小城镇建设在中国城市化进程中的地位和作用，本文主要内容关键词为：中国论文,进程论文,小城镇建设论文,地位论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号 F299·2一、小城镇研究的回顾
小城镇指的是依法设立的建制镇、（注：根据1984年10月国务院批准的关于调整镇的设置标准的报告。镇是指县级地方政府机关所在地；乡的总人口在2万人以上，非农业人口占总人口的10 %以上的乡政府所在地；乡的总人口在2万人以下，非农业人口在2000 人以上的乡政府所在地；少数民族地区、人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游、边境口岸等地，非农业人口虽不足2000人，如确有必要，也可以设置镇的建制。）农村集镇（通常为乡人民政府所在地），也泛指20万人口以下的小城市。据国家统计局的统计，1994年，中国的建制镇有1.6万个，拥有人口1.9亿人（非农业人口占1亿人）， 其中县城关镇2200个，人口9000多万人（非农人口占60%以上），农村集镇3 万多个，人口5000多万人（非农人口占23%）。小城镇数量如此之多、人口如此之众，为世界各国仅见。在我国，进行小城镇建设不仅是一个实践问题，更重要的是一个理论问题。费孝通教授用“小城镇，大问题”来概括小城镇建设的重要性是很精辟的。80年代中期以来，中国学术界在对小城镇的地位和作用的讨论中，有肯定、否定两种截然相反的意见。
肯定的意见认为：第一，从整个国家经济、社会发展的角度来看，小城镇的发展是建设具有中国特色的社会主义农村的重要组成部分，是建立合理的城乡人口结构的重要途径，对建立新型城乡关系、逐步缩小以至消灭三大差别都具有重要的意义；第二，从城市化角度看，小城镇可以作为人口的“蓄水池”、“节流闸”，可以防止农村人口大量涌入城市，以便更好地发挥大中城市的作用；第三，从农村现代化的角度来看，小城镇的发展必然会将现代化的城市文明向农村扩散，使农村居民的生活逐步现代化，同时，它也会将先进的科学技术传播到农村并促进农村文化教育卫生事业的发展。此外，小城镇还可安排农村剩余劳动力，促进农村商品经济的发展和农村产业结构的合理化；第四，从市场经济的角度看，小城镇是城乡、工农之间商品交换和流通的中间环节，也是农村社区内部商品交换的重要场所。对商品生产和流通起引导、促进和疏通作用。
否定的意见则认为：第一，以上四种说法只不过是农村经济结构和社会结构变化所引起的后续连锁变化，它不是小城镇带来的，因为小城镇的功能只有两个，即“聚落功能”和“组织功能”。（注：见陈欧：《小城镇的功能和农业现代化》，载《社会学研究》1987年第3期。 ）持此观点的学者认为，在中国的城市化道路中大力发展小城镇不如发展大中城市。因为城市化与工业化密切相关，在强大的工业化力量冲击下难以促进发展的都是小城镇；第二，与大中城市比较起来，小城镇的经济社会效益低，如果片面强调小城镇的发展，不仅小城镇本身发展效益不佳，而且很可能导致城市整体效益低下，最终将弊多于利；第三，小城镇的吸引力与辐射力较弱，它们虽可把一部分农村人口吸引到小城镇来，但这只是暂时的、过渡性的，这些人口将以小城镇为跳板，集中到大中城市去。第四，小城镇过多发展有可能占用过多耕地，因为大约15个15万人口的城市建成区占地约等于1个200万人口城市建成区占地，而多数小城镇建成后吸纳的人口会远低于15万，故小城镇建成区占地面积总和要大于同等人口大城市建设区占地面积；第五，农村的改革实践证明，农村产业有其极大的局限性，如果认为发展小城镇是中国城市化的唯一道路，那么走出的将是一条低效益之路。不仅不能从根本上改变中国的城乡格局，也解决不了城市化问题。（注：参见李青：《对小城镇的再认识》，载《城市问题》1987年第4期。）
许多外国学者也提出了自己的见解。如持否定意见的外国学者认为：“中国并不是唯一的鼓励小城镇发展并限制大都市发展，以达到控制人口居住区域发展的国家。但一个有趣的事实是我们都有亲身经历显示出这一政策不是很成功。因为乡村和小城镇没有规模经济和集约经济来加速经济的发展，它们的市场太小，不足以支持商业化和工业化生产。因为实现商业化和工业化生产，需要极大的社会和基础设施投资。这种一体化的农业发展纲要，‘绿色革命’、农业走向市场化道路、农业信贷、集约化大农业等已在许多国家做过试验。当前，全球对这些纲领的结论是，正面作用不如预期的好。”“发展大城市比发展小城镇好，因为集约化经济、大规模经济和大都市之间的交往，人力物资资源和市场，使大城市成为经济快速增长的发动机。大城市是大事发生的地方，在工程、建筑、交通和艺术方向，人类最伟大的成就都可以在大城市中看到。”（注：加拿大温哥华不列颠哥伦比亚大学居住中心：《中国发展小城镇的规划和实施办法》，载国家体改委农村司编：《全国小城镇试点改革政策要览》，改革出版社，1996年8月版，第228—230页。）
不同意见的争论是非常有益的，它推进了人们的深入思考，又对当前中国的小城镇建设具有指导作用。随着小城镇数量的不断增加及其规模的不断扩大，小城镇以势不可挡的发展趋势，在中国城市化进程中取得了极其重要的战略地位。
二、小城镇的再认识
社会生产力的发展引起产业结构、就业结构、城乡结构的改变，导致第二产业主导地位的确定，第三产业比重的急遽增长，农业人口逐渐下降，非农业人口逐步上升，大量农村剩余劳动力向城市转移，乡村人口减少而城市人口剧增，居民的物质面貌与精神生活随之发生质的改变，这是不以人的意志为转移的客观规律。经济学家、社会学家把这个改变的过程称之为“城市化”。
城市要容纳农村转移出来的大量剩余劳动力，出路只有两条：一是扩大城市规模，增加城市容量；二是增加城市数量。前者会使城市出现住房紧张、交通堵塞、生活物资供应困难、环境质量下降、社会治安不佳等“大城市病”问题，带来社会的不安定。后者一是可增加大中城市的数量，二是增加小城镇的数量，但增加大中城市的数量，因受到生产力发展水平的制约而不可能，即使是因现有中、小城市的升格可增加一些，矛盾也不能缓和。据有关部门估计：到本世纪末，我国将有2 亿劳动力从农业中转移出来，那时，全国各级城市的接收能力极限为3000万人，如果让2亿农民进入大城市，则要新建100万人口的城市200个或 50万人口的城市400个，需占地6亿亩，投资12000亿元， 这是绝对不可能的。（注：吴大声：《论小城镇与城乡协同发展》，载《社会学探索》1988年第2期。）只有大力发展小城镇， 不断增加小城镇的数量才是正确的选择。 改革开放以来小城镇迅猛发展的现实充分说明了这一点。1979年，中国建制镇2600个，人口5555万人，到1994年，建制镇发展到16433个，人口1亿多人。小城镇吸收的乡镇企业劳动力占全国乡镇企业劳动力的50%，创造的乡镇企业产值占全国乡镇企业产值的57%。这些数字说明，小城镇在中国城市化进程中所处的战略地位和发挥的主导作用是不容置疑的。
增加小城镇数量从长远来讲是不是可行的呢？当然可行。中国有发展农业的良好基础和巨大的潜力。农业对经济发展、社会安定、国家自立有决定性作用。国家实行农业是国民经济基础的方针。小城镇主要是以农业为载体来发展的，农业的发展是小城镇发展的源泉。在广大的农村，非农的集体和个体私营工商企业与农业有天然联系，二者相互促进，互为依存，农产品的加工增值，市场开拓，新技术引进及推广等等，都需要非农产业的服务，而非农产业的发展主要也要靠农业的发展来支撑。小城镇是非农产业发展的基地和中心，因此小城镇数量的增加是非农产业和农业发展的需要。
小城镇的经济、社会效益是不是低下呢？当然不是！如果从大中城市的高效益、高辐射力、高聚集力来看，小城镇不能与之相比，但是，若从它贴近农村，在居民体系中处于中间环节，具有城乡二元特征，是“城市之尾”、“乡村之首”，能推动乡村工业化和城市化的作用来看，则是大城市不能比拟的。小城镇的经济社会效益是否真的不高呢？对具体城镇应作具体分析，不能一概而论。同样，说大中城市效益都高，也不符合实际，因为城市或城镇效益的高低主要不取决于城镇规模的大小，而决定于经济要素的完备与优化组合的程度。昆明市官渡区六甲乡福保村，过去是一个典型的农业自然村，全村四个农业生产合作社，其中农户724户，2317人，劳动力1500人，共有耕地1295亩，人均占有耕地0.56亩。1988年9月，村领导根据全村劳动力大量富余，地处昆明近郊，可利用昆明及滇池沿岸农村市场，利用城市科技力量等生产要素进行优化组合，来发展农村经济的实际，决定以全村为单位建立福保农工商联合公司，开办铸管厂、造纸厂、彩印包装厂、纸卷管厂及综合商场，走乡村城市化道路。至1994年，全村即全公司有固定资产8000多万元，经济总收入从1978年的122万元增加到1.72亿元，上缴国家税金由85 万元增加到600万元；社员人均纯收入由252元增加到4296元。公司每年拿出50多万元投入农业生产，迅速实现了水利化、机械化、科技化，成功地走出了一条以进行生产要素优化组合，发展工商业，以工商业资金的积累扶持农业，以工补农，以工建农，相互协同发展的路子。村办工厂从业人员1900人，其中吸纳外地农村分流出来的剩余劳力400人，而全村1500劳力全部都进了工厂。全村按高起点、环境美、设施配套的要求，大搞交通、通讯、科教文体卫、农副产品商场、百货交易商场、信用社及居民二、三层新式楼房住宅等建设，从而初步实现了农村工业化、农业现代化、农村城市化、农民工人化的战略目标。这个村只是云南近20年来成百上千个农村向城镇转化的个案；是经济社会效益按人均贡献率不亚于大城市的个案。它在城镇化后吸纳农村剩余劳力1900人，其吸引力不可谓不高。它的产品多是城市大企业不愿涉足的，又是农村和城市所不可缺少的，能说这样的集镇不是以支撑商业化和工业化生产，没有规模经济和集约经济来加速经济的发展吗？不能！应该指出：我们作此结论并非要否定存在经济社会效益低的小城镇，但少数小城镇经济社会效益的低下并不出自小城镇本身，而是由于其生产要素的缺乏或不足。不能因为存在这样的小城镇，就否定小城镇的地位与作用。
小城镇的地位和作用是由它的性质、功能及其在中国城市化进程中有不可替代的作用所决定的。
第一，小城镇的经济社会性质可定为中国农村的工业化、现代化、城市化。换句话说，否定小城镇就是否定农村的工业化、现代化和城市化。小城镇是由于乡镇企业的发展、农村要素市场的逐步开放和农村产业结构变化，促使人口、资金、技术等向某一区域聚集而形成的。许多小城镇的性质都在这个过程中发生了改变，由原来只作农副产品贸易场地变为办工厂，制造工业品的基地。还有一些小城镇，其工业原料采自外国，产品靠出口，具有外向型经济的特点。在长江三角洲和珠江三角洲，许多农村开辟了乡镇工业小区，大量农村人口流入这些小区，使这些小区城镇化。在中西部地区，一些农村的专业产销市场吸引了大量的农村剩余劳力并发展为城镇。因此，小城镇可以说是农村工业化、农业商品化、农村现代化和城市化的代名词。没有小城镇的勃兴，就没有农村工业化、现代化和城市化。
第二，小城镇有吸纳农村剩余劳动力、优化农村经济结构、缩小城乡差别、改变农村生产生活方式、提高土地利用率、改变中国人口分布等的特殊功能。就其吸纳农村剩余劳动力的能力来说，江苏省南部地区集镇人口1992年比1989年增加80万人，同时建制镇增加89个，每镇增加大约9000人（不包括流动人口）。（注：费孝通：《论中国小城镇的发展》，载国家体改委农村司编：《全国小城镇试点改革政策要览》，改革出版社，1996年8月版，第87页。）这样巨大的吸纳能力， 使小城镇充满生机与活力。再拿提高土地利用率来说吧，人口与经济的聚集是城镇有别于乡村的特征，人口与产业向城镇的聚集，必然导致土地利用效率的提高。认为发展小城镇将过多地占有耕地，使土地利用率降低的说法是值得商榷的。
第三，中国城市化的概念可以定性为农村城镇化与大中城市的融合、互补、互动与共荣。中国是一个农业国，据1996年统计，全国从事农业生产的劳动者占全国劳动者的71.20%。全国的城市人口占总人口的42.08%，绝大多数的人口生活在农村，如果走以农民破产、农业萎缩、农村萧条为代价的资本主义工业化、城市化的道路，那是走不通的。在中国，农村是各业兴盛的基础，没有农业的进步与现代化，工业化、城市化就不可能实现。小城镇的发展以农业为载体，而农业的现代化、农村的城市化又以小城镇的发展作为载体。农村城市化是中国城市化的主要载体，所谓载体，就是能运载某种物质的物质。任何事物的发展变化，都需要载体作为条件，作为依托。因此，中国的城市化离不开农村的城镇化。应该指出，我国大、中城市的发展，绝大部分也是以农业发展为载体的，大、中城市的发展又反过来促进农业的发展，农业发展既离不开小城镇的发展，又离不开大、中城市的繁荣。农业这个基础，农村人口众多及城镇依存这个实际，就决定了中国城市化的特征是农村城镇化与大、中城市的融合、互补、互动与共荣。任何否定小城镇发展的主张，任何不重视大城市作用的意见，都是不可取的。
三、发展小城镇的有利条件、问题与对策
我国小城镇发展的有利条件很多：第一，实现农村工业化的条件好。我国农村幅员广大，资源丰富而开发程度低，农业和能源、建筑业、原材料等基础产业有发展的巨大潜力。改革开放以来，农民生活水平普遍提高，农村储蓄率高，高储蓄会转化为基础产业和小城镇建设的高投资；第二，农村市场容量大，小城镇工业和基础产业的发展有广阔的前景。第三，党的十五大提出的迈向21世纪的宏伟纲领，将使我国由农业和农村人口比重高，主要依靠手工劳动的农业国，逐步转变为非农业人口占多数的工业化国家；由自然经济、半自然经济占主导地位，逐步墨迹为市场经济占主导的国家；由能源、交通、通讯等物质技术基础设施落后，逐步转变为能源充裕、交通便捷、信息流畅的国家；由文盲、半文盲人口占多数，科技教育文化落后，逐步转变为科技教育文化发达的国家；由贫困人口比重高，贫困程度深，人民生活总体水平低，逐步转变为全体人民比较富裕的国家；由地区间发展不平衡，东、中、西部差距大，逐步发展为地区差别小的国家。这些转变的过程就是农村城镇化、工业化、现代化和城市化的过程。由于实施上述纲领，小城镇建设的迅猛发展和城镇化、工业化、现代化和城市化的过程。由于实施上述纳领，小城镇建设的迅猛发展和大中城市的国际化、现代化将是我国未来发展的时代特征。第四，随着改革的深化和对外开放程度的提高，国家对发展农业和发展西部实行优惠政策和倾斜政策，这些政策如缩小工农业产品的剪刀差、降低税率、扩大外贸出口权、扩大农村的对外开放和实行城乡平等竞争等将给小城镇的发展注入新的动力与活力。
小城镇发展中出现的主要问题和应采取的正确对策如下：
1.小城镇类型与产业结构单一 按职能分类，我国的小城镇有综合型、交通型、农副产品加工型、工矿型、旅游型、边贸口岸型等类，但农副产品加工型的数量最多。作为推动农村现代化、城市化的中心和杠杆，类型单一，产业结构单一，功能简单，是不适应发展需要的。因此，我国的农村城镇化道路应该选择乡村（农村）─→第二产业（工业化）─→城市化的常规模式（苏南模式），或乡村（农业）─→第二、三产业─→城市化的复合模式（深圳模式），如果没有工业化及第三产业的发展作为支撑，小城镇的带动作用就难于发挥。因此，发展小城镇，应以发展第二、三产业为中心。特别是要发展小城镇的工业。
2.小城镇发展存在较大的地区差异 我国小城镇的数量分布及发展层次都呈东高西低状态，即东部沿海地区数量多，层次高，效益大。因此，应加大对西部地区的投资，开发其丰富资源，以加快西部地区城镇化及城市化进程。1995年，东部地区全年完成投资12188亿元， 比上年增长17.5%，占全部投资比重的62.7%。西部地区完成投资2387亿元，增长21.1%，所占比重由12%上升到12.3%；1996年东部12个地区全年完成10380亿元，增长17.4%，西部9个地区完成投资2113亿元，增长11.2%。西部地区的投资虽逐年有增加，但投资量及所占比重均不如东部地区。这种不平衡告诉我们：国家应加大开发西部的力度，增加投资，推动其城市化进程，同时，西部地区应创造更好的投资环境，加快基础设施建设，提高对外开放程度，吸引更多的投资，以加速自身农村工业化、城市化、现代化步伐。
3.各种不同级别的城镇人口的分布不协调，各省区内部城镇人口分布不平衡 1993年我国城镇非农业人口占总人口的比重，大城市和特大城市为37.3%，中等城市为19.86%，小城市（平均每市10.87万人）和县辖建制镇（平均每镇6381人）为42.77%。 随着今后小城镇和涌入大城市的人口数量的再增加，各级城镇人口不协调，即两头大，中间小的矛盾还会加大。因此，在采取控制大城市规模，加快农村小城镇发展的同时，应采取合理发展中等城市的政策。各省（区）内部人口的城镇分布存在严重不平衡的问题也值得重视，以云南省为例，1995年全省按非农人口和从事非农业的农业的人口计算，其城市化水平为18.7%，低于全国28.6%的水平，17个地、州、市中，有12个城市化水平低于全省的平均数（见下表）。
云南省地、州、市城市化水平一览表
非农业人口及
地、州、市总人口从事非农产业城市化
(万人)的乡村劳动力水平(%)
人口(万人)
总 计 3889.64
747.1 18.7
昆 明
374.9 185.08 49.4
东 川
28.828.46 29.3
昭 通
457.1
50.43 11.0
曲 靖 557.77
92.08 16.5
楚 雄 241.9940.4 16.7
玉 溪 190.5847.5 24.9
红 河 379.87
78.21 20.6
文 山 308.03
29.28 9.5
思 茅 225.89
30.84 13.7
西双版纳 81.7816.0 19.5
大 理 315.66
33.68 17.6
保 山 223.67
18.54 14.8
德 宏
96.6116.9 17.5
丽 江 105.9416.9 16.0
怒 江
45.38 6.2 13.7
迪 庆
32.53 4.5 13.9
临 沧 207.0819.8 9.5
昆明市总人口374.9万，城市人口为185.08万人，城市化水平为49.4%。文山州总人口308.03万人，城镇人口为29.28万人， 城市化水平仅为9.5%。临沧地区207.08万人，城镇人口19.8万人，城市化水平也只有9.5%。因此，应采取着力推进后进地区， 特别是少数民族贫困地区城镇发展的政策，一手推动其农、工、商、建筑、运输、服务等各业的发展，一手促进其集镇、城镇的发展。在少数民族后进地区，首先要增加集镇、集市的数量，进而推进集市转化为集镇、集镇转化为建制镇，建制镇转化为小城市。
4.小城镇的改革亟待深化 我国的小城镇，长期以来建立在以公有制为基础的高度集中的产品经济之上，建立市场经济体制，必然带来整个传统社会经济结构、产业结构、所有制结构等各种结构的变革。当前应该着力推动改革，促进所有制结构和产业结构的调整。发展小城镇应大力发展个体、私营经济，发展股份合作制经济。小城镇的小型国有企业可以用拍卖或股份制改造的方式改变它的所有制属性。只有推进市场经济条件下的各种改革，小城镇才能健康发展。
5.小城镇的生态环境不良加剧 应对小城镇的环境结构（如大气、水源、绿地），资源结构（如土地、淡水、食物、能源等）进行综合治理，制定可持续发展战略，采取强有力的保护措施，以实现高速发展和可持续发展的统一。
总而言之，城市化是经济发展的必然结果。发展小城镇是中国城市化道路的战略选择，是解决中国农村剩余劳动力转移，实现农村现代化的必由之路。小城镇发展中出现的问题，是可以通过深化改革、制定和实施科学的总体规划，加强管理和改善软硬环境来解决的。应该积极消除影响小城镇发展的各种思想障碍和弊端，使小城镇在推进中国城市化进程上发挥更大的作用。
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