演化的城市规划及其中国意蕴，本文主要内容关键词为：意蕴论文,城市规划论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F299.2 文献标识码：A
一、引言
城市规划(urban planning)是指按照城镇的性质、规模和条件，确定各个功能区的布局和城市各要素的布置，服务于为城市建设的各个方面制定措施的目的。①规划(planning)作为一项普遍活动，涉及编制一个有条理的行动顺序，使预定的目标得以实现，②而且涉及一个持续的过程。③城市规划是空间规划的组成部分。空间规划涉及公共部门用来影响人员和活动的空间分布的秩序化方法，一般在国家间、全国、区域和地方层面进行空间规划。④具体而言，空间规划包括土地利用总体规划、城市规划、区域规划、交通规划和环境规划。此外空间规划还有其他相关领域，比如经济规划和社区规划。
目前，我国的规划已经到了无处不在的地步，从村庄发展规划一直到“五年规划”。而且我国的规划本身有着多层次性和多样性，由此形成一个庞大的规划体系。与其他经济或空间规划一样，城市规划有着其两面性：城市规划可能为行为主体的行为提供一种指向性的秩序框架、稳定的发展预期、宽松的授能环境，也可能对行为主体的行为构成一种强制性的干预框架、冷酷的不发展前景、严重的去能环境。城市规划虽然重要，但是如果过于细化与刚性，相当于在空间上把经济活动泛计划化，就会堵死很多地方的经济发展的出路，阻遏了城市空间的更好更合理的利用。
城市规划可能与个人的产权保护形成某种张力关系，甚至是严重的对立。这里提出以下问题：如何处理与调和城市规划和产权保护之间的关系?我们需要怎样的城市规划秩序?对于这类问题，部分国外文献有着一定程度的探讨。⑤国内学者对之进行的专门研究较少，⑥有所涉猎的则较多。不过现有文献往往缺乏系统解读城市规划和产权保护的关系，也没有从理论高度探讨城市规划秩序。
本文的目的就是尝试对上述问题作出回答。全文首先分析了作为社会科学事实的城市规划的总体特点和不同的进路，研究了我国城市规划的现状和问题。通过借鉴城市规划理论、奥斯特罗姆的多中心理论和自主治理理论、宪政民主理论以及哈耶克的秩序理论，比较现有的国际城市规划经验，本文提出一种理想城市规划秩序所需要遵循的标准，并进一步从理论角度分析了这样一种城市规划秩序的特征，由此就如何改善我国的城市规划提出相应的改革思路。
二、作为社会科学事实的城市规划与范式比较
面对当前的城市问题，我们首先想要追问的不是我们的城市规划是否科学?而是，一项城市规划何种程度上是一项自然科学事实，又在何种程度上是一项社会科学事实?或者，城市规划事务多大程度上属于一件工程技术事务?当前占据主导地位的城市规划是否存在以工程技术思维对社会事务的僭越?为此，我们先厘清“自然科学事实”和“社会科学事实”，基于这两种区分，相应提出两大范式：一种是唯科学主义范式，另一种是人本范式。此外，现实情况告诉我们还存在第三种范式，它既不属于唯科学主义范式也不属于人本范式，这就是在我国一些地区大行其道的政府威权范式。政府威权范式究其哲学背景可能渊源于唯科学主义预设，也可能与之无关，而只是体现政府官员的自由裁量。
(一)社会科学事实与自然科学事实的区别
社会科学的事实与人相关联，往往涉及人与人之间的互动，往往具有意向性、约定性，而且观察者居于其中。自然科学事实的存在和变化则独立于作为观察者的人，与人际约定和人的目的无关。对此，经济学家哈耶克指出，社会科学中的事物要根据人们的观念和看法来决定。构成社会科学事实三要素：目的、有目的的人、人认为对实现目的而言适合的手段的(物质)对象。⑦约翰·塞尔(J.R.Searle)认为“制度性事实”是那些经由人们的同意才存在的事实，如货币、语言、财产和政府，其特征是：使用者连续的集体意向性，行为对对象的首要性，过程对结果的首要性。⑧这里，制度性事实不同于物理化学事实(如DNA分子、地球板块)。
在改造我们的社会这一重大事务上，我们的理性经常受到现代科学技术所取得的辉煌成就的鼓舞。有没有一门研究社会的自然科学?有没有一门可靠的改造我们生活的社会技术?这样的问题一再回荡在许多雄心勃勃的社会改造者的心灵之中。对此，城市规划领域是最倾向于作出肯定回答的，因为城市规划具有显著的工程技术表观特征。以赛亚·伯林(Isaiah Berlin)在1956年《启蒙的时代》、1965～1975年间发表的关于浪漫主义根源的系列演讲以及1979年的《反潮流：观念史论文集》中，反复阐述了一个启蒙运动三命题，它构成西方思想的一个核心传统——或者说是“支持起西方传统的三个支柱”。⑨
命题一：一个问题必有对应的一个答案。所有的真问题都能得到答案，如果一个问题无法解答，它必定不是一个问题。总有人能知道答案，比如专家、精英之类。这是启蒙运动和20世纪实证主义的共同命题。
命题二：所有的答案都是可知的。特别是，给一切真问题提供正确答案的方法，从性质上说是理性主义的。唯有一种方法可以发现答案，那便是正确运用理性，在自然科学中如此，在社会科学中也如此，我们没有理由不把它运用到政治、伦理、美学这些更加复杂的领域。这在所有不同的领域都具有一致性。
命题三：所有答案都是兼容的。即一个问题的正确答案不会与另一问题的正确答案相冲突；逻辑上，正确的观点之间是不会相互矛盾的。
以上三个命题联合起来意味着：一个理想世界—— 一个乌托邦的描述是可能的，它至少可以作为不完美现实的参照。伯林认为，启蒙运动三个命题其实不限于启蒙运动，而是人类思维史中一个持久的因素，只是在启蒙运动中提供了此三个命题以特殊文本。启蒙运动三命题不完全相同，但非常近似哈耶克在其全部学术生命中与之作战的人类理性“致命的自负”。
在大规模反传统(“五四”以来)、技术崇拜和公民社会衰微的中国语境中，以上三命题受到今天的主流城市规划专家欢迎。于是，涉及城市规划，我们可将其置换为以下三个命题：
命题一：给定一个城市，存在一个最优的城市规划方案。原则上，经过专家的精心研究和论证可以得到那个方案。
命题二：运用科学方法和理性是获得理想规划方案的唯一途径。
命题三：有关特定城市规划问题及其问题的子集，正确的答案都是兼容的，它们之间不会相互冲突。
今天我们得知，启蒙运动三命题在社会事务领域已被证伪，原因在于：第一，社会实在(社会科学事实)乃是通过本体论上主观的一套态度表现为客观上的实在，抽象掉本体上的主观性就丢掉了社会实在的本质特征。在自然科学和社会科学之间存在一个根本中断。⑩在我们看来，一项城市规划主要是一项社会实在(社会科学事实)。第二，将自然科学方法运用于社会科学的事实构成的现象领域乃是一种方法论滥用。(11)第三，这样的实践已经在20世纪经济、林业、城市规划等各个领域广泛失败。
(二)城市规划范式比较：唯科学主义、政府威权抑或人本范式
一项城市规划是一件社会科学的事实还是自然科学的事实?城市规划是工程技术事务还是社会科学事务?这取决于我们如何对待和处理土地、不动产和居住者。如果我们把规划对象只是理解为一堆数据，一堆有待优化的“物”，那么我们自然会得出，城市规划的行动乃是一项自然科学研究和设计行动，那些等待处理的地块、建筑和人口按照科学研究结论存在某个唯一的优化方案。但是，如果我们把规划者的理性预设为与被规划土地所有者和不动产所有者处于同等位置，把一项城市规划视为社会科学事务，那么类似工程技术方案的唯一最优化城市规划方案并不存在，理性的城市规划方案只能经由一个包括规划者和规划土地上的土地所有者和不动产所有者以及其他各种利益相关者共同参与的互动过程来决定。这一互动过程更可能是分层的、共决的、契约式的，其结果更可能是框架条件式的，即在某个最大规划区域范围内禁止某些特定产业，然后在规划区域内的小区块内进一步经由排除法排除某些特定产业，市场机制在任何层次都没有遭到排挤。可能恰恰是价格信号在引导着置业企业在特定区域的聚集。(12)在社会科学事实前提下，城市规划方案不再是几个简单变量因果推理的结果，而是大量主体借助于价格信号和参与式协商两种机制而广泛互动的产物，从而成为复杂现象。
有鉴于此，我们需要有足够的警惕防止以城市规划的名义，或更一般地以科学技术的名义规划我们的居住、工作和生活；“拿社会做活体(居住)实验”；拿钢筋水泥做建筑艺术实验。毫无疑问，城市规划涉及大量的工程技术问题，然而城市规划本身是否属于一个纯粹的工程技术问题，则大有疑问。如果回答是肯定的，那么这样的观点必须经得起比城市规划这一“政策事件”更基本的社会规则如产权规则的挑战。在哈耶克看来，产权，或“分立的财产权利”是贸易和价格信号出现必不可少的条件；标志着文明的开始；同时，规范产权的规则似乎是一切道德的关键所在。(13)如果城市规划者一手把人们的居住、工作和生活置于严格的规划之下，那么作为社会基本规则的产权已经让位于工程技术方案主导的短期政策。
基于上述考虑，从知识论角度和信息基础的不同，我们可以区分三种城市规划范式：一是唯科学主义的城市规划范式，二是“政府威权”范式，三是人本的城市规划范式。必须寻找新的认识论基础和规划范式。新范式的规划乃是一种基于“市民—宜居”视角、基于私人产权保护的、面向市民需求的、注重确立框架条件约束的城市规划。我们称之为人本的城市规划范式。对理性边界和限度的不同理解形成不同的城市规划方法论基础。我们可以区分两种理性假设：一是完全理性假设，二是有限理性假设。由此区分两类城市规划：完美理性假设支持上述唯科学主义的集中式城市规划，而有限理性假设只支持人本的、注重确立框架条件约束的城市规划。完美理性构成各种命令经济的认识论基础，而有限理性构成包括市场决策在内的分散决策的认识论基础，因此唯科学主义的集中式规划试图抛弃个人需要借助私人选择过程中的价格机制和公共选择过程中的选票机制作为更好规划发现过程的作用，而注重确立框架条件约束的城市规划则强调对私人产权的尊重和民主的公共选择过程，并试图利用市场机制，比如在确认公共利益目标取向前提下，考虑规划实施(如对征地的公平市价补偿)的成本收益管理。唯科学主义的集中式城市规划经常依据并未得到严格检验的经济发展阶段和产业结构理论以及具有典型建构理性特征的其他理论，在城市规划中按照规划者对特定的道路和建筑设计的偏好，实施功能分区和清晰的功能区边界，以实现规划者所设想的单一经济、社会或政治目标。这种唯科学主义的集中式城市规划抛弃价格机制的引导，而以集中控制和集中管理取代。唯科学主义的集中式规划把城市规划完全还原为一个工程技术问题，因而抛弃规划中的分散主体互动因素、城市规划师和建筑师的技术事务。这种规划把土地的用途管制理解为特定区域内由单一规划机构主导全面规划设计。这种唯科学主义的集中式规划必然犯错，属于“知识的僭妄”。(14)规划者忽视了利用市民作为产权所有者和需求方的分散知识。
注重确立框架条件约束的规划从一开始并未打算取缔价格机制和公共选择机制在土地资源配置中应有的作用，而是使分散的土地所有人在规则约束下既充分维护私人利益，又充分考虑到公共利益，使其土地利用方向符合特定的地方条件。因而这样的城市规划运作方式要是面向市民的需求并建立一些一般的框架条件，这种框架条件构成一种框架性约束，一个区域或一个地段的所有发展都应符合这些框架条件，但在这些框架条件之内，决策是由各私人房产所有者共同做出，这种城市规划是使市场机制和公共选择均在维护私人产权前提下有效发挥作用的部分努力。(15)因此我们可以把唯科学主义集中式城市规划理解为抑制市场机制和公共选择均在维护私人产权前提下发挥作用的规划，而基于确立框架条件的城市规划是强化市场机制和公共选择均在维护私人产权前提下发挥作用的规划。正如哈耶克所说，问题不在于是否应当赞成或反对城市规划，而是在于所采用的措施是否应当用来补充和支持市场，还是排挤市场并以集中管理取代市场。(16)这里市场的背后是私人产权保护，以及基于私人产权保护基础上的公共选择。
基于工程技术思维的城市规划并不罕见。巴西首都巴西利亚被认为是极端现代主义城市规划的典型代表。巴西利亚按照极端现代主义城市规划代表勒库布西耶和国际建筑师大会的理念设计建造。新首都隐含着对过去巴西的鄙视，整个新首都是反对旧巴西腐败、落后、无知的宣言。巴西利亚建造于果亚斯州中央高原的一块空地上，整个城市按照精细和统一的方案，从无到有建造，没有任何线索追溯自己的历史。整个城市呈巨大飞机三角状，巨大的中轴线确定城市的中心，弧形的建筑和直线的道路交于城市中心，巨大的三角形给出了城市范围；严格的功能分区：住房、工作、娱乐、交通、公共管理在空间上相互分离；巴西利亚不再有作为公众聚集之地的道路，只剩下为机械化交通工具使用的道路和高速公路；巨大的三权广场大过红场和天安门广场，它只是国家的象征中心，围绕它的活动只是政府各部的工作；城市中所有公共空间都成为官方指定的公共空间：包括体育场、剧院、音乐厅、规划的餐馆等；建筑重复和雷同，使人分不清方向，城市的不同部分由一套精密的首字母缩写和简写来表示。结果，这样的城市非常不适宜居住，到1980年，75％的巴西利亚人生活在事先规划之外的定居点，而规划的城市中居住的人口不到原设计人口55.7万人的一半。大规划的极端现代主义换来的是巴西利亚“缺乏街角”和“街道的死亡”。(17)
上述两种主要范式并没有穷尽现实生活中的城市规划范式。不同的理性假设，配之以不同的规划主体，就会产生不同于上述城市规划范式的其他范式。比如，假设由政府官员作为单一计划者以推行社会整体工程方式主导和拍板城市规划，那么这种城市规划往往仍然是唯科学主义模式。但是，政府往往脱离唯科学主义的路线，单方面贯彻其长官意志。我们把这种城市规划范式称为“政府威权”范式。虽然它属于集中式规划范式，但它不等同于唯科学主义的范式。此外，它也不符合注重框架条件的城市规划，即与人本范式背道而驰。这里完美理性假设即便均适用于唯科学主义和“政府威权”范式，也于事无补，因为一个唯科学主义者，包括作为唯科学主义者的单一计划者，不可能全知全能，不可能实现唯科学主义的集中式规划。而根据有限理性假设，唯科学主义者，包括作为唯科学主义者的单一计划者，只能利用一个头脑中的有限知识，其规划必然是有缺陷的，而且缺乏纠偏机制。究其信息基础而言，唯科学主义范式和政府威权范式都因放弃利用分散在其他利益相关者当中的局部知识和利益表露机制(包括价格机制)，不能面向公民的基本权利和偏好，从而失去了人本基础。
三、当前我国的城市规划问题
我国目前涉及城市规划的适用法律是2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《中华人民共和国城乡规划法》(简称《城乡规划法》)。它涉及包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划在内的全部城乡规划。此前适用1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《中华人民共和国城市规划法》(简称《城市规划法》)和1993年6月国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》。上述“一法一条例”分别适用城、乡规划，《城乡规划法》的出台终结了这种在规划法律方面的“城乡分治”局面。
过去在规划法律方面“城乡分治”的局面不适用于城市化和城乡统筹的需要。即便是经济比较发达的东部沿海地区，城乡规划的覆盖面也不宽，甚至存在不少规划空白区。(18)在东部地区，有的省辖市规划建设用地控制性详细规划覆盖率仅为2/3，县级市规划建设用地覆盖率更是不到一半。(19)直至2008年，相对于飞速发展的城镇化进程，中国的城乡规划分治的法律制度却故步自封，一成不变。在许多城市，不少村镇已转变为建制镇，其规划管理前后却要适用两部法律法规，两者之间难以协调。(20)
我国的城市规划总体上有着如下问题：
一是城市规划缺乏真正民主的公共选择程序。规划的编制主要是行政主导的，虽然根据过去的《城市规划法》和现在的《城乡规划法》要求需要经过立法机关的通过，但是立法机关基本上履行了“橡皮图章”的作用，并没有真正能够利用民众的分散知识和反映民众的偏好和利益。在城市规划事务上，民主体现为一个批判理性主义过程，缺乏真正的民主和公共选择程序意味着通常以一种独断的规划替代一个浓缩了更多局部知识和信息的规划。
二是缺乏维护个人基本权利的规划制度和程序，而且在城市规划和管理中宪法规定的个人基本权利往往被空置。
三是没有真正纳入参与式规划或者合作式规划程序，民众参与缺失，难以表述其意愿。(21)
四是城市政府借助城市规划，经常以公共利益的名义侵犯个人的产权。比如北京绿化隔离带建设，对大量村庄的集体土地征用几乎没有提供补偿，而集体土地的背后隐藏着农民对土地的私人产权。
五是城市规划的实施本身也可能成为问题。很多城市建设并没有按照原有规划实施。再者，政府主导的规划与其他政府行为往往会导致非意图后果。(22)比如北京市政府20世纪50年代在苏联专家的指导下确立了同心圆型外扩规划，到了现在，这种规划已经无法解决进一步集聚化所带来的拥堵问题。
以当前的北京市城市规划建设为例，我们发现其中存在一种强烈的“国家视角”倾向，这种倾向的背后，我们依稀可见其唯科学主义和政府威权的双重身影。北京城市规划建设中的“国家视角”体现在：一是宽而稀、等级制的道路。现在人们已经认识到，分级制道路是最差的步行环境。(23)围绕着政治和行政权力中心，北京城市道路基本架构从早期的二环不断扩展到六环。在城六区，呈现出以二环、三环、四环和长安街—复兴路—建国门大街和各省入京高速公路为主导构成的第一等级道路，或“主干道”。主干道都是按照高速公路的标准实行全程隔离，严格限制出入口数量。第二等级道路即次干道；其他为支路或微循环路网。这种严格的等级道路系统经常为了坚持主次干道设计标准而破坏和隔断原有路网系统，造成广泛的断头路和“街道死亡”。如丰台南路被南四环西段割断；从右安门外大街引出的右安路依次被南三环和南四环割断；积水潭至西直门的西二环割断了西教场胡同等近十条微循环支路等等。由于城市道路建设倚重主次干道，相应地忽略了支路和城市路网结构的微循环建设。二是强大而鲜明的边界——围墙与隔离栏。与等级制道路相伴的是无处不在的道路隔离。北京不仅主干道、次干道全部实行封闭式隔离，大量的支路也装上了隔离栏，如成府路、北太平庄路—新街口外大街一类街道的隔离，表现出交通拥堵治理的隔离迷信。隔离栏分割了城市交往空间，破坏微循环、降低车辆和行人的选择性，它不仅不能治理拥堵，而且只是把拥堵从一处驱赶到另一处，并制造出额外的交通流(不必要的绕行)。隔离的第二种情形是封闭大院，北京一大批体量巨大的建筑群因同属一个“单位”而实行隔离，如大学、军队大院、政府机关和大型居民住宅小区。三是“他者的规划”——严格功能分区。改革开放以来北京城市建设走上了功能分区的误区，其依托的城市规划观与多样性、复杂和混合使用的功能秩序思想背道而驰。典型的如回龙观和望京的大型住宅区(有“睡城”之称)、原西城区的金融区、CBD(中央商务区)、正在建设中的丽泽金融区等。作为一种非意图后果的生长形成的特色区域并无根本性缺陷，然而本末倒置的功能分区必然忽略经由自然生长而形成过程中的大量信息和局部知识。甚至最新出台的《北京总体规划2004～2020》提出的“两轴两带多中心”，多为东部发展带、西部发展带、八个主要功能中心，仍然难免功能分区的窠臼。事实上，城市产业空间布局不服从规划设计是一个常态，事实上后来北京西部区县就对生态涵养带的简单功能指定提出了质疑。四是与传统割裂、极端现代主义城市地标。如位于北京市中心的占地近10万平方米的东方广场，推平了原来从午门向南伸展的中轴及其两边的层层叠叠绿荫；国家大剧院与附近的人民大会堂和民族文化宫形成强烈反差；奥运会场馆中的“鸟巢”的粗大钢筋根本无法传达菱花隔断和冰花瓷器展现出的中国传统文化，而“盘古大观”的龙形造型模糊，顶部设计机械木讷，显示出中国元素和极端现代主义元素的直接拼贴和简单堆砌。
四、理想城市规划的衡量标准
从国际经验来看，世界各国城市规划理念在不断演化当中。这也意味着，不存在一成不变的理想的城市规划。但是，一些有关政治、经济和社会治理的理论以及一些英美国家的城市规划实践给我们构想一种理想的城市规划奠定了基础。
这里，可以对理想的城市规划提出一套衡量标准。
标准一：维护个人基本权利的原则，这是任何政府政策与法规的立足点，也是政府权力合法性的来源。维护个人基本权利的原则也意味着公共利益目标并不是超越于个人基本权利，而是可以从个人基本权利推导得到。这种推导尤其是可以在罗尔斯意义上的“无知之幕”下或者在布坎南意义上的“局部无知之幕”下，根据契约主义和宪政主义的理路进行。
标准二：民主决策原则。这是民主的公共选择原则。这种民主的公共选择建立在标准一即维护个人基本权利的基础上。只有如此，民主才不会异化为“多数暴政”，避免走向其初衷的反面。
标准三：引入专家知识的原则。城市规划离不开专家，但是，如果不遵循标准一和二，专家往往受到政府的左右，而不是真正为上述意义上的公共利益服务。
标准四：推行参与式规划(participatory planning)，(24)甚至是合作式规划(collaborative planning)原则。(25)前者强调整个社区参与城市规划的战略与管理过程，或者参与社区层面的规划过程。(26)后者不仅强调整个社区的参与，还强调其成员进入共同决策，从而为公民提供真正决定社区事务的机会。(27)这里所说的参与式规划乃是基于个人自由和基本民主制度的规划。单纯参与式规划，或者“参与式民主”，离开了基本的民主制度，就不是民主。在民主政体里，有了基本的民主制度，参与式规划或者“参与式民主”是锦上添花；离开个人自由的维护，不是真民主，因为容易造成“多数暴政”。城市规划中不同程度的公众参与详见表1。
此外，不同级次规划之间的协调需要奉行“对流原则”(gegenstromprinzip)。(28)德国的空间规划就是奉行这项原则。按照该原则，城市规划与更高层面的国土规划和区域规划要相互协调，双向对流，互相契合。对于城市规划而言，全国性空间规划或者较大范围的区域规划是“自上而下”(top down)的，对于后两者而言，城市规划是“自下而上”的。不过，“对流原则”涉及不同规划之间的协调关系，因此它虽然重要，但我们不把它作为理想城市规划秩序的一项标准。
这里我们可以以美国西雅图市的城市规划评审会为例来说明大致符合理想城市规划衡量标准的规划。2007年9月，西雅图市中心区的设计评审会在市政府的会议室举行。审议的第一件规划提案是城市中心区的超高层办公建筑。建筑师、开发业者利用模型和图纸向评审委员会成员作设计意图说明。负责方案审查的商业区设计评审委员会有6名成员，在市政府网页上登载有他们的照片和简历。他们分别是社区代表、开发业者代表、地区居民代表、地区经济界代表以及建筑师。会上主要围绕如何更好地谋求与周边建筑物相协调问题展开讨论。居民代表就停车场的车辆出入将对步行者产生影响这一问题提出疑问。会场中集聚有大约30名相关者和市民，他们热心观看了公开审议的情况。第二件提案所涉及的是与历史建筑物邻接、业已经过规划的建筑。许多关心此事的不同民族、不同种族的人们参加会议，听取有关的规划说明。评审会提高市民对城市景观及环境的关心程度，同时使事先阻止与地区不协调的建筑的建造或对其设计上的修改成为可能。这种程序有利于设计质量的提高。(29)
五、理想城市规划秩序的性质
理想的城市规划秩序，需要遵循上述四项标准。这样一种秩序，既能维护个人利益，又能兼顾可由个人利益推导而出的公共利益。当然，具体操作当中，存在着许多问题需要解决。比如很多发达国家的城市规划中往往动用土地分区规划(zoning)这种规划工具。(30)土地分区规划是指地方政府根据其管辖权对辖内土地用途进行划分并按此施加限制。很明显，土地分区规划也需要遵循上述四项标准。问题是，这种土地分区规划的实施，对于不同土地用途规划区的房地产所有人和使用人造成的损失或者收益是不对称的，而且很难将它们一一完全内部化。遵循上述标准仍是要旨。
值得注意的是，理想的城市规划秩序由于是遵循上述四大标准的产物。它是一种利用了很多人之间的知识分工的秩序，与自由兼容的秩序。在短期内，这种秩序是城市内很多人共同参与的产物。从长期来看，它是一种演化的城市规划秩序。包括城市规划目标、工具、其后形成的秩序都是演化的。这种秩序不同于我国传统行政主导的城市规划秩序。在全国层面，由于各城市都自下而上地形成演化的城市规划秩序，总体上将呈现地方多样性、奥斯特罗姆意义上的自主治理和“多中心”(polycentricity)秩序。(31)
但是，上述理想的城市规划秩序与其他秩序类型到底还有什么不同，我们在此从哈耶克秩序观的视角作定性分析。
第一，上述理想的城市规划秩序不同于哈耶克意义上的自发秩序(spontaneous order)。根据哈耶克的看法，自发秩序是指系统内部自组织产生的秩序，是“人的行动(human action)的产物，但不是人为设计(human design)的产物”。(32)具体而言，这种内部秩序是系统内部人的自组织行动的产物，而不是系统外部人为设计、计划、建构的产物。比如说市场、大多数道德规则和习俗规则是自发演化而来，非人为设计的，属于自发秩序。究其原因，一个自发秩序的演化生成基于许多个体的计划和行为，以及很多人之间的知识分工(division of knowledge)与合作。根据哈耶克的理论，许多知识都是分散知识(dispersed knowledge)(33)或者说是局部知识(local knowledge)(34)，即特定人所发现和掌握的、分散在特定时间和地点的知识。这决定了人类的集体行为往往需要知识的分工。
第二，理想的城市规划秩序不同于哈耶克所指的整体建构(total construction)秩序。(35)哈耶克批评的建构秩序(constructed order)，实指整体建构秩序。建构秩序是指系统外强加的秩序，是一种计划秩序。(36)建构秩序往往是具体的秩序，是刻意创造出来的，服务于该秩序创造者的目的。建构秩序是与自发秩序对立的。哈耶克对“建构秩序”的警惕乃至敌视，关键在于反对“建构秩序”中与个人自由不兼容的因素。哈耶克反对建构主义的理性主义(constructivist rationalism)或建构理性(constructivist rationality)，或者建构主义(constructivism)，而赞成演化的理性主义(evolutionary rationalism)或演化理性(evolutionary rationality)。(37)整体建构秩序最突出的例子是计划经济体制。如果城市规划单由城市政府领导人说了算，那也是一种整体建构秩序。
第三，理想的城市规划秩序不同于哈耶克所赞成的“零星建构”(piecemeal construction)秩序。(38)哈耶克赞同波普尔意义上的“零星社会工程”(piecemeal social engineering)主张。(39)根据波普尔，“零星社会工程技术……允许重复试错，而且它允许逐步改进”。(40)按照他的批判理性主义逻辑理路，只有通过不断试错(trial and error)、猜测和推翻，才能逐步逼近真理。(41)这里，科学成为“试错、猜测和推翻的交替变化关系，一条可能犯错的、旨在消除错误的道路，而不是一条不会犯错的、通往真理的道路”。(42)哈耶克认为，我们的所有改善事物的努力必然发生在一个我们不能完全控制的、在运转的、自我维系的整体(whole)当中。我们既然无法替代驱动着这一整体运转的力量，就要理解它们，与它们共处，而不是反对它们，通过提供便利和支持促进整个系统的改进。(43)哈耶克进而认为，所要做的就是“零星建构”，而非“整体建构”，逐步改变细节，而非尝试重新设计整体。哈耶克提倡的演化理性与波普尔提倡的批判的理性主义(critical rationalism)息息相关，都强调试错。(44)
第四，理想的城市规划秩序非常类似于一种隐含于哈耶克秩序观内部的、有待发现的秩序，亦即“共同建构”(mutual construction)秩序，或者“共同治理”秩序。哈耶克在其有关“自由银行制度”(free banking)(45)和“两院制”(bicameral system)(46)都是其构想的。它们与理想的城市规划秩序一样，不属于上述三类哈耶克多次述及(但不一定明确冠名)的秩序，但与三类均有所联系。比如演化的理想规划秩序、“自由银行制度”和“两院制”这三个设想的系统性、整体性较强，容易被误解为“整体建构”。但是，从系统论角度看，这个“整体”对于更大的社会系统而言明显是个局部。此外，由于这三种秩序安排都是与个人自由兼容，利用知识分工，完全不同于“整体建构”。这种秩序的真正生成、运作和形成，是很多个体参与和共同建构的结果，在长期体现很大的自发性和演化特点，但不同于自生自发的“自发秩序”，因为它们有着较强的建构成分。它们反映演化理性，但是其系统性和总体性较强，将其完全划归“局部建构”有些不妥。正因如此，可以把它归为哈耶克所涉猎的、隐含于其秩序理论的第四种秩序，即“共同建构”秩序。
在没有特定约束条件下，并非所有的自发秩序、零星建构秩序和共同建构秩序都是可欲的。“可以与自由兼容、可以允许知识分工和允许试错”不同于“要与自由兼容、要允许知识分工和要允许试错”。自发秩序、零星建构秩序和共同建构秩序“要与自由兼容、要允许知识分工和要允许试错”。“共同建构”秩序，是建立在遵循上述四项标准基础上的，因而体现为“共同的局部建构”秩序，或者是“共同的零星建构”秩序。它与自由兼容、利用知识分工、允许试错，它在长期则体现为演化的秩序特征。
六、政策意蕴
理想的城市规划秩序既然有着这么多的好处，就值得我们去追求。但是，要实现理想的城市规则秩序，就需要遵循上述四大标准。这四大标准对于我国也构成四大条件。
中国的城市规划过程中，维护个人基本权利不足，民主的公共选择秩序缺失，专家往往依照作为委托人的政府的意旨办事，民众参与和共同决策几无。现有的城市规划在政府主导下，“整体建构”秩序色彩过重，需要得到纠正。理想的城市规划不是政府的城市规划，而是市民们共同决定的、大家共同的城市规划。
这里就提出一个问题，现有的城市规划是不是有效?应该说法律上有效，法理上无效。进一步的问题是，如何改革?那就是遵循上述四大标准，实现这四大条件。唯有如此，政府才能从“无限政府”朝着“有限政府”转型，成为市民们自己的自治管理机构，全国的城市规划秩序总体上成为多中心的、自主管理的、共同决定的规划秩序。
注释：
①约翰·M.利维：《现代城市规划》，中国人民大学出版社2003年版，第1页。
②③彼得·霍尔：《城市和区域规划》，中国建筑工业出版社1985年版，第3页。
④参见"Spatial Planning",Wikipedia,April 26,2011.
⑤约翰·M.利维：《现代城市规划》，中国人民大学出版社2003年版；彼得·霍尔：《城市和区域规划》，中国建筑工业出版社1985年版。
⑥其中一篇专门论文为姜崇洲、王彤：《试论促进产权明晰的规划管制改革——兼论“城中村”的改造》，载《城市规划》2002年第12期。
⑦弗里德里希·冯·奥古斯特·哈耶克：《个人主义与经济秩序》，北京经济学院出版社1991年版，第57页。
⑧约翰·塞尔：《社会实在的建构》，上海世纪出版集团2008年版，第29～33页。
⑨以赛亚·伯林：《浪漫主义的根源》，凤凰出版传媒集团、译林出版社2008年版，第28、29页。另参见：以赛亚·伯林：《扭曲的人性之材》，凤凰出版传媒集团、译林出版社2009年版，第28页；以赛亚·伯林：《启蒙的时代：18世纪的哲学家》，凤凰出版传媒集团、译林出版社2009年版，第6页。
⑩约翰·塞尔：《心、脑与科学》，上海译文出版社2006年版，第66页；约翰·塞尔：《心灵、语言和社会》，上海译文出版社2006年版，第110页。
(11)弗里德里希·冯·奥古斯特·哈耶克：《科学的反革命》，译林出版社2003年版，第6页。另参见以赛亚·伯林：《现实感》，译林出版社2004年版，第22、23、31、35页；以赛亚·伯林：《启蒙的时代：18世纪的哲学家》，凤凰出版传媒集团、译林出版社2009年版，第16页；以赛亚·伯林：《浪漫主义的根源》，凤凰出版传媒集团、译林出版社2008年版，第31页；以赛亚·伯林：《自由论》，译林出版社2003年版，第19、22页。
(12)弗里德里希·冯·奥古斯特·哈耶克：《自由宪章》，中国社会科学出版社1999年版，第528页。
(13)弗里德里希·冯·奥古斯特·哈耶克：《致命的自负》，中国社会科学出版社2000年版，第34页。
(14)弗里德里希·冯·奥古斯特·哈耶克：《哈耶克文选》，江苏人民出版社2007年版。
(15)弗里德里希·冯·奥古斯特·哈耶克：《自由宪章》，中国社会科学出版社1999年版，第526页。
(16)同上，第527页。
(17)斯科特·詹姆士：《国家的视角——那些试图改善人类状况的工程是如何失败的》，社会科学文献出版社2004年版，第159页。
(18)(19)(20)《城乡规划法引领中国进入城乡一体规划时代》，新华社，2007年10月28日。
(21)较之于之前的《城市规划法》，《城乡规划法》在这方面有了明显改进。该法第二十六条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。”此外，还规定，“组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由”。问题是，我国这些规定基本上仍然是一纸空文。
(22)参见Hayek,Friedrich August von,1978,New Studies in Philosophy,Politics,Economics and the History of Ideas Chicago:University of Chicago Press,and Norton,Rob,Unintended Consequences,in David R.Henderson(ed.),2009,The Concise Encyclopedia of Economics,Liberty Fund Inc.
(23)1993年，在美国召开的新都市主义协会反省近代以来城市发展模式，并于1996年形成《新都市主义宪章》，宪章中分等级的城市道路被认定为“最差的步行环境”。
(24)Lefevre,Pierre,Kolsteren,Patrick,De Wael,Marie-Paule,Byekwaso,Francis,Beghin,Ivan,2000,Comprehensive Participatory Planning and Evaluation,Antwerp,Belgium:IFAD,December； Fisher,Fred,Building Bridges through Participatory Planning.UN-HABITAT,2001,and Republic of Uganda Ministry of Local Government：Participatory Planning Guide for Lower Local Governments.August 2003.Retrieved on August 30,2010.
(25)Innes,Judith,Booher,David,2000,"Public Participation in Planning:New Strategies for the 21st Century".Working Paper 2000~2007,University of California,Berkeley:Institute of Urban and Regional Development; Shandas,Vivek,Messer,W.Barry,2008,"Fostering Green Communities through Civic Engagement,Community： Based Environmental Stewardship in the Portland Area",JAPA,74(4),pp.408~418.Sirianni,Carmen,2007,"Neighborhood Planning As Collaborative Democratic Design,The Case of Seattle",JAPA 73(4),pp.373~387.
(26)"Participatory Planning",in:Wikipedia,May 4,2011,http://en.wikipedia.org/wiki/Participatory_planning.
(27)"Urban Planning",in:Wikipedia,May 4,2901,http://en.wikipedia.org/wiki/Urban_Planning#cite_ref-19.
(28)"Raumordnung",in:Wikipedia,May 4,2011,http://de.wikipedia.org/wiki/Raumordnung;"Gegenstromprinzip",in:Umwelt-
Lexikon,May 5,2011,http://www.umweltdatenbank.de/lexikon/gegenstromprinzip.htm.
(29)海道清信：《紧凑型城市的规划与设计》，中国建筑工业出版社2011年版，第89～90页。
(30)"Zoning",in:Wikipedia,May 5,2011,http://en.wikipedia.org/wiki/Zoning.
(31)McGinnis,Michael Dean(ed.),1999,Polycentricity and Local Public Economies:Readings from the Workshop in Political Theory and Policy Analysis(Institutional Analysis),University of Michigan Press.
(32)Hayek,Friedrich A.,von,1973,Law,Legislation,and Liberty,Vol.I:Rules and Order,London:Routledge & Kegan Paul.
(33)Hayek,Friedrich August von,The Use of Knowledge in Society,in:American Economic Review,XXXV,No.4,pp.519~530; Hayek,Friedrich August von,1960,The Constitution of Liberty,The University of Chicago; Hayek,Friedrich A.,von,1973,Law,Legislation,and Liberty,Vol.I:Rules and Order,London:Routledge & Kegan Paul.
(34)Hayek,Friedrich August von,1937,"Economics and Knowledge",in:Economica.Vol.4.(Feb),pp.33~54; Hayek,Friedrich August von,1945,The Use of Knowledge in Society,in:American Economic Review.XXXV,No.4,pp.519~530; Hayek,Friedrich August von,1948,"The Socialist Calculation II:The Stare of the Debate",in:Friedrich August von Hayek (ed.),Individualism and Economic Order,Chicago:Chicago University Press,pp.148~180.
(35)Hayek,Friedrich August von,1960,The Constitution of Liberty,The University of Chicago.
(36)(37)Hayek,Friedrich A.,von,1973,Law,Legislation,and Liberty,Vol.I:Rules and Order.London:Routledge & Kegan Paul.
(38)(43)Hayek,Friedrich August von,1960,The Constitution of Liberty,The University of Chicago.
(39)(40)Popper,Karl R.,1945/1992,Die Offene Gesellschaft und ihre Feinde,Band 1:Der Zauber Platons.Tuebingen:Mohr(Siebeck),7,Auflage.
(41)Popper,Karl R,1972,Objective Knowledge an Evolutionary Approach,London:Oxford University Press.
(42)格尔哈德·恩格尔：《知识的狂妄——哈耶克与卡尔·波普尔的批评理性主义》，载格尔哈德·帕普克主编：《知识、自由与秩序》，中国社会科学出版社2001年版，第76～108页。
(44)很明显，“零星建构”只属于一种特定的“局部建构”(相对于“整体建构”这一术语而言)，因为并非所有的“局部建构”都体现为试错。而且哈耶克对所有秩序的起码要求是与个人自由兼容，或者是中国当前话语中的“维权”，但是并非所有的“局部建构”都是“维权”型的。所以可以说，哈耶克认同的“零星建构”是允许试错的、“维权”型的“局部建构”，反对不允许试错的、非“维权”型的“局部建构”。
(45)Hayek,Friedrich August von.1997,Denationalization of Money:An Analysis of the Theory and Practice of Concurrent Currencies(Hobart Papers),London:The Institute of Economic Affairs,February.
(46)Hayek,Friedrich August von,1979,Law,Legislation and Liberty,Bd.3,The Political Order of a Free People.London:Routledge & Kegan Paul.
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