浦东新区财政管理体制及转移支付改革思路探析，本文主要内容关键词为：浦东新区论文,探析论文,管理体制论文,转移支付论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
按照党中央、国务院提出的浦东要率先建立社会主义市场经济新体制的要求，借鉴现代市场经济的财政理论，并结合浦东新区跨世纪发展的目标与实际，我们认为：“十五”期间浦东新区财政体制改革的目标在于贯彻分税制的改革思路，进一步完善各级政府间的事权与财权的划分，建立一个科学、合理、规范的转移支付体系。围绕着这一目标，我们提出以下实施原则：
1、兼顾两级利益的原则。坚持合理分配和适度集中并举的方针， 既要考虑调动乡、镇、街道当家理财的积极性，又要考虑新区开发开放对新区整体财力的需求。
2、坚持事权与财权相结合的原则。相应的事权需要相应的财力， 而相应的财力又必须承担一定的事业发展责任。新的财政管理体制以新区与乡、镇、街道相应的事权职责为基础，努力做到事权与财权的有机结合。
3、科学、合理确定转移支付数额的原则。 转移支付应具有较高的透明度，收支因素的考核、转移的方式、方法、数量、规模等每一个环节都要有明确公开的规定，其计算公式、各项考核因素所占的比例、调整系数的比重都应有较高的透明度，以便于上下级之间互相监督执行。
一、浦东新区政府与街镇政府之间支出责任的划分
在市场经济体制下，政府的财政职能主要体现在资源合理配置、收入公平分配、经济稳定增长三个方面。在多级财政体制下，各级政府是有所分工、各有侧重，主要是干其能干得最好的事，由此便产生了各级政府间的事权划分问题。
1、事权划分的总体原则
西方发达的市场经济体制国家的各级政府之间一般都有比较明确的事权划分，即某类经济活动或某项收入究竟归那级政府取决于由那级政府来从事该项活动或取得该项收入在资源配置上更有效率，在收入分配上更加能够体现公平性。
具体来说，主要是遵循受益范围和职权下放两个原则。所谓受益原则，即对各级政府事权或支出范围的界定通常是根据公共产品的受益范围来确定的。受益范围具有全国性属性或意义的产品和劳务，应当由中央政府提供，受益范围具有地域性属性或意义的产品和劳务，应当由地方政府提供。这一原则同样适用于我们浦东新区与市政府、以及与街道、镇之间的事权划分。
对于受益范围涉及整个上海市区的公共产品，如越江隧道、地铁等，主要应由上海市政府负责，浦东新区政府仅承担发生在新区管辖范围内的部分，如具体由新区政府负责实施，则应由上海市政府拨给相应的配套拨款；对于受益范围仅局限于新区范围的公共产品，则应当由新区政府全权负责；对于受益范围局限于某个街道、镇辖区内的公共产品，应当由所在街道、镇政府提供；对于具有跨街、镇性质且具有“外部效应”的公共项目，新区政府应按照这种“外部效应”的大小来决定其参与的程度，即按一定比例以专项拨款的方式承担项目的一部分成本。
所谓职权下放原则，即由于地方政府所做出的地方性决策比新区政府的决策更切合实际，可以更有效地满足当地居民的需要，因此，事权应以地方为主，即大量的具体行政事务交由地方政府办理。凡下一级地方政府能办好的事务，一般就不上交上一级地方政府，上一级政府只处理下一级政府不宜办理的事务。这不仅有利于提高办事效率，也便于民众监督。
2、浦东新区政府与街道、镇政府之间的事权划分
就“九五”期间浦东新区与街、镇政府在支出责任上的划分而言，根据沪浦管办（1995）124号文的精神，浦东新区与街、 镇的事权和支出的划分是这样的：
新区按其事权内容，主要承担新区区一级产业结构调整，新区区一级大、中型市政建设工程，以及新区区一级行政管理所需经费和各项事业的发展经费。
这种事权的划分基本贯彻了受益原则，但仍然存在着较大的问题。首先是所谓“内外不清”问题，即政府与市场的界限没有划清。如企业的基本建设、挖潜改造、科技三项费用、流动资金的增补，属于企业自身应解决的问题，应当由企业自己承担，而不应由政府负担。
其次，是所谓的“上下不明”问题，即上下级政府之间的界限没有划清。尤其是目前街、镇政府的财政支出基本上用于“吃饭财政”，根据文件，街、镇政府也是“在保证经常性开支的基础上，安排乡、镇、街道经济发展所必需的建设性支出”，这不符合我们的受益原则与职权下放原则。
对于受益范围局限于街道、镇的公共项目，当然应该由这一级政府财政承担，并且由于我们前述的原因，地方政府更了解地方的需求，能更好地完成任务。而在现行原则下，街道、镇政府财政只履行“吃饭财政”的职能，一有建设性支出的项目，就可以伸手向上级政府要钱，不仅加重了新区政府的财政压力，也不利于地方政府财政增收节支和廉洁自律：既然建设性项目可以向上级政府要钱，那么本级政府就有可能把资金用于经常性的非生产性的开支，有可能产生挥霍和浪费。
因此，我们在设计街、镇“十五”财政体制框架的时候，主要着重修改两条：一是删去新区政府负担的区属企业的技术改造和新产品试制费，二是增加街、镇政府在自己管辖区范围内的公共设施、基本建设费用以及城市维护建设费用。即十五期间街、镇的事权和支出范围为：农林水气事业经费、科教文卫事业经费、抚恤和社会救济事业经费、行政经费、城市维护建设经费、政策性补贴、镇级各项经济和社会事业发展所需建设性经费。
二、财权的划分
一个由多级政府组成的财政体制通常包括三个方面的内容：各级政府间的事权划分、各级政府间的财权划分和各级政府间的财政转移支付制度。政府间的事权和财权划分在财政体制中占主导地位，它在很大程度上规定了转移支付的方向、内容、形式和规模。而一定的事权必须要以与其相当的财力为基础，也就是我们通常所说的事权与财权相结合的原则。
1、借鉴西方先进经验，设计税种划分原则
马斯格雷夫曾从效率和公平原则出发，对政府间的税收划分作了具体的阐述，并已经为人们所普遍接受。其主要思想是，凡是对流动性生产要素所征收的税，适用累进税率的、具有再分配和经济稳定功能的税收归入中央税；属于地方税的是一些对不流动的生产要素所征收的和在经济循环中比较稳定的税收；受益税和使用费则可根据受益范围分属于各级政府。
具体到浦东新区的财权划分，主要是：为保证街道的财力和考虑征收管理便利，将收入多样、税源较为分散、流动范围较小、同时与街镇利益密切、适合街道征管的税种划归街镇。而对于在新区内流动性大的生产要素的税收一般由新区区一级政府来征税。
一、确认税基的流动性，如果一个税基可以通过迁移到另一个地方管辖区以躲避本地的税收，这种税收就不宜作为地方税，应将其作为新区税；反之，对不可移动或移动性较差的相关因素，则应由地方负责征税，如土地和房产税。
二、对某一特定税种而言，税收管理中越是能达到规模效益的，将其作为新区政府收入的理由就越是能够成立；
三、各辖区分布极不均衡的税基交由新区政府征管较为合适。
四、基于受益原则的税收和使用费特别适合于地方政府管理。
在西方发达国家，普遍的经验是每一级政府都有其“当家”的税种，以保证每一级政府实现其职能。比如美国联邦政府以征收个人所得税和社会保险税为主，州政府的主要税种是消费税，地方政府（指州以下的县、镇政府）则以征收财产税为主。在日本，新区一级的主体税是个人所得税和法人所得税，都道府县一级的主体税是居民税和事业税，市镇政府一级的主体税是村民税和固定资产税。
目前我国的企业所得税按照行政隶属关系在各级政府之间进行划分，不符合市场经济的一般原则和最终发展方向。在市场经济中，企业作为一个独立的经济主体，具有自己独立的利益目标，它必须成为不受政府控制或影响的独立经济实体。按行政隶属关系划分企业所得税的归属，难以割断企业和政府的亲缘关系，难以克服各级政府对所属企业的特殊保护而形成的经济封锁、地区割据。另外，地区间的税收竞争也将不利于税收的征收和政府财力的提高。在国外，企业所得税一般属于共享税，税基共享，分率课征，而且地方税率一般较低。
2、市政府与浦东新区政府之间的税权划分
1994年开始实行的分税制就是想要确立以税种来划分各级预算收入，打破原有的以行政隶属关系来划分收入。这种分税，一方面要考虑各级政府在国民经济中所处的不同地位和所承担的职能，另一方面要对各个具体税种的性质、特点、功能及其对国民经济运行的影响进行研究，然后才能将二者结合起来，最终取得良好的分税效果。但现行税收管理权限的划分，存在以下问题：
一是税权过于高度集中，地方拥有的权限太小，财权与事权相脱节，不利于因地制宜发挥税收的调节作用，不利于调动地方发展经济的积极性，也不符合税制改革要合理分权的原则。
二是从地方固定收入看，可增长的收入主要是营业税、城乡维护建设税、固定资产投资方向调节税、土地使用税及零星税源、不仅盘子小，而且征收难度大、成本高。
现行体制对于划给地方的税种的目的性有些不明确。目前划给地方的税收，从征管和收入角度考虑的比较多，因而将一些零星、分散、收入较少且征管难度大的税种划归地方，很少从经济发展及效率的角度去考虑。税权小、税收规模小，不能满足地方政府实现其职能范围的收入需要，给地方政府平衡收支预算带来极大的困难。
从浦东新区的具体情况来看，由于新区承担了大量的市政建设工程和开发项目，其事权与财权的矛盾显得更为突出：
一、“九五”期间，一方面新增“两税”收入应上划中央部分所建立的浦东发展基金，被限定用于市级十大基础设施项目配套和市政府确定的社会事业项目；另一方面应由市政府负担的实际行政事业单位机构经费及计委立项审批的基本建设项目资金也由新区来承担，且项目和数量逐年增加。以1995～1997年为例，1997年承担经费较1995年、1996年分别增长765%和200%，出现了事权划分不明，财权与事权不相一致的现象。根据新区开发建设中政府负债以及浦西人口大量导入浦东后公共财政支出不断增加的实际情况，建议“十五”期间在浦东的市属企业提留地方的财源项目仍结算给新区，以确保事权与财权的统一。
二、在税收收入未实行属地化管理的前提下，GDP 与财政收入由于统计口径不一致，没有可比性，财政收入占GDP 的比重明显低于全国水平；而外区（指上海市其它区、县）则可利用优惠政策吸引企业，据不完全统计，仅1998年浦东新区征收的户管数目就减少了许多，其中相当一部分是因户管无序流动而造成的。
浦东征管范围内的现有企业具有规模小、贸易型企业比重高、流动性大的特点。在各区县招商引资的竞争压力下，浦东征管企业的不稳定因素继续存在，成为影响收入稳定增长的重要因素。根据目前浦东税收征管中出现的问题，建议中央市政府率先在浦东实行税收属地征管试点。
三、按“九五”分税制管理体制规定，属区外税收的地方部分应属区级收入，但在执行时，外税收入均入市级库，这样，一方面难以全面反映区级的地方财政收入，另一方面给资金供给带来较大困难。按照分税制财政管理体制的有关规定，建议“十五”期间外税直接入区级库，以全面反映区级的地方收入确保本区内资金的有效供给。
四、至1998年末，新区累计债务余额已达74.4亿元，其中：浦发基金项目债务余额45.2亿元，占60.75%。预测至2000年末， 新区政府债务新增和偿还对轧，净增21亿元，债务余额将进一步上升至95.4亿元，如果轻轨线和东方音乐厅也要上马，则债务余额将超过100亿元。
五、“十五”期间每年还贷超过10亿元。为了更好的支持开发小区的发展，新区从1995年起建立了小区发展基金，专项支持重点开发小区，到1998年共拨付小区资金22.22亿元。 同时随着新区城市化地区不断扩大，城市维护建设费每年以较大比率增长。所有这些项目都不同程度上增加了新区政府“十五”期间财政支出的压力，建议市政府考虑浦东新区的特殊情况，在财力的分配上给予浦东一定的优惠政策。
3、浦东新区政府与街、镇政府之间的税权划分
实行分税制后，浦东新区的财政收入有以下两方面构成：
（1）新区级财政收入：消费税；增值税的75%； 新区企业所得税和上交利润；地方银行金融企业所得税。
（2）新区级财政收入：增值税的25%；营业税； 城市维护建设税；集体企业所得税；外资企业所得税；个人所得税；农业税；农林特产税；契约税；车船使用税等。
乡、镇、街道的财政收入范围：
乡、镇、街道所属企业交纳的税收，按分税制口径分为新区收入和地方收入两大类：
（1）新区收入：消费税、增值税的75%。
（2）地方收入：营业税、增值税的25%、城市维护建设税、 集体企业所得税、外资企业所得税、个人所得税（街道、镇个体户交纳部分）。
根据“九五”期间浦东新区与街、镇政府之间税权划分的有关规定，即沪浦管办（1995）124号文的规定，浦东新区与街、 镇的税种基本上是相同的，它们在税权上的划分主要体现划归街、镇。这就导致各街、镇之间为争夺税源互挖墙角，导致各种不规范的优惠措施的出台。并且，由于企业所得税按照隶属关系划归各级政府，地方政府抓财源建设的积极性也使其难以从盈利性的投资领域中退出。
鉴于目前新区政府与街镇政府之间的税权划分是在中央与地方的分税制框架体系下设立的，如果“十五”期间中央与地方的税权划分没有大的变动，新区政府其实也很难有大的自主权。为此我们提出三项建议：一是企业所得税统一归新区政府，在转移支付中再分配给各街镇，尽量通过统一的制度规定，避免各街、镇之间为争夺企业而发生的恶性竞争；二是贯彻新区政府“重心向下”的原则，建议由街道税收小组征收的集贸市场及临时经营户的地方财政收入全额留街道，以调动街道的征收积极性，补充街道事业发展所需资金；三是根据我国的经济发展水平和当前的税制结构，可以考虑把财产税、城乡维护建设税、营业税、土地税等作为地方的主体税种：1、大部分资源税留给地方；2、外商投资企业和外国企业所得税列为地方固定收入；3、农业税归地方；4、非国有经济的税收收入的大部分划归地方；5、土地增值税划归地方；6、个人所得税划归地方；7、城乡建设税、房产税划归地方。
三、转移支付制度的设计
科学合理地划分各级政府的事权和财政，对于财政职能的有效发挥、促进经济的发展将起到积极的作用，但这种划分不应该被看作是各级财政之间的各自为政。政府财政从总体上看，仍然是一个有机的整体，不可能截然分开，各级财政之间依然会存在收支关系。
在市场经济体制下，我们一方面应该承认作为代表地方团体利益的地方政府追求地方利益极大化的合理性；另一方面也应该认识到，新区政府从全局和整体利益出发，对代表地区和局部利益的地方政府进行干预和制约的必要性。在不同的经济体制下，新区政府对地方政府的干预和制约是不同的。在我国传统的计划经济体制下，这种干预和制约更多的是通过行政命令的形式表现出来的。而在市场经济体制下，它主要是通过新区与地方之间的财政转移支付制度来实现的。
1、浦东新区转移支付的总体目标与原则
借鉴西方财政学的理论，结合浦东新区的实际，转移支付主要是具有以下目标：（1）使外部效应内在化。 对于地方所提供的受益面超过其行政管辖范围的，某些具有特定意义的公共产品或服务进行补助，从而合理解决受益外溢性的问题，促进地区间利益的均等化。（2 ）弥合财政缺口，解决财政的纵向不平衡，使浦东新区与街、镇各级政府财政收支平衡；（3）实现各地财政地位的均等化，解决财政的横向不公平。解决居住在不同地区的居民致富不同的税收而享受同等水平的服务或是支付同样的税收而享受不同水平服务的问题；避免发生向只需支付较少税收的富裕地区的财政性移民现象；消除各地方政府间存在的税收能力与其基本需求开支的横向不均衡，力求保证各地区间社会服务水平的基本一致。（4）体现拨款者的意图和偏好。 在总体原则的设计上，应贯彻“公平优先，兼顾效率”，具体可分为以下几条：一是要能够充分调动地方政府增加自有收入的积极性。一个好的转移支付制度应当能够激励各级政府努力增加收入，即转移支付的数额应当与各级政府的努力程度相关，转移支付公式中应当考虑努力相关性因素；二是要促使各级政府节制支出，提高财政资金的使用效果；三是转移支付制度要尽可能做到客观和公正，减少各级政府可以直接控制的客观变量，减少或避免街、镇地方政府的扭曲行为、对数据的操纵和与上级政府的讨价还价。这就要求在明确划分地方收入的基础上，以标准化的收入能力，即按经济税基和标准税率测算的收入水平，作为转移支付时衡量收入的标准，而不是以地方的实际收入作为标准。这样既可避免藏富于地方，向上多要钱，又可鼓励地方努力征收，提高本地的公共服务能力。建立统一、规范的支出项目和支出标准，并对各地区由于客观因素造成的支出成本差异，在支出标准上给予合理的调整。
在此基础上，按照地方政府的事权和职能，测算其标准的支出需求，并以各地标准支出需求和标准收入能力的差额为基础，确定对各地转移支付的数额。通过使地方支出需求标准化、客观化，可以避免转移支付过程中的讨价还价，防止人为扩大支出需求，浪费财政资金，同时保证公平地对待各个地区。
2、积极借鉴西方发达国家转移支付的经验
总的来说，国际上对转移支付的测算核定体系通常由三部分组成：一是标准收入能力；二是标准支出需求；三是调整系数。基本测算公式为：
对某地的均衡拨款＝（该地方政府的标准支出－该地方政府的标准收入）×调整系数
计算结果为负数表明该地区财政实力较强，不需要均衡拨款。从世界各国的做法来看，目前对我们最有借鉴意义的均等化转移支付模式大致有以下四类：一是综合考虑基层地方政府财政能力与支出需求的“财政收支均等化模式”，如澳大利亚、德国、日本、韩国和英国等。澳大利亚的均等化无条件拨款更是以其考虑因素最全面、设计最复杂而著称于世，它不仅考虑各地在收入能力上的差别，而且还把各地对公区产品和服务的不同需求情况，以及各地在提供公共产品和服务上的成本差别等因素统统考虑在内。二是单纯考虑基层地方政府财政收入能力的“财政收入能力均等化模式”，即在收入均等化的计算中，不考虑各地不同的需求因素，认为各地的人均总支出需求是一样的，如加拿大的无条件拨款；三是单纯考虑基层地方政府支出需求的“财政支出均等化模式”，如印度、意大利和西班牙等；四是按统一的人均拨款额分配转移支付的“人口均等化模式”。
在这些转移支付模型中，第一种模式的规范化程度比较高，但同时对数据的要求也比较高，是最为理想的转移支付模型；第四种则是最为简单易行的模式，可操作性最强，但同时规范性与科学性较差；第二、三种模式介于两者之间。
从西方各国的转移支付制度来看，主要可归纳为以下特点：首先，从拨款的目标来看，有条件拨款的目标主要集中在一些具有正外部效应的项目上，具体而言，主要是教育、道路交通、社会福利、社会服务、卫生健康等；无条件拨款的目标则主要集中在各地的财政地位均等化和解决财政的纵向不平衡上。
其次，转移支付制度的公式化和规范化。虽然具体公式以及有关因素的选定上各国存在着不同，但基本思想是一致的，即要选择一些能够反映各地财政地位和收支状况的客观性因素作为依据，这种以各级政府很难控制的客观性因素来设计拨款公式、确定拨款额的方法减少了因人为因素引起的盲目攀比，也便于实施。从大多数国家的具体实践来看，主要考虑的客观性因素有：人口、面积、相对的富裕程度（人均收入水平）、成本差异（与各类公共支出相关联的物价指数）。
第三，具有一定的弹性和灵活性。在公式化和规范化的前提下，各国的转移支付制度的环境作相应的调整，以剔除拨款方式中的不适宜部分，不断完善拨款的方法。
第四，从拨款的形式来看，使用范围较宽的条件拨款，如美国的分类拨款（可用于较宽职能范围内的活动），在整个拨款额中的比重有不断扩大的趋势。它一方面能使受补政府具有在一定范围内使用拨款资金的自主权，另一方面拨款政府又不失去对拨款使用的控制。因此，分类拨款已成为转移支付制度中有条件专项拨款的一个改革方向。
3、“十·五”转移支付体制的初步构想
和世界上其他国家一样，我国政府间财政转移支付的形式也分为两种：一种是无条件拨款（一般补助）；另一种是有条件拨款（专项拨款）。政府间转移支付手段的选择，取决于要实现的目标。根据转移支付手段的不同功能和转移支付的目标，新区可以设置一般性转移支付和特殊性转移支付制度。前者主要用于解决经济落后街镇财政自求平衡能力的不足；后者主要用于帮助落后街镇居民享有与整个新区经济发展水平相适应的公共服务。一般补助与专项拨款都是转移支付的主要组成部分，各有侧重，不可完全替代。
（1）无条件拨款
目前，无论是理论界还是实际操作部门，对转移支付制度改革中要用“因素法”取代“基数法”这一点，已基本上取得了共识，但在如何选取因素、用什么办法来测算的问题上则提出了不同的方案。
采用“因素法”对各地区进行因素评估，是建立科学、合理的转移支付制度的重要手段。这种因素的评估不能任意设定，只能按照各地区的客观经济、社会等因素，通过统计分析的方法加以确定。
实行因素法的转移支付制度的一个重要难点是如何选取因素和确定各项因素的权数。选取因素主要包括三方面的内容：内政能力因素、支出需要因素和成本差异因素。在因素的选择上，既应考虑财政能力和支出需要这两方面的因素，也应考虑收入努力因素。
例如，影响地方财政支出的因素，大体可归纳为以下几类：（1 ）一般因素，包括人口、土地面积、行政机构数量等，这些因素能较好地体现均衡收益的原则，在总分中应占1／3～1／2；（2 ）社会发展因素，包括城镇人口数量、各级学校学生数、医疗机构或病床数等，这类因素在总分中大约占20%；（3）经济发展水平因素，按工业总产值、 农业总产值和人均财政收入水平计分，大约占总分的15%；（4 ）自然条件因素，主要是针对各地在提供公共产品和服务上可能存在的单位成本的差异，按人口密度的倒数加分。
（2）有条件拨款
有条件拨款主要用于补助由地方政府提供的收益外溢的项目，用于鼓励地方政府提供有益产品以及体现新区政府政策意图的项目。有些领域的拨款可设立具体的拨款公式，按公式确定拨款的数量，如对教育、医疗卫生等方面的补助。在教育拨款公式中可考虑人均收入、入学率、师生比例、学生平均合格校舍面积等因素；对医疗卫生的拨款，可选择的因素有每万人拥有的医生数、每万人拥有病床数、人均收入、预防接种的普及率、地方病的发病率等。有些领域的有条件拨款则不一定要设立公式，可根据项目计划来拨款。比如对于地区经济发展的投资项目，由地方向新区申请项目拨款，新区通过对项目审查，认为有必要予以自主的，就给予一定的拨款。
在有条件拨款中，有些项目需要以地方提供相应的配套资金作为新区拨款的条件，对于具有收益外溢项目的拨款要求地方上必须拿出配套资金。新区提供的拨款额在总项目支出中的比例按照溢外收益于内部收益的比例确定。但配套率在各地应有所区别。一般来说，贫困地区的地方配套资金的比例要小一些，富裕地区的地方配套资金的比例则应该大一些。改变过去看地方讨价还价能力大小的分配方式。
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