我国政府绩效审计现状及发展前景——基于深圳市2003～2007年项目分析，本文主要内容关键词为：深圳市论文,发展前景论文,绩效论文,现状及论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，绩效审计已经成为各国政府审计的主要内容，但我国的绩效审计还处于刚刚起步阶段。本文采用深圳市2003年至2007年共40项绩效审计的案例，分析了作为我国政府绩效审计试点单位的深圳市审计局在绩效审计方面作出的成就，及其亟待改进之处，并为我国政府绩效审计顺利开展提出建议。
一、绩效审计的提出及其目标
绩效审计自上世纪60～70年代在国外兴起，早期开始进行绩效审计的国家主要有美国（1972年起）、瑞典（60年代末）、新西兰（1975年起）、荷兰（1976年起）、加拿大（1977年起）、澳大利亚（1979年起），各国对于绩效审计的定义不尽相同，如1972年，美国审计总署（GAO）在《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》（后更名为《政府审计准则》或GAGAS，曾于1981、1988和1994年三次修订）中认为“绩效审计是对照客观标准或最佳实物及其他信息，对政府项目的绩效和管理进行独立的评价，以促进改善政府项目的经营，为负责监督或采取纠正措施的有关各方制定决策提供便利，促进政府加强公共责任”。英国国家审计署（NAO）在1983年《英国国家审计法》正式作出规定之前，就已开始探索绩效审计，1997年发布了《绩效审计概要》（2003年修改更名为《绩效审计手册》），认为“绩效审计(Value-for-Money Audit)是对政府部门或其他相关组织为履行职责而使用所掌握资源的经济性、效率性和效果性进行的审查”。加拿大在1977年以前，开始尝试货币价值审计（名称同英国），1977年《审计长法》颁布后，将审计长的业务扩大到审查经济性、效率性和效果性。尽管世界各国对绩效审计称谓各不相同，内容也略有差异，但国外审计机构大都将“经济性、效率性、效果性”（3E）作为绩效审计的公认目标。按照英国国家审计署的《绩效审计概要》（1997年），绩效审计目标（即“3E”）包括：经济性（Economy）：在考虑质量要求的前提下，尽量减少使用资源的成本，即达到支出最小化；效率性（Efficiency）：商品、服务和其他结果及其所使用的资源之间的关系，即以较少的投入得到最大产出，即达到效益最大化；效果性（Effectiveness）：项目、计划、或其他活动的预期结果和实际结果之间的关系，即达到结果最优化。我国的绩效审计起步较晚，真正意义上的政府绩效审计项目是从2002年在深圳市试点开展的深圳市审计局对“市卫生局所辖医疗机构使用财政资金采购医疗设备以及有关设备的使用管理情况”审计项目为起点，经过六年的发展，取得了一定的成效，但与国外的绩效审计相比仍存在较大差距。
二、深圳市2003～2007年绩效审计案例
深圳市2003～2007年绩效审计分析如表1、表2、表3所示。从2002年深圳市第一个绩效审计项目开始至2007年，每年绩效审计项目个数不断增加（见表4）。
绩效审计的范围主要是公共工程和专项审计，也有行政事业单位审计项目。从2003年至2007年公共工程和专项审计共29项（其中包括兼有审计项目，见图1），占到全部绩效审计项目（2003年至2007年共40项）的72.5%。
2003年至2007年绩效审计对象中涉及多个单位的有27项（见图2），占到全部绩效审计项目的67.5%，涉及单个单位的有13项，占全部40个项目的32.5%。
图2 深圳市2003～2007年绩效审计项目涉及单位
审计对象只涉及“项目”的有8项（其中2004年1项，2006年3项，2007年4项，见图3），可见，大多数审计项目都是针对被审计单位的日常活动或是日常活动兼项目审计，日常活动或兼有项目占全部40个项目的80%。
图3 深圳市2003～2007年绩效审计对象
三、深圳市政府绩效审计待改进之处
虽然深圳市审计局作为我国政府绩效审计的试点单位，在绩效审计方面取得了一定的成绩，但与国外政府绩效审计相比，仍需继续改进，主要包括：一是审计目标界定不清晰。从以往的绩效审计案例来看，多为延伸性审计；即从财政财务审计延伸到绩效审计，从绩效审计的对象来看，多为单位的日常活动兼项目审计，单独的以项目为审计对象的绩效审计项目很少，这与国外真正意义上的绩效审计还有一定的区别；而且在我国的绩效审计项目中，对于经济性、效率性、效果性的界定并不清晰，“经济效益”、“社会效益”这样的概念本身就比较抽象，不容易界定，增加了绩效审计的难度。二是缺少绩效审计的法律准则指南。如英国有专门的《绩效审计手册》，其中包括开展绩效审计工作的方式和绩效审计的法律依据；审计准备、审计实施、跟踪检查工作；如何进行绩效审计质量控制三个部分的内容（英国国家审计署《绩效审计手册》中文版，2003）；美国的GAGAS（General Accepted Government Auditing Standards）根据不同的审计目标，将审计划分为财务审计、鉴证业务和绩效审计三类，其中分别对绩效审计的现场工作标准和报告标准作出了规定（美国政府审计准则，2003版）；澳大利亚有专门的《澳大利亚国家审计署绩效审计手册》和《绩效审计业务指南》（张继勋，2000），这些准则和业务指南使得国外的绩效审计工作日益规范化。但是我国政府的绩效审计缺乏这样的准则指南，这使得审计人员在实际进行绩效审计操作时缺乏必要的操作标准、方法和规范，加大了绩效审计的难度。三是审计项目的选择过于集中。我国政府的绩效审计项目这样选择主要是由于这些项目更具有代表性、影响力，公众也较为关注，评价起来也比较容易，但比较起国外选择绩效审计项目是相当广泛的。就我国绩效审计项目的选择范围来看，虽然有所扩大，但仍集中于公共工程和专项资金审计项目，对于资源环境保护、全球化、国家安全几乎没有涉及。四是事后审计多，事前审计少。事前审计是指在被审计事项发生之前，对有关经济活动的可行性、合理性和效益性所进行的审计，对于绩效审计，特别是公共工程和专项基金的审计项目应该强调事前审计，包括对计划、预算、建设项目的可行性研究、成本预测等内容。事前审计可以通过对项目建设的提前介入和跟踪审计，管理和控制项目，及时发现问题，为领导决策提供科学合理的意见和建议。对于政府预算编制项目、政府采购项目、政府公共资金支出项目，特别是投资建设项目更应该进行事前的监督、控制和预防。
四、我国政府绩效审计的前景
为了更好的推行我国政府的绩效审计，笔者提出以下建议：首先，进一步明确我国政府绩效审计的目标。我国政府绩效审计首先应该对于“经济性”、“效率性”、“效果性”的目标作出具体的界定，使得绩效审计的操作性更强，评价起来更容易。同时，可先进行经济性和效率性审计，后逐步扩大到效果性，进行“3E”的全面审计。对于政府采购绩效审计项目，评价审计项目的经济性、效率性和效果性，经济性即政府采购在保证质量的前提下，是否节约了采购时间及采购费用；效率性即采购物资的支出是否合理，使得货币价值最大化；效果性即通过政府采购是否提高了工作效率；其效益有没有得到充分发挥。可见，效果性的评价较经济性和效率性来说更为困难。可以先进行“2E”的审计，待积累了一定的实践经验后，再扩大为“3E”全面绩效审计。其次，制定我国绩效审计的法律准则指南。在进一步加大政府绩效审计的实践过程中不断积累经验，逐步制定我国的绩效审计的准则或指南，对于绩效审计的有关内容作出规定。但我国政府绩效审计的指南并不像其他国家是统一制定的，这样不仅执行起来差异较大，而且会使得各审计局的审计公告结果缺乏可比性，让公众难以比较评价。再次，以公共工程和专项资金审计为起点，进一步扩大绩效审计范围。我国政府绩效审计工作刚刚起步，缺乏足够的绩效审计经验，考虑到我国政府审计资源有限，通过选择具有典型意义的政府投资项目或政府专项资金开展绩效审计是我国政府绩效审计走向完善成熟的必由之路（张继勋，2006）。但也要逐步扩大我国政府绩效审计的涉及领域，尝试关系人们的福利健康、环境保护与资源节约、国家安全威胁与全球化、税收等多方面的绩效审计项目。最后，从财政财务审计逐步向独立项目审计过渡。我国政府的很多绩效审计项目并不是真正意义上的绩效审计，如深圳市审计局2003年至2005年进行的20个绩效审计项目中只有“大沙河整治工程绩效审计项目”一项的审计对象是项目，其余的都是财政财务审计兼项目审计。我国应该在不断积累经验的基础上，进一步加大对独立项目的审计实践工作。随着我国内部审计制度的不断完善和发展，政府应减少财政财务审计的投入力量，加大政府绩效审计的力度，使得绩效审计得以更深入的开展。此外，还应加强审计人员的队伍结构建设。由于绩效审计的审计标准是多样的，需要有各方面领域的人才，我国政府应该加大审计人员的队伍建设，不仅要培养具有审计专业知识的人员，还要培养多方面人才，以适应绩效审计工作中的需要。
我国的绩效审计虽然起步比较晚，但是通过多方面的努力积累了一定的经验，审计署五年规划争取2007年绩效审计达50%；2020年争取省级审计机关绩效审计达50%；争取2030年全国审计机关绩效审计达50%，也就是达到目前英国、澳大利亚的水平（刘家义，2004）。只要在原有经验的基础上，借鉴国外的先进经验，进一步规范绩效审计，绩效审计的分步战略就可以顺利实现。
[本文系2007年度国家社会科学基金项目“国家审计问责制度的研究”（编号：07XJY005）阶段性研究成果]