利率。从调查的结果看，农村中小企业亲友借款的平均年利率为 5.4%，企业的亲友借款具有了一定的市场性。
（二）民间金融对满足农村金融需求具有不可替代的作用
1.满足了资金收益率小于正规金融市场利率的农村金融需求
中国农户收入水平很低、抗风险能力弱，不论是农业生产的波动，还是家庭意外支出的增加，都将导致农户产生强烈的资金融入需求，但农户家庭难以承受过高的资金成本，资金收益率低于市场利率的资金需求无法由正规的市场性金融来满足，只能由农村社区内的互助机制来满足。567户最希望从正规金融机构获得贷款的农户中，在真正面临贷款需求时，只有49.4%的农户从正规金融机构获得贷款，而43.7%的农户仍是通过非正规渠道获得贷款，其中亲友借款占31.8%。
2.满足了受到正规信贷约束的农村金融需求
调查结果显示，有155户农户有资金需求并向信用社申请过贷款，却没有能够获得贷款，其中101户农户的资金需求又通过非正规贷款渠道获得满足，占到了65.2%。291户认为从正规金融机构获得的贷款规模不能满足其资金需求。在这部分受正规信贷约束的农户中，74户采用了非正规借款（占25.4%），其中31户农户同时采用了正规与非正规借款（占 18.2%）。这从一个侧面也反映了非正规金融还满足了受到正规信贷规模约束的农户金融需求。
对企业的调查表明，正规金融对企业金融需求的约束更大地体现为信贷规模的约束。在53家受到正规信贷规模约束的企业中，27家企业有非正规借款，占到了50.9%；127笔借款中，有53.5%是来自非正规渠道。这说明相当一部分农村企业在正规信贷规模约束下通过非正规渠道满足资金需求。
3.满足了农村资金需求高峰期的资金需求
农业生产具有很强的周期性，集中的投入期与产品投放期使得农业在特定的时段产生很大的流动资金需求。这一期间有非常活跃的民间金融活动。
（三）民间金融功能受到的限制
长期以来，对非正规金融的功能和影响没有很好地区分和认识，采取了严格的管制政策，打压多于引导，限制了非正规金融的发展。调查表明，民间金融组织在农村经济中的渗透程度与服务范围还非常有限，很多非制度性金融活动一直处于隐性状态，活动的规模与范围受到较大限制。
调查表明，合会、典当行、私人钱庄、银背等民间金融组织在农村并不普遍。所调查的137个村庄只有 11户农户参与过民间金融会的活动；只有7家企业指出当地存在民间金融会的活动，只有3家企业参与民间金融会的活动。而新型的农村金融组织，如小额信贷机构、互助性资金组织等，更是得不到发展。
五、改善农村金融服务的政策建议
结合以上分析，对改善中国农村金融服务提出以下五个方面建议。
（一）完善农村信用社的治理结构和经营机制
农村信用社是目前农村最重要的正规金融机构。为了更好地发挥服务“三农”的作用，农村信用社要在完善法人治理结构、转换经营机制，特别是在提高对农户的贷款覆盖面、满足农民的资金需求方面有实质性进展。一是农村信用社要增加对农户的信贷支持力度。信用社所提供的小额信用贷款不能满足农户的资金需求，应提高小额信用贷款的额度。二是完善信用社试点改革评估机制，在资金兑付条件上，不仅看资本充足率和不良贷款比例，还应重视改革后产权结构的变化和治理结构的改进。三是加强农村信用社之间的竞争，允许信用社自愿组建联社，允许跨地区联合或合并，允许跨地区设立分支机构。四是健全信用社外部监管体制。目前对信用社的监管基本延续对商业银行的监管标准，在监管方法体系上过分强调与国际惯例接轨，应建立符合信用社实际的监管指标体系。在保证风险控制下适度放松管制，以激发信用社的活力。在监管中要约束联社对基层信用社的行政干预。
（二）创新农村金融产品和服务方式
农村金融体系并不能真正从农户和农村企业的金融需求出发提供金融服务。农村金融供需矛盾突出表现在：一是农村的大额贷款需求明显上升，但却不能得到有效满足，特别是农村企业受到严重的信贷规模约束；二是农村正规金融的交易成本约束和贷款“无信心”的心理约束，成为压抑农户和农村小企业金融需求的主要原因；三是正规金融信贷产品结构的不合理，比如期限、担保条件等。农村金融不同于城市金融，农村金融机构面对的是分散的小规模农户和大量的农村中小企业。农民和农村中小企业对金融需求一般具有期限短、频率高、数额小等特点，金融机构对其服务的交易成本比较高。农村信贷市场信息不对称现象相对于城市工商贷款而言更为突出。城市工商业贷款中使用的传统意义上的抵押品，在农村严重缺乏。农业经营受自然和市场影响具有高风险，使得农村金融机构的运作存在高风险。因此，农村金融服务的特殊性决定了农村金融机构必须进行金融产品和服务方式的创新，在有效满足农村金融服务的同时，实现自身的风险最小化和可持续经营。
一是根据农业生产的特点调整贷款期限，增加中长期贷款的投入。二是根据农户借款的用途设置不同的金融产品，根据不同的需求特点为不同贷款设置不同的利率、期限和还款方式等。三是创新担保方式。从一些国家和地区的经验看，小额贷款和“联保贷款”是一种有益的金融创新方式，在解决农民“贷款难”问题的同时，社区内信用监督以及“联保”的约束机制提高了贷款的回收率。
（三）引入竞争机制，推进农村金融体系整体改革
仅靠农村信用社系统的信贷实力，不可能解决有效服务“三农”的问题。必须从农村金融体系的整体着眼，以建立一个更完善、更有活力的真正为“三农”服务的农村金融体系为目标，推行全面的农村金融改革。随着各大商业银行纷纷从农村地区撤出，监管部门应放松市场准入管制，允许新设机构进入农村金融市场，特别是在兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织方面作出更大的努力。一是强化农业银行和其他商业金融组织的支农责任，完善农村政策性金融。农业银行要加大对农业龙头企业、农村中小企业的支持力度。农业发展银行应从单纯的“粮食银行”转变为支持农业开发、农村基础设施建设、农业结构调整、农产品进出口的政策性银行。二是发展小额信贷机构。中国人民银行开展的“只贷不存”的商业性小额信贷试点，引入了农村信贷的竞争机制。应降低准入门槛，允许设立更多的以市场商业运作为基础的小额信贷机构。要建立小额信贷机构资金补充机制。除了增加股东、增加资本金注入、接受个人委托资金的融资手段之外，在小额信贷机构发展到一定阶段之后，允许符合条件的机构从信用社、商业银行和政策性银行等金融机构批发资金来拓展零售业务。三是尽快启动农民资金互助组织试点。2006年中央“一号文件”明确提出发展农户资金互助组织。目前这项工作还未真正启动，只是在部分地区存在一些自发的试验。农民资金互助组织，包括互助性借贷组织、互助性担保组织、互助性保险组织等。发展农民资金互助组织，可以调节成员资金余缺，满足广大农户小额、频繁的资金需求；有助于形成符合农村资金需求特点、功能完善的金融服务体系。发展农民资金互助组织，应坚持以农户为主体，以村和合作社组织成员内部信用为活动边界，坚持农民资金互助组织独立承担经营风险责任，依法开展资金互助活动，在经济和其他活动中承担民事责任。农民资金互助组织问题政策性强，要逐步创造推广的条件和政策环境。要尽快给予农民资金互助组织合法地位，引导和规范这类组织的行为。通过政策银行向农民资金互助合作社提供转贷款支持，引导商业银行将贷款批发给农民资金互助组织。尽快建立农民资金互助组织试点示范项目，通过典型示范，提高发展的层次和水平。
（四）增加农村信贷资金投放，形成农村资金回流机制
当前农村资金大量外流的势头仍然很猛。1994～2004年11年间农村存贷差额累计达到40876.52亿元。2005年农村合作金融机构（农信社、农村合作银行及农村商业银行）、农业发展银行及邮政储蓄从农村吸收了约4.14万亿元人民币存款（包括农村合作金融机构的全部存款，邮政储蓄存款的65%），同时，向农村提供了约2.96万亿元人民币的贷款（包括农村合作金融机构的所有贷款、农业发展银行的收购贷款），存贷差达1.18万亿元，占吸收农村资金总量的28.5%。其中，农村合作金融机构存贷差1.06万亿元，占89.8%，邮政储蓄吸收农村存款约8839亿元，绝大部分存放央行。改善农村金融服务，必须扭转农村资金大量外流的势头。一是降低信用社上存资金比例，促使信用社增加贷款投放。二是强制规定从农村地区吸收资金的金融机构将一定比例的资金用于支持农村经济的发展。三是使邮政储蓄在农村地区吸收的资金留在农村。四是建立以财政贴息为主，财政补助、以奖代补等多种手段为补充的财政支持制度体系，用少量的财政补贴引导金融资本流向农业和农村。
（五）发挥好农村民间金融组织的作用
对农村民间金融应该区别其功能和影响，选择条件比较好的民间金融组织改制为民营贷款机构，而对高利贷以及高风险集资等活动要予以管制。改变对民间金融组织简单打击、压制的做法，使民间金融组织获得合法的地位，为其创造更好的环境。
注释：
①这里的平均借款规模是每个农户在2001～2004年期间的平均借贷规模。
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