党内权力制约和监督研究述评，本文主要内容关键词为：述评论文,党内论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D262 [文献标识码]A [文章编号]1003-7462(2013)06-0083-05
权力运行是政治文明的核心问题。对执政党而言，这直接关系到其执政效率和政党形象，因而备受关注。然而，受意识形态、政治伦理、制度规范等各种因素的影响，对权力运行的制约和监督长期以来属于“敏感话题”，鲜有人论及。改革开放后，随着市场化的不断推进，一方面，经济社会建设取得了巨大成就，人民的生活水平不断提高；另一方面，权力腐败时有发生，极大地损害了党和政府的公信力。在此过程中，对党内权力的制约和监督问题也逐渐纳入了理论界的研究视野。不同学者从不同视角出发，展开了有针对性地回顾、探讨和总结，大量的专著、论文和调研报告相继出版或发表。这些研究，大致可分为两部分，即基础理论与实践探索。当前，对党内权力制约和监督的依据、意义、特点等，理论界已进行了全面探讨，并达成了基本共识；而如何构建一套科学有效的权力制约和监督机制，依然有很多内容需要梳理和整合，成为时下研究的难点和热点。为此，研究者们进行了不同的理论分析和规划设计。
一、以权力制约和监督权力
中国共产党作为执政党，权力集中的现象一直比较突出。这也是今天党内腐败现象存在的根源之一。因此，如何分权、限权就成为研究的重点。
当前，理论界相对一致的看法是，通过调整党内权力架构和配置，明确划分党内的决策权、执行权和监督权，改变权力过分集中的现状。而这首要的就是理顺党代会、全委会、常委会和纪委会等权力主体的职责和权限关系。其中比较有代表性的观点是金太军等人提出的中国特色社会主义三权分立与制衡机制的设想，即党内的决策权、执行权和监督权由党代会、党委会、纪委分别行使。为此，一是明确党代会的决策权，防止其转移至党委会；二是明确党代会和纪检委之间的权力授受关系、党委会与纪检委的平行关系，形成权力之间的张力；三是纪检系统实行垂直领导，党委会、常委会、纪检委成员任职不能交叉，以避免自我监督的发生。[1]502由于当前党代会召开的间隔周期较长，有人提出必须实行党代会的常任制。[2]在党代会没有普遍实行常任制的情况下，全委会应是党内权力的中心。[3]一句话，权力分配和机构设置必须既相互制约又相互协调，以防止越权、侵权、滥用权力行为的发生。在上述权力机构中，纪委的作用受到了高度重视。研究者认为，不断提高纪委监督的独立性和权威性，排除在监督机制运行过程中的一切干扰因素，是健全党内权力制约和监督体系的关键。有鉴于此，第一，要明确纪委监督职责，加大对党委会特别是党委主要领导干部的监督力度，建立制度化的纪委监督反馈机制；第二，要强化纪委监督地位，增强纪委的独立性、权威性和监督效率。[4]特别是针对“一把手”独大的现象，必须改革创新党内监督领导体制，具体改革路径有三种选择，即平行式的监督领导体制、制衡式的监督领导体制和半垂直式的监督领导体制。[5]
以权力制约和监督党内权力，从权力本身的运行规律出发，对权力的大小及其相互关系做了规范性的分配和协调，可以说是抓住了问题的关键。但如何在适应当前复杂形势的情况下综合平衡好各方利益并寻找到一个突破口，仍有待于进一步的思考和探索。
二、以权利制约和监督权力
以权利制约和监督权力，是公民社会崛起提出的必然要求和发展民主政治的迫切需要，也是政治体制改革的目标取向。[6]以权利(这里主要指党员权利)制约和监督党内权力必须要“保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。”党员主体地位是指广大党员在党内生活及党的实践活动中居于主导的决定地位，党员民主权利则是党章和党内其他法规形式确认的党员在党内应有的权力和利益。[7]就其本质而言，两者是内在统一的一体。
党员权利的保障、党员主体作用的发挥，与党内民主息息相关。现有研究也往往从这个角度出发展开论述。换句话说，要有效地制约和监督党内权力，必须以发展党内民主为逻辑起点，而党内民主的实现，主要体现为党员权利的充分获得和行使。在这种情况下，需要建立健全以增强党员主体意识为导向的、以保障党员民主权利为基础的、以党内各项民主制度为核心的党内民主机制[8]。具体说来，就是要完善民主委托权力机制，以选举权制约党内权力；完善民主控制权力机制，以表决、监督、批评等权利制约党内权力；完善党内民主收回权力机制，以罢免权制约党内权力；完善党员权利保障机制，以救济性权利制约党内权力。[9]其中，在党员权利保障方面，还要处理好几个关系，即民主与集中的关系、权利与义务的关系、保护与监督的关系、教育与查处的关系。[10]为此，必须建立起保障党员民主权利的制度架构。其中，党的代表大会制度是根本；党内选举机制是关键；党员参与重大问题决策机制是重点；党务公开机制是基础；党内沟通机制是保证。[11]
长期以来，党员权利并没有得到很好地保障。2004年《中国共产党党员权利保障条例》颁布实施后，党员的权利保障问题逐步得到重视。2007年胡锦涛在中央党校的讲话中首次提出要坚持党员主体地位、发挥党员主体作用，随后被写进十七大报告。十七届四中全会的《决定》和十八大报告又对此做了强调。期间，学界也加强了相关研究，特别是在规范研究方面取得了不少成果，但在如何保障和推进党员尤其是普通基层党员权利方面的研究仍比较薄弱。
三、以道德制约和监督权力
以道德制约和监督权力，就是把外在的价值准则内化为权力主体自身的价值需求和道德自律，通过强化权力主体的道德认识、道德修养和道德意志，培养起权力主体自我监督和自我约束的能力，使其自觉规避滥用权力的行为，以防止权力的异化。[12]我国具有以道德约束权力的传统，所谓“德治”即为例证。
道德教育的对象有二，即党员干部和普通公民(包括普通党员)。教育官员，是为了令其加强自律；教育公民，是为了提高他们的责权利意识，形成良好的社会氛围。其中，对官员尤其是“官德”的教育是研究的重点。当前，“官德”教育面临诸多困境，应该如何开展呢？总的来说，“官德”作为一种职业道德，从职业活动的内容看，要胸怀远大理想，树立正确的世界观、人生观和价值观；从职业活动的特点看，着重强调“诚心诚意为人民谋利益”的奉献精神；从职业活动的需要看，把敬业精神和钻研精神列为新时期各级干部的基本职业道德规范；从现实情况看，要下工夫进行用权为民、廉洁奉公和办事公道的教育。[13]例如，有人从制度伦理的角度提出，一要改革干部人事制度，健全监督机制；二要改进官员教育方法，自律与他律相结合；三要借鉴西方先进经验，加强法制建设。[14]有人从机制建设的角度提出，一要构建官德规范的内化机制；二要构建官德规范的激励机制；三要构建官德规范的监督机制，把事后惩处式的监督机制与事前的预防机制、过程性的监控机制结合起来。[15]也有人认为，要以社会主义核心价值体系为引领，并将其内化为价值标准和价值人格，从而树立正确的权力观。[16]此外，还有人提出要用儒家思想、传统文化、民本主义等作为载体来提升官德。
归结起来，这些研究不外乎以自律和他律的方式，通过传承和发扬优秀文化，用新道德代替旧道德。现在看来，单纯的道德教育或许能起一时之功，但长久而言，如果没有强有力的外部因素支撑，结果只能是事倍功半，甚至流于形式。特别是在中国传统的“情—理—法”秩序格局难以突破的情况下，道德教育显得势单力薄，只能起到辅助作用。
四、以媒体制约和监督权力
对党内权力而言，媒体难以进行直接约束，其相关作用主要体现在监督方面。随着互联网的崛起和公民社会的推进，媒体在推进党内信息公开、反腐倡廉方面发挥出日益重要的作用，成为各界议论的热点。当前，相关研究主要从两个方面展开。
1、媒体监督的伦理问题。由于行为主体的隐形匿名而造成的伦理规范的模糊性，使得现有的、既定的伦理尺度和原则在网络中不再具有广泛的适用性。借助各类新兴媒体，公众不仅可以直接参与事件全程，而且通过网络形成的强大民意，甚至能够左右事件全局。一方面，这可能导致涉事干部公权私用，以非常甚至非法的方式对监督者实施打击报复；另一方面，舆论有时也会形成极化现象，以多数人的意愿侵犯和剥夺少数人的权利，例如，党员干部的隐私保护问题、名誉权问题。另外，在当下的社会环境下，媒体的公信力如何保障、新闻从业人员的独立性和基本权利如何保护等，也一直广受关注。
2、媒体监督的实践问题。这包括两个方面：一是怎样开展网络舆论监督。概括说来，就是要多管齐下，加强网络舆论监督平台建设；建立健全网络舆论的收集、研判、引导机制和网络舆情分析系统；加快网络监督机制创新，完善网络监督制度；加强网络舆论监督的法制建设；推进网络伦理道德建设，加强网民素质教育。[17]二是怎样消除网络舆论监督的负面影响。在思想层面上，要主动接受民众的网络监督；在法律层面上，要整合和完善网络监督的法律法规；在主体层面上，要培育网民明辨是非的能力；在环境层面上，要提高主流媒体的舆论引导能力。[18]为了适应网络时代舆论监督的需要，传统媒体要发挥作用，就必须积极变革，着力打造高素质的新闻队伍，既要与网络媒体竞争又要与其进行合作，并充分利用好它在新闻报道方面的权威性及占据特殊地位的既有优势。[19]
新闻媒体被称为“第四种权力”，在制约和监督权力方面具有无可替代的优势。从中央到地方、从网络反腐到网络问政、从虚拟空间到现实社会，新兴媒体特别是以微博为代表的自媒体，在政治领域产生了广泛而巨大的影响。在此过程中，新老媒体如何有效结合、官民之间如何加强互动、党和政府的公信力如何塑造等问题仍有很大的研究空间。
五、以制度制约和监督权力
实践证明，在对党内权力的监督和制约中，制度建设尤为重要。没有以制度为保证的制约是乏力的制约，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。与其它方式相比，制度建设更具根本性、全局性、稳定性和长期性。
制度应包含两层基本含义，即设计出良好的制度、良好的制度得到普遍实施。其中，制度设计具有奠基性意义，其关键就在于如何配置权力，使各种权力之间达成平衡协调。为此，在权力的纵向配置上，要实现治者与被治者的制衡；在权力的横向配置上，达到不同权力主体的制衡；在权力的运行上，实现党内监督与党外监督、新闻监督的同治共管。[20]这些构成了一个权力配置的三维空间。其它如制度伦理方面，要切实提高制度的针对性和执行力；制度内容方面，根据党内不同性质和层次的领导机关及职务类别的权力需求，对党内权力的内容、适用范围、适用对象、适用程序以及超越职务权限用权或违规用权应受的惩处等做出明确规定；制度结构方面，努力规避制度冲突，减少制度真空，真正发挥制度的整体合力；制度落实方面，完善制度的配套机制，量化制度执行指标，建立起科学民主的监督考核机制。[21]在此基础上，还应积极构建起立体式的制度体系。就党内权力现状来看，民主集中制就是由一系列具体制度构成的体系。贯彻民主集中制，既要加强各项具体制度的建设，又要使其相互连接，共同构成一个制度整体，而重点就在于坚持和完善党的集体领导制度、党员权利保障制度、党的代表大会制度、党内选举制度和党内监督制度。[22]此外，还可根据控权理论发展和完善党内巡视制度[23]；建立决策预警机制，设计反腐败的系统工程[24]；建立党内监督评估体系[25]等。
科学合理的制度是党内权力有序高效运行的根本保障。当下，执政党的法治建设尤为迫切。党的十八大提出，要加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，第一次将法律监督写进党的报告。这是制约和监督党内权力的必然选择。另外，加强制度的顶层设计，对于一个向现代化转型的执政党而言，也具有重大的导向作用。
六、现有研究的特点与未来研究的趋势
目前，学界在党内权力运行方面的研究已取得了丰硕成果，上述对权力制约和监督的种种方法和路径，就是这些成果的集中体现。不同的研究者基于各自的认知和理解，既看到了问题之所在，同时又对症下药，提出了形式多样的设计方案。其侧重点各不相同，这主要归因于他们研究的起点、视角的差异，但都着眼于具体问题的解决，并逐步从多维趋向一元，归落到制度的轨道上。即便是道德教育，也将其实效建立在科学规范的长效机制上。总的来说，这些研究具有几个特点：第一，规范研究多，经验研究少，在可操作性方面还有很大的拓展空间；第二，对党内权力制约和监督的保障机制研究多，预防机制和惩戒机制研究少；第三，单向的、静态的研究多，整体性、动态性的研究少，尤其是在制度整合方面，还需进一步加强。
十八大报告指出，要坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。2013年初习近平总书记在中纪委第二次全体会议上讲话时强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这些都是未来研究的方向和重点，同时也表明了一种研究范式的转换，即对权力的制约和监督，须由事后追查转向事前预防，由党内单向转向内外综合，由自我监控转向异体交互监控；由受制监督转向独立监督。换句话说，如何构建一个包括预防、保障、惩戒、评估，贯穿事前、事中、事后，连接党内、党外的政党权力制约和监督制度体系，是亟待解决的问题。
其中，以下几个问题值得重点关注：一是如何找寻一个能为各方接受、可行性强的改革党内权力运行的切入点，实现存量利益与增量利益的动态平衡；二是如何利用信息网络等技术手段，探索构建技术反腐平台，拓展权力监督技术体系，把党内监督与党外监督结合起来，尤其是发挥好民主党派和新闻媒体的监督作用；三是如何借鉴国外政党的有益经验，加速推进党内民主和政党的现代化转型，强化党际交流，推进党际合作；四是如何加强公民意识教育，塑造与现代民主体制和公民社会相适应的政治文化，形成正确的权力观和权利观。