深化中国政府绩效评估研究需要新的视野，本文主要内容关键词为：中国政府论文,视野论文,绩效评估论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C931文献标识码：A文章编号：1000-2529(2007)01-0057-07
政府绩效评估是近年来中国公共管理学术界密切关注的一个热点问题。本文努力全面、系统、客观总结近年来中国政府绩效评估研究取得的主要成就和存在的主要问题，提出深化和加强中国政府绩效评估研究的战略重点和应注意的几个基本问题，以抛砖引玉，受教于同仁。
一、中国政府绩效评估研究的现状分析
1.研究课题、发表论文与论著及召开研讨会情况
国家级课题的立项数是衡量一个研究主题受关注程度的重要标志。通过对全国哲学社会科学规划办公室和国家自科基金委的数据调查发现，到2006年止，共有12个国家社科和自科基金项目立项①。
作者使用“政府绩效”作为关键词在中国清华学术期刊网上进行检索②，整理结果如图1所示。从检索结果来看，目前中国关于政府绩效评估理论的学术论文呈迅速上升的趋势，增长的速度越来越快，从1999年的125％到2005年的194.04％。
据统计，近3年内共出版的相关专著约15部③。从中国优秀博硕士论文库(清华)数据来看，截止2006年9月共有27名博士生和硕士生选择“政府绩效评估(考核)”作为其学位论文的选题。
2003年以来，以“政府绩效评估”为主题的国际或全国性的学术研讨会有5次。特别是中国行政管理学会于2006年9月23日在兰州召开“全国政府绩效管理研究会成立大会暨政府绩效评估与行政管理体制改革”研讨会，全国政府绩效管理研究会的成立标志着中国政府绩效评估研究进入组织化、集约型的崭新阶段。集约型研究要求政府绩效评估研究具有较强的原始创新性、科学指导性、现实针对性和实施有效性。
2.研究的主要层面及其观点
政府绩效评估研究已迅速成为中国公共管理研究的新课题和研究成果的新增长点，其研究成果主要表现在以下五个层面：
层面1：对国外政府绩效评估研究成果和实践经验的介绍和借鉴
国内很多学者研究政府绩效评估始于对英、美等国家政府绩效评估研究成果和实践经验的介绍和借鉴。周志忍教授率先介绍了英国政府绩效评估的基本经验，提出了“建立适合我国情况的绩效评估理论框架、方法论体系及操作程序”的目标，指出推进“绩效评估规范化、系统化、制度化、科学化，已经成为我国行政管理现代化的迫切要求”[1]。有的学者从项目评估、部门评估到跨部门评估等方面详细介绍了当代美国联邦政府绩效评估的方法和技术，揭示了对我国当前政府绩效评估理论和实践的启示[2]。有的学者指出，绩效评估是西方国家在现存政治制度的基本框架内、在政府部分职能和公共服务输出市场化以后所采取的政府自利方式，也是公众表达利益和参与政府管理的重要途径和方法，反映了政府管理寻求社会公平与民主价值的发展取向，贯穿了公共责任与顾客至上的管理理念[3]。有的学者以美国于1993年颁布的《政府绩效与结果法案》(GPRA)为例，分析了该法案实施中出现的诸多问题，并在总结这些经验教训的基础上，提出了我国未来政府绩效立法的基本思路[4]。有的学者通过系统分析美国政府绩效评估并对比中国的实践，提出了中国借鉴的基本思路[5] (P59)。
层面2：对政府绩效评估主体体系和价值取向的研究
关于政府绩效评估主体，文献[6] (P46-53)从利益相关者理论出发，分析了公众、政府自身、人大组织等评估主体在政府绩效评估中的优势与劣势，提出了学术研究组织的评估在准确性和效用性方面的优势。文献[7] 认为政府绩效评估主体包括潜在型利益相关者和预期型利益相关者。还有学者具体分析了目前中国政府绩效评估主体包括国家权力机关、社会组织、政府组织自身、社会公民等，提出了要建立一个以社会公众为本位的政府绩效评估主体体系[8]。大多学者一致认为，重视社会公众评估是当前政府绩效评估的发展方向[9]。关于政府绩效评估的价值取向，有的学者认为，“价值取向是政府绩效评估的深层结构，是政府绩效评估之魂。”[10] 政府绩效的最终评判标准应为实际创造的公众价值大小[11]，群众“满意原则是行政绩效评估的最终尺度”[12]。有学者认为，中国政府应该根据效率与公平并重、效率与民主兼顾、经济增长与社会发展同步等价值标准来构筑符合国情的政府绩效评估指标体系[13]。
层面3：对政府绩效评估指标体系与评估方法的研究
政府绩效评估指标体系构建是评估整体流程的要点和难点。目前国内学者常用的逻辑框架包括“经济-效率-效益(3E)”、“政治-经济-社会”三维框架[14]、“综合指标-分类指标-单项指标”框架[15] 以及平衡计分卡框架[16] 等。这些框架成为学者们构建评估指标体系的通用模版。有的学者以平衡计分卡为基础，探讨党政部门绩效示标体系的概念及设计思路和模式，并列举了部分调研过程中发现的典型示标[17]。笔者等通过对平衡计分卡按公共部门的战略逻辑进行修正和改造，基于平衡计分卡构建指标体系来评估地方政府绩效[18]。国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组运用平衡计分卡框架，提出了一套由影响指标、职能指标和潜力指标等33个指标组成的政府绩效评估指标体系[19]。同时，在具体指标的设计上，大部分学者一致认为要从重经济指标向经济、社会发展指标并重、从重数量指标向数量指标和质量指标并重转变。如范柏乃教授从行政管理、经济管理、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境6个领域，遴选了66个指标构成了政府绩效的评价体系[20]。
选择评估方法是政府绩效评估的关键环节，是确保政府绩效评估得出准确结论的重要前提。国内学者研究了许多方法和模型，如模糊综合评估模型[21，22]、层次分析法[23]、DEA模型[24，25]、BP人工神经网络模型[26]、因子分析方法[27] 等。还有学者运用顾客满意度方法[28]、标杆管理方法[29] (P165)、样本基准分析方法[30] (P165)来评估政府绩效。有的学者提出了政府绩效评估的元设计理论，认为克服目前政府绩效评估的困难的根本途径就是要发展综合的元设计哲学[31]。笔者等运用信度和效度等元评估方法对政府绩效评估指标、数据和结论的科学性和有效性进行了检验[32] (P185-187)。
层面4：对政府绩效评估流程和实施方案的研究
文献[14] 认为政府绩效考评系统应包括绩效的目标系统、比较系统、测量系统和反馈系统，主要由信息资料收集、绩效目标确定、评估项目划分等环节构成。蔡立辉教授提出了政府绩效评估是由收集资料、确定评估目标、划分评估项目、绩效测定及其评估结果使用等组成的行为体系[33]。笔者提出，政府绩效评估流程包括评估准备阶段、评估实施阶段和评估结果运用阶段。绩效评估结果的运用是政府绩效评估程序中最重要的一环，也是政府绩效评估的目的所在、动力之源。[34]
文献[35] 归纳出当前我国政府绩效的考评模式包括目标责任模式、社会服务承诺制模式、效能监察模式以及效能建设模式，并指出政府绩效考评有利于提高工作绩效、规范运作以及调动公众参与积极性，然而却也存在着考评目的不清、信度与效度忧患以及考评悖论等问题。另外，也有学者从基本目标和具体两个层面上归纳并分析了政府绩效考评的各种目标模式。文献[36] 提出，要全面建立法治化、制度化与科学化的政府绩效管理体系，探索完善我国政府绩效评估的指标体系，加快建立绩效预算制度与绩效审计制度。
层面5：对政府绩效评估体系构建与政府绩效提升对策的研究
政府绩效评估已成为中国政府管理创新的重要举措。但中国政府绩效评估尚处于起步阶段，还存在诸多不足。[37] 文献[38，39] 分析了目前我国政府绩效评估体系及评估中存在的突出问题，如评价指标单一、评价主体单一、评价程序和评价方法不科学、评估法制不健全等。有的学者从健全政府绩效评价的主体体系、评价指标体系以及绩效评价数据的获取和处理等方面来探讨中国特色的政府绩效评价体系。[40] 有的学者从系统的观点来思考中国公共部门绩效管理的培育和推行，指出“公共部门绩效管理的发展必须培育坚实的社会管理基础，也必须和政府的治道变革相结合”[41]。有的学者认为，由于中国人的价值观以及民族性格因素的限制，民众缺乏监督政府的意识，因此中国绩效评估实践的发起者角色主要由党政主要领导承担，绩效评估实践借助于既有的政治框架能在全国或一级政府中全面铺开，但也会存在形式主义和运动式的特征。[42]。有的学者以2004年甘肃省非公有制企业评价政府绩效活动为研究对象，以国内外已经开展的政府绩效评价实践为参照，结合西方先进的绩效评价理论，对甘肃省这次实践的总体思路、指标体系、评价方法、评价过程以及模式创新进行了研究[43] 3
关于政府绩效提升对策的研究方面，中国行政管理学会联合课题组提出了政府机关工作效率标准体系的基本原则，并从推动政府绩效管理的研究与实践等方面提出了建立机关工作效率标准的几点设想[44]。有的学者提出了“政府绩效决定因素包括组织内部因素和组织内部因素”，“组织内部因素包括管理、组织学习、不确定性、差异性等一级因素；组织外部因素包括网络化、环境、控制性等一级因素”，同时还阐释了政府绩效的各决定因素之间的逻辑关系，引入复杂系统分析方法对政府绩效决定因素进行复合因素分析。[45]
3、研究的主题分布
目前政府绩效评估研究的主题主要集中在13个方面(如表1所示)，特别重视对国外研究与实践成果的介绍、政府绩效评估体系构建、政府绩效评估体系的结构、政府绩效评估模型与方法等问题的研究，其研究成果占政府绩效评估研究总成果的41.52％。相对而言，对政府绩效评估的体制与主体、政府绩效评估程序与机制、政府绩效评估实证研究等的研究不足，仅占总成果的15.30％。
4.研究所取得的主要成就
目前国内学者从政治学、管理学、经济学、系统理论与计算机信息科学等学科视角，对政府绩效评估的理论基础、结构体系、实践模式与实施方案等进行了研究，初步构建了中国政府绩效评估体系和政府绩效评估研究的宏观框架，如图2所示。
中国政府绩效评估研究在短短的几年时间取得了长足的发展，取得了一批高质量的研究成果，为进一步深化相关研究提供了良好的基础。尤其是中国行政管理学会整合资源、凝聚力量，积极探索出了一条有中国特色的中国政府绩效评估研究发展新路子：“理论引导、地方先行、科学决策、互动共推”。这样一条有特色的中国政府绩效评估研究发展的新路子的有效探索，卓有成效地推动了中国政府绩效评估研究。而政府绩效评估理论研究又推进了国内公共管理理论研究和公共管理方法创新，研究成果正逐步转化为公共部门的生产力，有力地推进了中国政治治理与民主行政的进程，为提升政府管理绩效和促进经济社会和谐、可持续发展产生了良好的作用。
政府绩效评估研究具有很强的学科带动性。学科视角不同，研究的思路、切入点、方式方法也就不同。从图3可以看出，目前从政治学途径来研究的占19.30％，从管理学途径来研究的占53.26％，从经济学途径来研究的占25.01％，从法学途径来研究的占2.43％。
5.研究存在的主要不足
(1)研究水平和成果质量有待进一步提高。尽管研究成果与研究者的数量都比以往有大幅增加，但研究还有待深入，研究状况参差不齐，普遍认同的研究范式与体系尚待形成。
(2)研究成果的应用性有待进一步增强。重规范研究轻实证研究，重一般理论研究，对特定政府层级、特定政府部门、特定政府项目的管理绩效评估的研究成果如凤毛麟角。
(3)研究方法有待进一步改进。政府绩效评估的理论研究重定性分析和规范研究，对定量分析和实证研究没有予以应有的重视。如运用定性分析和规范研究方法的成果占93.75％，运用定量分析和实证研究方法的只占6.21％，如图4所示。
二、深化中国政府绩效评估研究应关注的重点
政府绩效评估研究就整体而言，主要包括对政府绩效评估的宏观制度化、中观机制化、微观实践具体化等三大板块的研究。要进一步深化和加强中国政府绩效评估研究，应重点关注如下五个课题。
1.政府绩效评估理论框架的构建和学理层面的阐释
作为一种新的政府治理工具，政府绩效评估具有其本身的理论底蕴、学科归属、价值关怀和逻辑结构体系，明确政府绩效评估的理论定位和学科归属是深化政府绩效评估研究的内在要求。一是要系统深入研究政府绩效评估的基础理论，从学理层面夯实政府绩效评估的理论基础。二是要研究和把握政府绩效评估理论体系的逻辑起点、中心线索和内部结构。三是要系统深入研究政府绩效评估的基本范畴、基本规律。四是要系统研究政府绩效评估的方法论。
2.基于科学发展观的政府绩效评估体系的构建与实施研究
科学发展观是马克思主义世界观和方法论的集中体现，是统领当代中国经济社会发展全局的指导思想。政府绩效评估既要以科学发展观为指导，又是落实科学发展观的有效手段。要全面、系统、深刻把握科学发展观的本质要求，在政府绩效评估的价值取向的确立、指标体系的构建、评估方法的选择和评估结果的利用及评估制度的建立健全等方面，全面体现和落实科学发展观。基于科学发展观的政府绩效评估体系还必须克服实施中的现实障碍，特别在转型期的中国，社会内部矛盾繁杂，经济全球化、信息网络化等外部压力骤增，真正实施一套基于科学发展观的政府绩效评估体系仍有相当的难度。一些地方政府不是为了从根本上改善政府管理和服务，而是为了附和当前国内公共管理领域中的“流行趋势”，评估成为了地方政府领导的又一项政绩工程。有的绩效评估仍然没有坚持科学发展观和正确政绩观，评估时注重眼前的、暂时的、片面的“政绩”。这些障碍必须依赖于加强科学研究，从创新政府绩效评估体制与实施机制中加以解决。
3.政府绩效评估的心理因素及其作用机制研究
社会心理是影响和制约政府绩效评估的一个重要因素。在政府绩效评估过程中，评估主体和评估对象的心理时常会影响评估的进程和评估结论的科学性。系统深入研究心理因素对政府绩效评估的影响及其机制，既是进一步推进政府绩效评估的内在要求，又是进一步深化和加强政府绩效评估研究所面临的一个重大课题。一是要加强对政府绩效评估心理的基本理论研究，深刻认识和准确把握评估心理对政府绩效评估影响的基本规律。二是要加强对评估主体、评估客体和第三方在评估指标确定、评估方法选择、评估信息的收集、鉴别、加工、利用和作出评估结论过程中的心理反应及其调控的研究。三是要加强对评估结论利用的心理反应及其调控的研究。
4.中国政府绩效评估的科学化、民主化、法制化研究
随着经济社会的发展，政府管理的科学化、规范化的程度越来越高，迫切需要政府绩效评估逐步实现政府绩效评估的科学化、民主化、法制化。科学化是在科学的理念指导下，遵循绩效评估的规律，运用科学、理性的方法对政府绩效进行测量和判定。政府绩效评估民主化的实质和核心就是实现公众全方位、全过程参与政府绩效评估。公民参与政府绩效评估在我国已经起步，但参与的广度和深度远远不够，连续性、稳定性和规范性不强，亟待从提高公民参与绩效评估的素质和能力、改善公民参与绩效评估的客观条件、保障公民参与绩效评估的制度供给等方面综合推进。要研究政府绩效评估公民参与的制度供给和实现机制，特别是要探索网络技术环境下公众参与绩效评估的新方式、新途径和新规律。逐步走向制度化和法制化是20世纪90年代以来发达国家政府绩效评估发展的一大趋势。中国政府绩效评估虽然越来越引起了人们的广泛关注，评估活动越来越频繁，社会影响也越来越大，但评估实践总体上尚处于自发状态，缺乏相应的法律、法规和相关政策作保障，制度缺失已成为制约其发展的瓶颈。要认真研究和总结各地政府绩效评估的经验和做法，及时出台统一的政策规定，指导政府绩效评估工作在全国全面性展开。
5.特定政府层级、特定政府部门和特定政府管理项目绩效评估的研究
政府绩效评估实践包括不同的层面和方面，评估对象不同，评估的机制与规律也就不一样。这一点在过去我们对政府绩效评估的研究过程中没有得到足够的重视和区分。中国政府绩效评估实践主要采取的是局部行业系统的试点、机关部门的人事管理绩效考核、部分地方政府公民对政府服务满意度的测评等方式和策略，所以关于政府绩效评估的研究相对也就集中在这几个方面。因此，深化中国政府绩效评估研究的一个重要的战略重点就在于要拓展政府绩效评估应用研究的领域和空间，要对政府绩效评估按评估对象作宏观规划，全面展开对政府特定层级(省、市、县、乡等)、特定部门(如财政局、税务局、教育局、公安局等)和特定项目(如再就业、西部大开发等)的研究和探索，做到既重点突出，又全面平衡发展；既总结和归纳绩效评估的一般经验与规律，又诊断特定对象管理问题和绩效治理的具体对策。
三、深化中国政府绩效评估研究应注意的问题
要深化和加强政府绩效评估研究，在把握研究战略重点的同时，必须从宏观上着力注意以下五个问题：
1.正确处理政府绩效评估政治性与科学性的关系
政府绩效评估是一项政治性很强的工作，它直接影响政府的合法性、权威性，直接影响政府与政党、政府与社会、政府与公民的关系，直接影响一个行政区域的改革、发展和稳定，不可掉以轻心，不可轻举妄动，必须站在讲政治的高度战略谋划、宏观把握、科学运作。但政治性与科学性并不矛盾。讲政治是前提、是根本，讲科学是基础、是保障。政府绩效评估是一项科学性很强的工作，有其自身的规律。绩效评估只有遵循自身的规律，才能科学有效。
2.凸显政府绩效评估的实证研究
实证研究是政府绩效评估研究的本质特征和内在要求。而我国目前的政府绩效评估研究的一个重要的薄弱环节恰恰是实证研究，我国政府绩效评估研究成果中属实证研究的只占6.21％。这就给我们提出了一个非常重要而又非常严峻、紧迫的课题：凸显政府绩效评估的实证研究。一是要把规范研究和实证研究结合起来，不能为规范研究而研究。二是要特别注重政府绩效信息的收集、鉴定和解读，努力使政府绩效信息全面、真实、有效。三是要注意评估方法的针对性、有效性，努力使评估方法与评估对象的具体情况有机结合起来。四是要切实加强调查研究，努力做到没有调查就没有评估权，在系统、深入调查研究中构建政府绩效评估指标体系，选择有效的绩效评估方法，得出切合实际的评估结论，提出科学、可行的绩效改善对策。
3.注意研究方法的科学性
一是要坚持以马克思主义政府理论为指导。马克思主义是科学的世界观和方法论，科学的发展观和正确的政绩观是当代中国的马克思主义，是对马克思主义的继承和发展。政府绩效评估必须以科学的发展观和正确的政绩观为指导，把科学的发展观和正确的政绩观贯穿于政府绩效评估的全过程，体现在政府绩效评估的各个方面。二是要坚持“洋为中用”。政府绩效评估起源于西方发达国家，是西方发达国家应对经济全球化，解决政府财政危机、管理危机、信任危机，推进政府管理创新，提高政府绩效的重要手段。伴随着风起云涌的新公共管理运动，在高层领导的积极支持下，得到了极为广泛深入的开展。在理论研究和实践探索上，取得了明显的成效，为深化和加强中国政府绩效评估研究提供了卓有价值的借鉴。深化和加强中国政府绩效评估研究，必须系统、深入研究英、美等发达国家政府绩效评估的实践经验和理论研究成果。三是要坚持“古为今用”。中国历代重视对官员绩效的考核，形成了系列很有价值的绩效评估思想、方式和方法，积累了极为丰富的绩效评估经验。系统研究、深入挖掘中国古代政府绩效评估的理论成果和实际经验，是深化和加强中国政府绩效评估研究的内在要求和必然选择。四是要坚持定性分析和定量分析相结合。定性分析和定量分析各有优势，也各有局限性。政府绩效评估不能厚此薄彼，更不能顾此失彼，而应根据政府管理的具体特点和要求，把定性分析和定量分析有机的结合起来，努力做到扬长避短和优势整合。
4.在服务中求支持，在贡献中求发展
一是要走向社会、影响社会、引领社会，使政府绩效评估成为推进政府管理创新的重要杠杆，在政府管理创新中发挥积极有效的作用。二是要走出书斋，密切高等学校、科研院所与政府部门的合作与交流，密切科研工作者与实际工作者的合作与交流，注意从政府管理实践中发现研究的问题和素材，建立起学术研究与实际应用的互动机制。学术研究不能把简单的问题复杂化，实际工作不能把复杂的问题简单化，不管是学术研究还是实际工作，都应该坚持理论与实践的有机结合，更好的解决问题。三是要加大科研成果及时、有效转化的力度，坚持“从实践中来，到实践中去”的原则，根据政府管理需要寻找课题、确定课题、研究对策，把研究成果能否转化及转化的程度和转化的效果作为评价研究成果好坏的根本标准。
5.加强科研队伍建设和学术平台的搭建
深化和加强政府绩效评估研究，队伍建设是根本。一是要切实加强创新团队的建设。以国家社科基金课题、国家自然科学基金课题和横向课题研究为支点，凝聚和培育优秀人才，努力多出高质量的成果、多获高级别的奖励。二是要加强研究基地的建设。把研究基地建设与学科建设、专业建设有机结合起来，以研究基地和博士点为平台，吸引高水平人才、凝聚高水平人才、培养高水平人才。三是加强学会建设。依托中国行政管理学会、全国政府绩效评估研究会及省(市)相关研究学会，明确研究主题，整合研究经费，汇集研究力量，交流研究信息，培养研究人才，使有关学会成为政府绩效评估研究工作者和实际工作者学习的课堂、研究的阵地、锻炼的熔炉、成才的摇篮和情感的皈依。
注释：
①本研究把“政府绩效”作为检索关键词。检索时间为1994年至2006年；检索条件为模糊，检索范围为全选，检索时间为2006年9月20日。
②数据和资料来源于国家自然科学基金网站和全国哲学社会科学规划办公室网站的查询。(社科，2004)；华中科技大学卢祖洵教授主持的“社区卫生服务绩效评价系统研究”(自科，2004)；东北财经大学吕炜教授主持的“政府公共教育支出绩效考评制度研究”(自科，2004)；清华大学杨永恒教授主持的“基于市民感知的地方政府绩效评价方法和管理研究”(自科，2004)；湘潭大学彭国甫教授主持的“地方政府公共事业管理的绩效评估与模式创新研究”(社科，2005)和“基于绩效评价的地方政府公共事业治理研究”(自科，2006)；国家行政学院王健教授主持的“重塑地方政府政绩指标体系研究：面向中国地方政府的实证研究”(自科，2005)。
③分别是刘旭涛：《政府绩效管理：制度、战略与方法》(机械工业出版社2003年版)；郭济、高小平、鲍静等：《绩效政府：理论与实践创新》(清华大学出版社2004年版)；卓越：《公共部门绩效管理》(福建人民出版社2004年版)；张泰峰：《公共部门绩效管理》(郑州大学出版社2004年版)；戚鲁：《税务组织绩效管理理论与实践》(中国税务出版社2004年版)；彭国甫：《地方政府公共事业管理绩效评价研究》(湖南人民出版社2004年版)；彭国甫、盛明科等：《地方政府绩效评估研究》(湖南人民出版社2005年版)；范柏乃：《政府绩效评估理论与实务》(人民出版社2005年版)；胡税根：《公共部门绩效管理——迎接效能革命的挑战》(浙江大学出版社2005年版)；马国贤：《政府绩效管理》(复旦大学出版社2005年版)；孟华：《政府绩效评估——美国的经验与中国的实践》(上海人民出版社2006年版)；张旭霞：《公共部门绩效评估》(中国商务出版社2006年版)；周凯：《政府绩效评估导论》(中国人民大学出版社2006年版)；朱国玮：《公共服务供给绩效评价研究》(中国教育文化出版社2006年版)等。