内部管理信息的认定——基于上海等五省、市系列案件的分析，本文主要内容关键词为：内部管理论文,上海论文,案件论文,系列论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内部管理信息是2010年国务院办公厅颁布的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(以下简称《意见》)提出的法律概念。《意见》第2条规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)所指应公开的政府信息”。按照这一规定，但凡内部管理信息和过程性信息，一般都不得公开。从此，内部管理信息和过程性信息俨然成为一个独立的政府信息不公开条款被频繁使用。然而，大量案例表明，与过程性信息一样，①内部管理信息这一概念在实务中被严重曲解，致使诸多本该公开的政府信息被归为这一信息而不予公开，严重影响了公民的知情权。为了揭示实践中存在的问题，正本清源，笔者搜集了2010年以来上海、浙江、江苏、广东、北京5省、市有关内部管理信息的行政诉讼案例56起，②试图在考查、分析这些案例和比较外国立法经验的基础上，对正确界定内部管理信息的基本思路提出意见。 一、实务界在认定内部管理信息时存在的问题 考查上述56起案例可以看出，实务界对内部管理信息的理解莫衷一是，行政机关或人民法院对内部管理信息的认定标准至少有5种之多：(1)是在日常工作中制作或获取的。(2)不对外直接发生效力，或其效力限于行政机关内部。与此相似的表述还有“不对申请人的权利义务产生影响”和“不对申请人生产、生活、科研产生直接影响”。(3)在行使内部管理职权过程中制作或获取的，或非履行对外行政管理职责过程中制作或获取的。与此相似的表述还有“在内部人事管理过程中制作或获取的”。(4)属于内部机构制作或获取的。(5)是有关行政内部工作的。稍加分析就会发现，这些标准或多或少都存在问题。 (一)标准一：“在日常工作中制作或获取的” 这是《意见》对内部管理信息的界定。在所搜集的案例中，有6起案件，行政机关和人民法院以申请公开的信息属于“日常工作中制作或获取的内部管理信息”为由拒绝公开，涉及的信息包括以下几种：(1)房屋拆迁许可证的卷内目录，包括办理房屋拆迁许可证所需的各种材料的序号、文件名称、页码；③(2)派出所和拘留所在传唤、询问、押解、拘留等执法过程中制作的录音录像；④(3)行政机关讨论房屋拆迁决定时参会人员的意见、签字；⑤(4)在作出行政处罚决定过程中，由审核、审批人签名的意见决定书，以及审核、审批人的姓名、职务、科室等；⑥(5)工程竣工验收工作量清单；⑦(6)某区房管局2008年度考核实施方案。⑧其中，上述第1种至第5种是外部行政过程中制取的信息，第6种是行政机关内部行政过程中制取的信息。 即便上述信息中的有些信息公开与否有待斟酌(如行政机关讨论房屋拆迁决定时参会人员的意见)，有些信息按照有关法律制度的规定是应当公开的，或者在实践中实际上是公开的。例如，参与行政执法的公务人员的姓名。又如，各个单位的年度考核实施方案。年度考核实施方案原本就是供公务人员考核用的，根据经验，考核实施方案一般都应公开。因此，将这些信息悉数归入不可公开的信息范围是不妥的。 虽然将“日常工作中制作或者获取的”作为认定内部管理信息的依据是《意见》规定的，但这一界定方法在概念逻辑上是经不起推敲的。“日常”一词在现代汉语词典中被解释为“平时的”，而“平时”是与“特别或特殊时期”相对的。后者通常指在发生地震、洪涝、台风等重大自然灾害以及战争、动乱等重大社会事件时期国家或地方的时政状态。可见，“日常工作”是从社会“情势”方面对政府工作的分类，与“特别或特殊工作”相对。⑨按此，政府除了处理地震、洪涝、台风等重大自然灾害以及战争、动乱等重大社会问题而采取的特别行为之外，其他时期的所有工作都属于“日常工作”。如此一来，如果将“在日常工作中制作或获取的”所有信息都统统归于内部管理信息而不公开，那么就是将几乎所有内部行政和外部行政过程中制作或获取的信息都纳入这一概念范围而不公开。这应该不是《意见》制定者所期望的结果。 (二)标准二：“不对外发生直接效力” 这一界定方法着眼于信息的效力。其逻辑是，信息的效力有对内与对外之分。如果信息不对外产生直接效力，那么其为内部管理信息。在所搜集的案件中，采用这一认定方法的(包括“不对申请人的权利义务产生影响”和“不对申请人生产、生活、科研产生直接影响”两种相近的方法)案件有10起，涉及的信息有9种：(1)《关于江东区实施旧村改造相关办法的请示》；⑩(2)《闲置土地调查、认定、处置基本流程》；(11)(3)《关于闲置土地处置工作中的业务口径》；(12)(4)河道整治工程竣工验收工作量清单；(13)(5)上级行政机关内设机构对下级机关请示作出的复函；(14)(6)上海机场集团有限公司与浦东新区人民政府签订的上海浦东国际机场扩建工程征地动迁包干协议书；(15)(7)行政执法案件的案件编号；(16)(8)淮安市住房和城乡建设局领导班子集体讨论决定意见，参加人员签字、年月日、单位公章；(17)(9)嘉兴市人民政府关于沪杭客运专线征地拆迁补偿标准的函[嘉政函(2009)3号]。(18) 在上述9种信息中，仅第4种信息，人民法院不同意行政机关认定为内部管理信息的意见。其余8种信息，虽然从其内容看，都是在外部行政过程中制作或获取的，但全部被行政机关和人民法院认定为内部管理信息而不予公开。 依据信息效力认定内部管理信息的关键在于如何理解效力的内涵。如果它指的是行政行为的效力，即行政行为对与自身没有隶属关系的、相关社会主体的约束力，那么只有那些已经成立、送达或公布了的内部或外部行政规定或决定才会产生效力。(19)除此之外，行政机关在内部行政和外部行政过程中制作或获取的其他各种信息，如证据、会议记录、会议纪要、下级向上级的请示、上级对下级请示的批复、参与行政程序人员的个人信息及其发表的意见、记录或反映内外行政程序的其他信息，都不可能取得行政行为效力意义上的效力。在这种情形下，如果以“不对外发生直接效力”为依据界定内部管理信息，那么所有这些信息包括内部行政决定在内都会被纳入内部管理信息的范围。如果指的是证据法意义上的效力，即政府信息所具有的证明效力，那么在内部或外部行政过程中制作或获取的其他各种信息，如证据、会议记录、会议纪要、请示、函复、协议等各种信息，只要在具体个案中符合证据规则所要求的真实性、合法性和关联性要求，就具有证明效力，所有这些信息也就应排除在内部管理信息范围之外，都应当公开。 前述9种信息，如果从行政行为效力的角度看，那么其大多不具有对外效力；但如果从证据效力的角度看，那么其基本上都具有证据价值从而可能具有证明效力。可以想见，人民法院将这些信息认定为内部管理信息，完全是从行政行为效力方面来考虑的。但如此一来，在外部行政和内部行政过程中制取的大量信息都将被归为内部管理信息而不予公开，外部和内部行政的窗口就会因此被封闭起来。 (三)标准三：“行使内部管理职权时制取的” 这是依据信息制作或获取时所行使的行政职权性质对政府信息所作的界定。其逻辑是，行政职权分外部管理职权与内部管理职权两类。相应的，政府信息可分为行使外部管理职权过程中制作或获取的信息与行使内部管理职权过程中制作或获取的信息两类，其中，后者属于内部管理信息。 此类案例有8起，被认定为内部管理信息的有：(1)行政机关的行政编制信息；(20)(2)被告工作人员钱宏的学历证书以及考试成绩等证明其学历证书真实性的相关信息；(21)(3)被告工作人员徐某的工作简历；(22)(4)2006年上海市事业单位工作人员收入分配制度改革工资套改审批表；(23)(5)《闸北区教育局关于1996-1997年教工住房有偿分配实施意见》；(24)(6)某新区排灌所已享受福利分房的职工名单及其福利房的面积(从开始分房起至停止分房止)；(25)(7)行政机关按政策新增的领受养老金的退休人员名册；(26)(8)《关于印发警情分级指挥和处置工作规范的通知》。(27)可以看出，这8类信息的确均为行使内部管理职权过程中制作或获取的信息，至少在文义上与“内部管理信息”名实相符。但问题是，在行使内部管理职权过程中制取的政府信息是否都不应或不能公开？ 内部管理职权实际上仍是个大概念，按照管理内容，内部管理职权大致可分为两种：(1)对内部财产的管理职权，如对办公设备、交通工具、执法器具、案卷材料等的管理；(2)对内部人事的管理权，主要包括对其公务人员和后勤人员的管理。在这两种内部管理职权中，诸多管理不完全是行政机关的私事。行政机关掌管和使用的财产属于国家所有，人事管理不仅涉及公务人员个人的工作、福利等权利，还涉及行政队伍的整体素质和执法能力等公共利益，将相关信息全部纳入内部管理信息不予公开、不受监督，缺乏法理依据，实际情况也并非如此。例如，“三公经费”，即公务用车的购置和使用费、公务招待费用以及出国费用，虽然属于内部管理职权的范畴，但却是目前公众最为关注也是严格要求公开的信息。又如，行政机关在编公务人员姓名、年龄、性别、学历、工作简历往往是政府主动公开的信息，行政机关或事业单位福利房的分配名单及面积，大多也是主动公示的。可见，行政机关行使内部管理职权时制作或获取的信息并非都是不可公开的，也就是说，这些信息不能全部归为内部管理信息。 (四)标准四：“行政机关的内部机构制取的” 这种界定方法的逻辑在于，政府信息制定或获取的主体可分为对外具有法人资格的行政机关和对外不具有法人资格的内部机构两类，相应地，政府信息也可分为由行政机关制定或获取的与由内部机构制定或获取的两类，其中，后者应属于内部管理信息。 在所搜集的案例中，以这种方法认定内部管理信息的案件仅4起。其中3起请求公开的信息是“政府法制办为其政府出具的法律意见书”。例如，在“魏某诉上海市静安区政府信息公开案”(28)中，原告申请公开“静安区政府法制办对新闸路653弄某号魏某(户)实施行政强制执行时出具的法律意见书”。被告认为，该“法律意见书的制作主体是行政机关的内设机构，不是行政机关；该信息属于内部信息”。终审人民法院的意见与被告的意见如出一辙。(29)第4起案件为“冯玉利诉扬州市人民政府信息公开案”。(30)该案的原告请求公开扬州市政府办公室发布的《关于印发〈2013年扬州市区“三拆三整治”工作方案〉的通知》。人民法院认为，“该文件的发文主体是扬州市委办公室、扬州市政府办公室，其性质皆属于市委、市政府的内设办公机构，因此，其制作的文件是用于党政机关内部工作安排、指导等”的，属于内部管理信息，不属于公开的范围。 着眼于制作主体的分析方法确实开启了一个新的分析视角，不少政府信息也的确是由行政机关的内设机构制作或获取的，但问题在于，内部机构制作或获取的信息未必都是关于内部行政的信息，也未必都是不宜公开的。上述案件涉及的信息其实都属于外部行政的范畴。虽然“魏某案”涉及的“法律意见书”在实践中公开的的确不多见，但“冯玉利案”涉及的信息基本上是公开的。该案行政机关和人民法院一方面指出，申请人所申请公开的信息是内部机构制作的，属于内部管理信息，不予公开，但同时又指出：“冯玉利申请公开的扬办发(2013)5号文件的主要内容已在扬州市政府的官方网站——《中国扬州》网页《‘三拆三整治’扬州在行动》专栏中予以公开，冯玉利在扬州市政府的官方网站可以获取其申请公开信息的主要内容”。可见，政府信息公开与否并不完全取决于它是否由内部机构制作或获取，以“行政机关的内部机构制作或获取的”作为界定的标准并不可取。 (五)标准五：“是有关行政内部工作的” 最后一种界定标准依赖于政府信息的内容。其思路是：政府信息的内容与“内部工作”有关的属于内部管理信息；反之，就属于外部管理信息。在所搜集的案件中，这种案件仅有2起。第一起为“冯某诉上海市公安局政府信息公开案”。(31)该案原告要求公开“公安机关的接警录音或接警记录、接警后处置记录”。二审人民法院认为：“该信息系公安机关在处置报警事项时所作的内部工作记录，不属于《条例》所指应予公开的政府信息”。第二起为“夏楚辉诉汕头市公安局交通警察支队政府信息公开案”。(32)该案的原告要求公开“撤销处罚决定书的核准文书、撤销处罚决定书”。二审人民法院认为：“上诉人作出的‘处罚决定书’的有关政府信息，是被上诉人汕头市公安局交通警察支队审核批准内部工作有关事项的内部管理信息，属于公安机关交通管理部门内部审核流程”，不能公开。 信息内容与信息性质之间有紧密联系，依据信息内容界定内部管理信息不无道理。但是，“内部工作”与“外部工作”如何界分，与“内部工作”有关的信息可否全部归为内部管理信息而不予公开存在疑问。就上述“冯某案”涉及的“接警、处警过程中形成的信息”和“夏楚辉案”涉及的“撤销行政处罚决定的核准文书和决定书”而言，都属于外部行政过程中形成的信息。如果将在外部行政过程中形成的信息都视为与“内部工作”有关的内部管理信息而予不公开，那么内部管理信息就不再是与内部管理有关的信息了，外部行政过程的透明性也同样会受到影响。 除上述各种界定外，有些案件的论理似是而非，难以归类。最令人感到遗憾的是，不少判决书对认定内部管理信息的依据不作任何解释，只是武断地指出申请公开的信息属于内部管理信息，不予公开。在所搜集的案件中，此类案件至少有10起。(33)例如，在“侯某诉上海市公安局政府信息公开案”(34)中，原告要求公开“2012年11月8日，申请人在北京天安门广场扰乱公共场所秩序被北京市天安门广场分局抓获立案后将该案移送北京市公安局，北京市公安局将该案移送上海市公安局和闵行分局的信息”。行政机关认为，这是内部管理信息，不能公开。人民法院指出，原告“要求公开的政府信息指向的是公安机关就涉及原告案件的内部移送信息，属公安内部管理信息”。又如，在“唐某诉上海市卫生和计划生育委员会政府信息公开案”(35)中，申请人要求公开“对瑞金医院违规开展《造血干细胞移植技术》的调查报告”。行政机关认为，这属于内部管理信息，不予公开。人民法院指出：“被上诉人经审查，认为上诉人要求公开的信息，属于内部管理信息、过程性的政府信息，故答复不属于《信息公开条例》所指应予公开的政府信息，并无不当”。出现上述情况，完全归责于基层人民法院的法官也不公平。问题的根源在于，大家对内部管理信息的界定漏洞百出，未形成一致认识。 二、其他国家对同类信息的不同处理 将我国实务界的观点与西方国家如美国、英国、日本、澳大利亚等国的相关立法相比较，可以看出其间存在较大差异。这种差异能给我们一些启示。上述被实务部门认定的内部管理信息依其性质可大致分为5类：(1)有关行政执法人员资质、职务等情况的个人信息；(2)行政公务人员在处理、讨论行政事务过程中发表的主观性意见；(3)在外部行政过程中制取的反映客观事实的信息，这类信息不包括最后作出的行政决策或行政决定；(4)在内部行政中制取的反映客观事实的信息；(5)行政机关为内部机构或行政公务人员制定的行政操作规程。下面比较一下美、英等国家对这些信息的处理方法。 (一)关于反映行政执法人员资质、职务情况的个人信息 反映行政执法人员资质、职务等情况的个人信息是指案例中涉及的如下信息：行政调查人员的姓名和职务，讨论房屋拆迁决定时参会人员的姓名，作出行政处罚决定过程中审核、审批人的姓名、职务、隶属科室，行政机关某工作人员的学历证书及证明其学历证书真实性的相关信息，行政机关某工作人员的工作简历，行政机关所有在编公务员的数量、姓名、年龄、性别、学历、工作简历，等等。这些信息虽然属于公民个人信息的范围，但又不同于行政管理过程中行政机关收集的公民个人信息。 个人信息是各国政府信息公开法明确加以保护从而禁止公开或限制公开的。不过，各国政府信息公开法所保护的个人信息往往指的是普通公民的个人信息，并未将行政公务人员与履行公职相关的个人信息纳入不予公开或限制公开的范围。例如，《美国信息自由法》(1966年)第552节之(b)、(6)规定：“披露会造成对个人隐私的明显不法侵害的人事和医疗资料及类似资料”可以不公开。但是，该条所指的个人信息仅指行政机关在执法过程中收集的“个人信息、医疗信息和类似信息”，并且只有当公开这些信息会明显侵害个人隐私时，才不予公开。(36)目前，笔者所看到的就行政公务人员的个人信息公开与否作出明确规定的，仅《日本政府信息公开法》(1999年)。但是，该法将公务人员与履行公职有关的个人信息纳入了公开的范围，而不是相反。该法第5条第1款第1项规定，与个人相关的信息，如姓名、生日以及其他可以识别特定个人的(包括与其他信息相互对照时可识别特定个人)的信息，或虽不能识别特定个人但因公开可能损害个人权益的，不予公开；但是公务员的个人信息中“与该公务员的职位以及职务履行相关的部分”应予公开。 总之，在美国、日本等国家政府信息公开立法中，公务员与职位或履行职务相关的个人信息是需要公开的，与普通公民的个人信息所受的保护有所区别。 (二)关于行政公务人员在履职过程中发表的主观性意见 在所收集的案例中，行政公务人员在履职过程中发表的主观性意见包括：政府法制办为其政府出具的法律意见书，《关于江东区实施旧村改造相关办法的请示》，上级机关对下级机关请示的复函，讨论拆迁决定时参会人员发表的意见，作出行政处罚决定时审核、审批人的审批意见，等等。这类主观性信息的公开在外国的确是受到限制的，但只是限制，而不是禁止。限制的方法有两种： (1)公开条件的限制。即这类信息原则上是应当公开的，只有当这类信息公开后会造成特定不利后果时才可以不公开。例如，《日本政府信息公开法》第5条第5项规定，国家机关和地方公共团体内部或相互之间有关审议、讨论或协议的信息，如果公开会对坦率地交换意见、公平地作出决定造成不利损害，或者会在国民之间引发混乱，或者会给特定人带来利益或不利益，那么该信息可以不公开。《英国信息自由法》(2000年)第36条第2款第b项规定，有理由认为，政府工作部门在行政过程中制取的信息如公开会影响自由、坦诚地提出意见，或有损或影响对公共事务的有效管理的，不得公开。《澳大利亚信息自由法》(1982年颁布、2010年修订)第47C条也作了类似的规定。 (2)公开时间的限制。即这类信息大多只是在相关行政决策或行政决定做出之前不能公开，而不是永远不能公开。例如，《美国信息自由法》第552节之(b)、(5)规定，行政机关内部或行政机关之间的往来信函、内部备忘录、建议书或报告，如果按照法律的规定当事人不能在与行政机关的诉讼中取得的，那么不能公开。按照美国法院的解释，本条规定的目的在于维护行政机关的讨论特权，鼓励政府官员在决策过程中充分讨论或发表意见，防止不成熟的决定提前公布，因此，凡是在民事诉讼开示程序中可以豁免的文件均属于本类信息。(37)但美国法院认为，这类信息不包括讨论过程中涉及的纯事实信息，并且，一旦行政决定做出，相关讨论意见就不再受这一特权保护。(38)又如，《英国信息自由法》第35条规定，如果政府信息涉及行将制定的政府政策、大臣之间的信函、向法律部门的咨询以及法律部门提出的建议等事项，那么不予公开，但是，一旦行政决策或决定已经作出或实施，则为作出此类决定而搜集的数据信息就不再被视为此类信息，应予公开。还需要说明的是，并非所有主观性信息都属于限制公开的信息。例如，《美国信息自由法》第552节之(a)、(2)、(A)规定，“在案件裁决中的最终意见，包括同意意见、反对意见和命令”，公众可以查阅和复制。此外，《澳大利亚信息自由法》第47C条但书也规定，政府文件中的事实或统计资料、科学家或技术专家的报告、机关内部设立的法定主体或组织的报告、最终行政决定的记录或正式理由，不属于该条所指限制公开的信息。 可见，在上述法治先进国家，行政公务人员在履职过程中发表的主观性意见不属于完全的、绝对的禁止公开的信息。 (三)关于在外部行政过程中制作或获取的客观性信息 在外部行政过程中制作或获取的客观性信息，是指在外部行政管理或服务过程中制作或获取的反应客观事实的信息。这类信息不包括最后作出的行政决策或行政决定。例如，文书往来登记，公安机关之间移送案件的信息，派出所和拘留所在传唤、询问、押解、拘留过程中制作的录音录像，公安机关的接警录音或接警记录、接警后的处置记录，等等。 与在行政过程中制定或获取的主观性信息相似，许多国家的政府信息公开法规定，在外部行政过程中制作或获取的反映客观事实的信息原则上是公开的，但在特定条件下则例外不公开。例如，《美国信息自由法》第552节之(b)、(7)规定：“对于为执法目的而建的文件或信息，如果可以合理地预见公开会导致如下结果时不予公开：(a)会干扰执法的正常进行；(b)会剥夺一个人接受公正审判或公平裁决的权利；(c)会侵犯个人的隐私权；(d)会暴露秘密的信息来源；(e)会泄漏调查或追诉的技术和程序，或者会泄露调查或起诉的方针，从而会导致对法律的规避；(f)会危害任何个人的生命或安全”。(39)《英国信息自由法》第31条规定：“在行政执法过程中制取的信息，如果公开会对以下行政活动造成妨碍或损害时，不予公开：(a)预防或调查犯罪；(b)拘捕或追诉违法者；(c)司法管理；(d)税额评估或征收；(e)控制移民；(f)维护监狱以及其他监禁场所的安全或良好秩序；(g)出于以下目的的其他行政行为，包括：对公民违法行为的调查，对公民过失行为及责任的调查；对决策环境的调查；对公务人员任职能力的调查；对事故原因的调查；防范善款的流失与挪用；维护工作人员的健康、安全和幸福等”。《日本政府信息公开法》第5条第6项规定，国家机关或地方公共团体在行政或执法过程中制取的信息存在以下情形时不能公开：(1)在监察、检查、管理或实验过程中制作或获取的信息，如公开会难以把握事实，容易导致违法或不当行为，或使事实发现困难的；(2)在签订合同、谈判或争讼过程中制作或获取的信息，如公开会不当地危害国家或地方公共团体的财产利益或当事人地位的；(3)在调查研究过程中制作或获取的信息，如公开会导致不当地妨碍调查的公正和效率的；(4)在人事管理过程中制作或获取的信息，如公开会妨碍人事管理的公正性、协调性的。《澳大利亚信息自由法》第47H条也作了类似的规定。 总之，美、英、日、澳四国政府信息公开法都不同程度地认可在外部行政过程中制作或获取的反映客观事实的信息如果公开会造成某种不利后果，那么可以例外地不予公开，但不是全部、无条件的禁止公开。 (四)关于在内部行政管理过程中制作或获取的客观性信息 上述案例中涉及的在内部行政管理过程中制作或获取的反映客观事实的信息有：某房管局2008年度考核实施方案、2006年上海市事业单位工作人员收入分配制度改革工资套改审批表、某新区排灌所已享受福利分房的职工名单及其福利房的面积、某机关新增领受养老金的退休人员名册等。行政机关的内部管理大致可分为对内部财产及其使用的管理和对内部人事的管理，在内部行政过程中制作或获取的信息也相应地分为两类。 在笔者考查范围内，仅有英、美两国的政府信息公开法将其中的一些信息纳入不予公开或限制公开的范围。《美国信息自由法》第552节之(b)、(2)规定，“仅涉及行政机关的内部人事规则与常规”的政府信息不公开。按照美国参议院和法院的解释，这一条款主要适用于与公共利益无关的纯粹内部行政事务，如车位使用、午餐时间、病假制度等信息。(40)《英国信息自由法》第35条规定，如果政府信息仅涉及臣僚个人办公室的运转事项，那么不予公开。除上述两处规定之外，再无其他将相关信息纳入免予公开范围的规定。在他们看来，其他相关信息都是应当予以公开的。 (五)关于行政机关内部操作规程的信息 行政机关制定的内部操作规程，指诸如《关于印发警情分级指挥和处置工作规范的通知》、扬州市政府办公室发布的《关于印发〈2013年扬州市区“三拆三整治”工作方案〉的通知》等信息，在美国、澳大利亚等国家，这类信息不是被纳入免于公开的范围，而是被纳入主动公开的范围。 《美国信息自由法》第552节之(a)、(1)、(B)(C)(D)规定，作为对公众的指引，各机关应在《联邦登记簿》主动公开有关行政机关的职能、正式或非正式的工作方式、程序规则、普遍适用的实体规则或政策说明等信息；第552节之(a)、(2)、(B)(C)规定，依据已公布的规则，公众可以查阅或复制行政机关采用的、但未在《联邦登记簿》上公布的政策声明、法律解释以及对公众产生影响的职员手册、用法说明、操作指南等。《澳大利亚信息自由法》第二部分第二小节之8、(2)、(j)以及8A规定，行政机关必须公布其制作或获取的操作性信息。这类操作信息是行政机关为便于公务人员对外作出行政决定或提出建议而制定的，包括操作规则、操作指引、操作常规、先例等。该条同时还规定，如果此类信息不予公布，那么行政机关不得根据这些操作信息作出对公众不利的决定。 总结上述几点可以看出，被我国法律实务部门所认定的5类不予公开的所谓内部管理信息，在外国政府信息自由法中，大多仅仅属于限制公开的，有些反而是属于主动公开的，仅有英、美两国信息自由法所规定的与公共利益无关的纯粹内部行政事务性信息属于例外不公开的信息。从比较法解释的角度看，如果《意见》的规定是对外国立法的借鉴，那么内部管理信息也应仅指这类信息。 三、界定内部管理信息的基本思路 遗憾的是，笔者无从考证《意见》的起草者是否借鉴了英、美两国政府信息自由法的规定。因此，比较法的解释分析只能给我们一些启示，但不能作为解决问题的依据。我们还需从政府信息公开法的立法目的和《意见》的法律属性等方面对这一问题作进一步的分析。 (一)基于政府信息公开立法之监督目的的分析 人们往往从公民享有的知情权方面来探究政府信息公开制度，但若溯本求源，则政府信息公开制度其实植根于宪法确立的人民主权和民主原则。人民主权意味着国家主权属于人民。人民作为主权的享有者通过选出的代表组成政府管理国家，政府作为代理者，应按照国民的意愿治理国家，并接受人民的监督。人民要有效地监督政府，就必须充分获知与国家管理有关的各种信息；否则，人民就无法对其代表的行为发表评论意见，进而妥当地行使选举权，国民主权原则也必然成为空谈。(41)民主原则意味着多数人的决策。要使多数人能够真正决策，就必须保证参与决策的成员对所决事项有充分的了解。对此，美国学者科恩作过精辟的论述：“一个社会如果希望民主成功，必须负责提供并发行普遍参与管理所需的信息……如果民主国家中，不论间接或直接民主，有治理权的公民处于一无所知的状态，要想治理好这个国家是不可能的”。(42)由此可见，建立政府信息公开制度的根本动因与目的在于打造阳光政府，落实宪法上的人民主权和民主原则，切实保障人民的监督权，知情权不过是落实这一宪法原则过程中衍生的权利。对此，《日本政府信息公开法》第1条明确规定：“本法的目的在于以国民主权理念为基础，通过规定请求公开行政文件的权利等事项，使行政机关拥有的信息进一步公开化，以此使政府就其从事的各种活动对国民承担说明责任，同时有助于推进置于国民有效的理解和批评之下的公正的民主行政”。 我国是社会主义国家，人民主权和民主原则是我国宪法奉行的基本原则。2004年修正的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第3条规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。我国既然奉行人民主权和民主原则，那么人民对政府毫无例外地享有监督权，政府信息公开立法也必然要服务于这一目的。正因如此，《条例》第1条将政府信息公开的首要目的规定为“提高政府工作的透明度，促进依法行政”。这里虽然没有提到一“监督”二字，但监督是该目的的应有之义。既然政府信息公开的首要目的在于“提高政府工作的透明度，促进依法行政”，保障人民的监督权利，那么政府信息公开与否就应以是否有助于人民主权和民主原则的实现以及是否有助于实现《条例》所设定的“提高政府工作的透明度，促进依法行政”为标准。 (二)基于政府信息公开立法之服务目的的分析 政府信息公开立法的首要目的在于打造阳光政府，促进依法行政，保障人民的监督权，但不限于此。“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”，也是政府信息公开立法的重要目的之一。 当今社会，人们可以利用信息创造财富。因此，掌握了信息，就等于掌握了财富。政府信息也不例外。对社会公众而言，许多政府信息与他们的切身利益紧密相关。对社会经济体而言，充分利用信息资源，可以创造更多的物质财富和精神财富。政府信息虽由政府掌握，但非政府的“私有”资源或财富。作为资源或财富的政府信息从本质上讲属于人民所有，属于公共产品。 正因为政府信息具有很大的利用价值，并且政府信息公共性及其利用不具有损耗性和排他性，人民只要支付必要的检索、传递信息的成本费用，就有权无偿地、自由地获取并利用政府信息，政府信息公开立法相应的必须充分确认和保障人民利用信息的权利。也正因如此，《条例》第1条在明确我国政府信息公开“提高政府工作的透明度，促进依法行政”的立法目的之后，将“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”作为第二个立法目的。 (三)基于内部管理信息条款之法律地位的分析 内部管理信息不公开条款是《意见》规定的，《意见》的规定是否受上述《条例》规定的立法目的的约束，仍需要述明。 政府信息公开立法普遍遵循“以公开为原则，以不公开为例外”的原则。这一原则包含两层含义：(1)政府信息的公开不以法律明文规定为前提，凡政府信息原则上都要公开；(2)政府信息例外不公开或限制公开须以法律明文规定为前提，即遵循“不公开法定”原则。在《条例》制定之前，在我国政府信息公开的地方和部门立法中，大多对此有明文规定。有人统计，在《条例》颁布之前制订的有关政务公开或政府信息公开的26部地方法规或规章中，有18部规定了这一原则，只是有的直接表述为“以公开为原则，以不公开为例外”，如广州市、太原市、杭州市等市制定的10部规章；(43)有的间接表述为“除……外，应予公开”，如哈尔滨市、上海市、成都市等市制定的8部规章。(44) 有学者认为，《条例》奉行的原则不是“以公开为原则，以不公开为例外”，而是“不公开是原则，公开是列举”，因为“《条例》第9条至12条规定了政府信息主动公开范围，《条例》第13条的规定，限制了第9条至12条所规定的政府信息公开范围”。(45)显然，这种观点难以成立。《条例》未明文宣示“以公开为原则，以不公开为例外”确实有美中不足之嫌，但因此将《条例》的公开原则解读为“不公开是原则，公开是列举”，并不符合《条例》的实际情况：(1)《条例》第9条至第12条仅是对主动公开范围的规定，主动公开范围不等于全部公开范围；(2)《条例》第13条是对政府信息申请公开的规定，如果说它有所限制的话，那么它限制的是申请人的资格，而不是政府信息公开的范围；对申请人资格的限制不同于对政府信息公开范围的限制。因此，纵观整个《条例》的规定，除第8条和第14条规定的限制公开条款之外，对政府信息公开范围并未设立其他限制，“以公开为原则，以不公开为例外”及其所涵盖的“不公开法定”仍是《条例》所体现的原则，只不过其未作明确的表述而已。 既然政府信息不公开或限制公开遵循法定原则，那么《意见》规定的内部管理信息条款就必须符合《条例》的立法目的和相关规定。就法律位阶而言，《意见》是国务院办公厅颁发的一个规范性文件，不能视为国务院制定的行政法规。国务院制定行政法规需遵循《行政法规制定程序条例》，应以国务院的名义发布，并冠以“条例”、“规定”或“办法”等名称。《意见》也算不上部门规章。国务院办公厅的行政级别虽与国务院下属的各部委相同，但2004年《宪法》第90条和2015年3月15日修正的《中华人民共和国立法法》第71条规定，只有“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章”。国务院办公厅不行使具体的行政管理职权，自然没有制定规章的权限。此外，《意见》也不能视为有权解释。对于行政法规的解释，《行政法规制定程序条例》第31条规定：“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。国务院法制机构研究拟订行政法规解释草案，报国务院同意后，由国务院公布或者由国务院授权国务院有关部门公布”。但《意见》并未指出是依据国务院的授权发布的，也未见到国务院的授权文件。因此，《意见》既不属于行政法规、行政规章，也不属于对行政法规的有权解释，因而也就不属于“法”的范畴。《意见》的规定必须符合《条例》的立法目的、基本原则和规则，对它的解释也必须以《条例》的立法目的、基本原则和规则等为基准。换言之，《意见》无权扩大《条例》规定的例外不公开的政府信息的范围，对内部管理信息内涵和外延的界定必须与《条例》规定的例外不公开条款相一致。 (四)基本的结论 综上可见，认定内部管理信息时应坚持两个原则：(1)凡有助于人民监督政府工作的政府信息，应排除在内部管理信息之外，予以公开；(2)凡对人民群众生产、生活和经济社会活动有利用价值的政府信息，应排除在内部管理信息之外，予以公开。如此看来，本文第三部分基于比较法的观察所得出的结论应该是正确的，即内部管理信息只能指那些与公共利益无关的纯粹内部事务信息，如车位使用、午餐时间、病假制度、电话使用等信息。具体而言，在政府信息满足三个条件时可认定为内部管理信息：(1)它是记载或反映纯粹的内部事务的，对内外行政决策或决定的作出不产生直接影响；(2)不公开不影响公民对行政职权的监督；(3)公开后对公民的生产、生活和科研等活动无利用价值。 至于排除在内部管理信息之外的其他信息，如在行政过程中制作或获取的主观或客观性信息等，如果公开会带来某些特定的不利后果时，从其他国家的立法例看，是可以不公开的。但是，这类信息公开与否应受何种限制，应由法律、法规来规定。在相关法律、法规尚未作出具体的规定之前，应根据《条例》第8条和第14条规定的限制公开条款来解释，不可将其纳入内部管理信息这一概念之下而不予公开。 注释： ①参见杨登峰：《论过程性信息的本质》，《法学家》2013年第3期。 ②这56起案件均是因行政机关以内部管理信息为由拒绝公开引起的，是2014年年底前通过“上海市高级人民法院网”、“中国裁判文书网”和“北大法意网”三家网站所能搜集到的全部案例。这些案件中的绝大多数将在后文论述中提到，这里不一一列举。 ③参见上海市浦东新区人民法院(2012)浦行初字第213号行政判决书。 ④参见江苏省常州市中级人民法院(2014)常行诉终字第28号行政判决书。 ⑤参见江苏省淮安市中级人民法院(2014)淮中行终字第0040号行政判决书。 ⑥参见浙江省杭州市中级人民法院(2013)浙杭行终字第171号行政判决书。 ⑦参见上海市浦东新区人民法院(2013)浦行初字第198号行政判决书。 ⑧参见上海市第二中级人民法院(2014)沪二中行终字第90号行政判决书。 ⑨参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆2005年版，第1053页。 ⑩参见浙江省宁波市中级人民法院(2012)浙甬行终字第189号行政判决书。 (11)参见上海市第二中级人民法院(2014)沪二终字第107号行政判决书。 (12)参见上海市第二中级人民法院(2014)沪二终字第108号行政判决书。 (13)参见上海市浦东新区人民法院(2013)浦行初字第198号行政判决书。 (14)参见上海市第二中级人民法院(2014)沪二中行终字第181号行政判决书。 (15)参见上海市高级人民法院(2012)沪高行终字第73号行政判决书。 (16)参见广东省深圳市中级人民法院(2014)深中法行终字第7号行政判决书。 (17)参见江苏省淮安市中级人民法院(2014)淮中行终字第0040号行政判决书、江苏省淮安市中级人民法院(2014)淮中行终字第0003号行政判决书。 (18)参见浙江省嘉兴市中级人民法院(2014)浙嘉行初字第6号行政判决书。 (19)参见杨登峰：《行政决定效力的本质与体系》，《行政法学研究》2013年第4期。 (20)参见上海市黄浦区人民法院(2014)黄浦行初字第152号行政判决书。 (21)参见上海市黄浦区人民法院(2014)黄浦行初字第153号行政判决书。 (22)参见上海市第二中级人民法院(2013)沪二中行初字第30号行政判决书。 (23)参见上海市黄浦区人民法院(2014)黄浦行初字第109号行政判决、上海市第二中级人民法院(2014)沪二中行终字第343号行政判决书。 (24)参见上海市第二中级人民法院(2013)沪二中行终字第16号行政判决书。 (25)参见上海市第一中级人民法院(2012)沪一中行终字第228号行政判决书。 (26)参见上海市第一中级人民法院(2012)沪一中行终字第229号行政判决书。 (27)参见北京市第二中级人民法院(2014)京二中行终字第414号行政判决书。 (28)参见上海市第二中级人民法院(2010)沪二中行初字第34号行政判决书。 (29)除“魏某诉上海市静安区政府信息公开案”外，还有“乐峰诉静安区人民政府不予公开政府信息案”[参见上海市高级人民法院(2010)沪高行终字第41号行政判决书]、“杨秀琴诉静安区政府信息公开案”[参见上海市高级人民法院(2010)沪高行终字第42号行政判决书]。审理上述三个案件的人民法院的意见相同。 (30)参见江苏省高级人民法院(2014)苏行终字第0049号行政判决书。 (31)参见上海市第二中级人民法院(2012)沪二中行终字第245号行政判决书。 (32)参见广东省汕头市中级人民法院(2013)汕中法行终字第9号行政判决书。 (33)参见上海市静安区人民法院(2013)静行初字第57号行政判决书、上海市第二中级人民法院(2013)沪二中行终字第359号行政判决书、上海市静安区人民法院(2013)静行初字第56号行政判决书、上海市静安区人民法院(2013)静行初字第55号行政判决书、上海市静安区1人民法院(2013)静行初字第54号行政判决书、上海市静安区人民法院(2013)静行初字第53号行政判决书、上海市高级人民法院(2012)沪高行终字第11号行政判决书、上海市第二中级人民法院(2012)沪二中行终字第371号行政判决书、广东省深圳市福田区人民法院(2013)深福法行初字第1057号行政判决书、广东省深圳市福田区人民法院(2013)深福法行初字第1058号行政判决书。 (34)参见上海市静安区人民法院(2013)静行初字第57号行政判决书。 (35)参见上海市第二中级人民法院(2013)沪二中行终字第359号行政判决书。 (36)《美国信息自由法》第552节之(d)规定：“除本法案有特别的规定外，不得以本法为由拒绝或限制向公众提供记录”。 (37)《美国联邦证据规则》第501条允许美国法院创造必要的特权，因此，凡民事诉讼开示程序中可以豁免的文件均有可能受到本类例外的保护。参见周汉华：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版，第62-63页。 (38)参见周汉华：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版，第62页。 (39)美国的本类例外经历过三个发展阶段。起初，除可以向当事人公开的以外，为执法目的收集的材料均不得公开。1974年美国国会对这种“一揽子式”的排除方法作出限制，将本类例外限制在造成6种特定的损害之内。1986年美国国会在维持本类例外基本结构的前提下作了两点修改：(1)1986年的修正案删除了“调查”一词，增加了“或者信息”的规定；(2)除了第2项与第5项之外，修正案改变了行政机关必须证明公开会造成损害的要求，代之以“合理地预见”。参见周汉华：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版，第64-65页。 (40)参见周汉华：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版，第59页。 (41)参见张庆福、吕艳滨：《论知情权》，《江苏行政学院学报》2002年第1期。 (42)[美]卡尔·科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆1988年版，第159页。 (43)例如，2002年颁布的《广州市政府信息公开规定》第6条和2005年颁布的《苏州市政府信息公开规定》第5条明确规定：“政府信息以公开为原则，不公开为例外”。2008年颁布的《上海市政府信息公开规定》第3条规定：“行政机关应当公开政府信息，但依法不予公开的除外”。 (44)参见王万华编：《知情权与政府信息公开制度研究》，中国政法大学出版社2013年版，第126-127页。 (45)章剑生：《知情权及其保障——以〈政府信息公开条例〉为例》，《中国法学》2008年第4期。