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[中图分类号]D262.6[文献标识码]A[文章编号]1003-7608（2006）03-0021-04
一、近年来党内腐败的严峻形势与特点
1.腐败案件居高不下，且呈增长趋势。中纪委在党的十四大、十五大、十六大的工作报告中分别有这样一组数据：1988年～1992年、1993年～1997年和1998年～ 2002年3个5年间，全国处分党员数分别为733543人、 669300人和846150人，其中开除党籍数分别为154289人、121500人和37711人；处分县处级领导干部分别为 16108人、20295人和28996人；处分厅局级领导干部数分别为1430人、1673人和2422人；处分省部级领导干部数分别为110人、78人和98人。1998年～2002年受处分党员数量分别比1988年～1992年、1993年～1997年增长16.4%和25.3%，其中县处级分别增长81%和 45%，厅局级分别增长71%和50%。15年间，我们在感佩党的反腐决心的同时，也看到党员领导干部违法违纪数量居高不下，且呈增长趋势。
2.一把手难以监督，高官腐败仍然令人瞩目。随着反腐败斗争的深入，一些地方、一些部门的一把手纷纷落马，成为近年的腐败特点之一。翻开沈阳“慕马”腐败大案，涉案17人都是党政部门一把手，且无一不来自要害部门，从法院到检察院，从建委、财政局、土地规划局到国资局、国税局，再到烟草专卖局、物价局等，不一而足。可见一把手犯罪已具有相当规模，危害甚大。此外，高官腐败也令人瞩目，2003年至2004年又有21名省部级腐败高官被查处，如此多的高官被查处，如此多的腐败大案要案接二连三被公开披露，为改革开放以来所少见，深刻地揭示了目前党内监督机制对党政一把手难以形成有效的监督，特别是在省部级更形成巨大的真空地带。
3.出现新的腐败“高发人群”。近年来我国的官场腐败现象出现了一些新特点、新趋势，出现新的腐败“高发人群”。一是组织部长。如：原中共江苏省委常委、组织部长徐国健是全国第一个落马的省级在任组织部长，另外还有黑龙江省原政协主席、省委组织部部长韩桂芝等。组织部长出问题危害无穷，他们凭借自己的关系网去选拔评价干部，这些干部最后都形成了“利益共同体”，很容易形成“群案”、“窝案”，对党的组织造成很大破坏。二是检察长和反贪局长。除“慕马”案中的沈阳市人民检察院检察长刘实、沈阳市中级人民法院院长贾永祥外，2004年又有8名中高级检察官、反贪局局长接连落马，如：江西省检察院原检察长丁鑫发、湖南省高级法院原院长吴振汉、贵州省人民检察院反贪局原局长刘国庆、太原市检察院反贪局原局长贾军英等。司法部门实行垂直领导体制，反贪局又设在检察院，这些部门在群众眼里是一个公正、神圣的权力部门，是法律的象征。有权对这些部门的工作人员实施有效监督的只有当地人大和它的上级机关，实际情况是人大的监督不到位，形成“有权监督的看不见，看得见的没权监督”，司法部门腐败现象是同级不能监督的典型，是监督机制上存在的较大漏洞之一。三是秘书长。平时不显山不露水的秘书长们也开始成为腐败高发群体。据《检察风云》 2005年第一期报道，2004年全国各地有10名省市党委政府秘书长锒铛入狱。如：原湖南省政府副秘书长王道生、阜阳市委原秘书长张华琪等。秘书长成为腐败高发群体，跟一把手腐败有很大关系，俗话说“上梁不正下梁歪”，就是这个道理。
二、目前党内监督机制存在的问题
上述问题的出现，原因固然是多方面的，既有认识上的，也有制度上的，从目前情况来看，运行机制上的问题是主要的原因：
1.监督领导机制不顺。主要反映在党内监督机构 （中国共产党纪律检查委员会，以下简称“纪委”）缺乏应有的独立性和权威，权责不对等，对同级党委和一把手难以监督，形成“虚监”。党的十三大以来党内监督的重大发展在于从中央到基层（甚至支部）党的组织都设立纪委会或纪检组，使党内监督有了一个专门的比较完备的监督系统，在体制上，各级纪委由同级党代会选举产生，并由原来归同级党委领导改为同级党委和上级纪委双重领导，这种双重领导实际上是同级党委掌握着实际的权力，对同级纪委实施全面的领导，并对纪检人员的“票子”、“帽子”、“位子”及一系列问题起决定性作用，这种纪检干部隶属同级党委管辖的体制，不利于纪检工作的开展，纪检人员的监督在干部管理、案件查处、检查督促等各方面缺乏更大的独立权限，致使纪检工作不时陷入被动与受牵制的局面，难以发挥切实的监督作用。可见被领导者监督领导者，权力小的监督权力大的，这本身就不科学，本身就有矛盾，其结果是纪委既不想监督同级，也监督不了同级，“上级监督下级太远，下级监督上级太难，同级监督同级太软”，一把手屡屡落马和司法部门成为新的腐败高发群体也是基于同样原因。
2.预防监督机制运作不灵。预防监督机制存在的问题主要反映在现有的事前、事中监督制度上可操作性差，防范和约束效能不强。有些制度从理论上看可行，但实行起来却不容易具体落实，要么软弱无力，要么变形走样，有违设立制度的初衷。如“集体领导和分工负责制”，这一规定早就有之，但一些领导人强调民主集中制原则，往往很多事还是一把手说了算，集体领导形式形同虚设。如广东省前几年作为一把手犯罪反面教材的三名厅级干部：交通厅原厅长牛和恩、河源市公安局原局长曾天来和广州日报社原社长黎元江，他们既是行政上的一把手，又是本单位的党组书记，单位财权、干部任免、工程招标都是一人说了算，其他领导班子成员没有人能予以监督也没有人敢予以监督，结果使他们在犯罪道路上越走越远。又如“述职和述廉制”和“党内民主生活会制度”更是流于形式，述职、述廉变成个人工作总结报告，党内民主生活缺乏思想上的坦诚交流和认真进行批评与自我批评的氛围，普遍存在“谈工作多谈思想少、谈现象多谈实际少、谈宏观多谈具体少、谈优点多谈问题少”，有的同志甚至总结为：“批评上级仕途错，批评同级麻烦多，批评下级选票落”，明哲保身思想占了上风，不少领导者在台上一套，在台下却是另一套，如沈阳市原市长慕绥新就曾在市人大会上带领班子成员向全体代表举手宣誓要廉洁从政，结果却是全国著名的巨贪。可见把廉政建设、防止腐败寄希望于个人道德、自律和反省上很难奏效。以上种种现象说明，现行预防监督机制运行不灵，是整个监督体系中的最薄弱环节，在教育、挽救干部方面没有起到应有的作用，导致腐败越反越多，数量上有增无减。
3.公开监督机制不完善。公开监督是党内监督的基本原则，现在的问题是，虽然各地在公开监督上积累了一些经验，也建立了一些公开监督机制，但还很不完善，影响了监督渠道的通畅和有效运行，主要反映在两个方面：一是党务不公开。过去提出的“三公开”，仅是“政务、厂务、村务”公开，但一直没有提到党务公开，正是由于党务工作的不公开，特别是在干部选拔、任用方面暗箱操作，造成组织部长成为新的腐败高发群体之一。二是党员领导干部的财产不透明。目前世界上已有27个国家或地区实行财产申报制度，联合国也积极向各成员国推荐财产申报制度，将其作为反腐败的有效举措。虽然我国早在1995年和2000年就分别制定了《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》和《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，但由于这些规定未上升到法律的地位，还限于内部监督，财产公开情况少见公布于众，执行起来“上有政策，下有对策”，使财产申报制度流于形式，申报不实的问题普遍存在。此外，申报不实还有一个深层次的原因，即我国党政领导干部是以工资为基本收入来源，几乎不曾有过合法取得巨额财产的过程和条件，如果拥有巨额财产，不能圆满地证明其合法来源，要其如实申报无异于自证其罪，因此不可能如实申报。
4.惩处机制亟待进一步完善。惩处是一种事后监督机制。目前我国建立的各种反腐败惩治法规还是比较齐全的，问题是有法不依，执法不严现象比较突出。例如在惩处过程中，有些官员的“关系网”十分复杂，官官相护现象比较严重，试图通过各种关系把“大事化小，小事化了”。此外，有些法规条款对腐败惩处力度还不够，还不足以威慑犯罪分子。例如，目前查出来的巨额不能说明来源的财产，按《刑法》以“财产来源不明罪”最多只能判五年以下有期徒刑。现在每每一查就有上千万元的财产来源不明，明显量刑过轻，要适当进行修改。
三、监督机制改革创新的对策
根据对以上问题及原因的分析，可以很清楚地看到，我们现行的党内监督机制有严重缺陷，可以说是先天不足，已经不能适应当前社会主义市场经济体制下的党内监督要求，亟待进行改革。如何建立一个能与时俱进，适应新时期要求的监督机制呢？根据江泽民在党的十六大报告中指出的要建立“结构合理，配置科学，程序严密，制约有效的权力运行机制”的要求，总的思路是要建立一个与权力运行相适应的结构合理，配置科学，程序严密，制约有效的监督运行机制。
1.建立科学有效的权力监督和制衡机制。就科学意义上的监督而言，一是监督者与被监督者必须地位权力相等；二是监督者必须具备足够的独立性，党内监督专门机构是各级纪委，而我们的纪委恰恰不具备以上科学意义上的监督，纪委不能对同级党委的权力形成制衡，难以对同级党委及其成员进行有效的监督，因此必须对现行的监督领导机制进行改革和调整，建立科学有效的权力监督和制衡机制，具体对策是：
第一，保证纪检部门的权力相对独立。一是保证纪检部门的权威性。邓小平指出，要实现对领导干部的党内监督，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。目前，上级纪委对下级纪委的工作关系，一般只停留在业务指导的范围内。从长远看，纪检部门的领导体制必须从现行的同级党委领导为主改为以上级纪委领导为主，明确上级纪委对下级纪委的领导权力并使之具体化、制度化，从而使纪检部门自上而下成为系统，具有相对的权威性，这样才能使纪检机关相对独立地对各级领导干部开展监督工作，排除干扰和制约因素，从而公正负责地履行监督职责。二是适当扩大纪检机关的权限。主要是扩大纪检部门的立案权、处分权和同意权。这就需要确立党内规章明确规定纪检机关履行职责所必需的规格条件、干部职级、执纪权限、办案经费和工作设备等，把职、责、权结合起来，即党的各级纪委既有责任对违纪的领导干部进行调查，又有权力根据有关党纪党规直接进行处理，以解决职责与权力相分离的矛盾。三是保障纪检工作人员的合法监督权利。纪检部门的工作人员的调动、任免、奖励以及各种福利、报酬的获得必须不受监督客体的决定，改变监督者受被监督者制约的现象，以解除监督者的后顾之忧，调动监督者的积极性，真正解决对领导干部，特别是对同级主要领导干部的监督问题。
第二，解决党委和纪委之间的权力制衡问题。综合目前理论界的思路，主要有如下几种：一是平行式，将各级纪检监察部门升格到与党委同级，有权监督同级党委，有权参加党委决策，成为党政领导机关的几套班子之一，成员互不兼职，两者都由同级党代会产生，共同向党代会负责，从而达到任务与权力相匹配，此模式基本上是列宁倡导的党内监督领导机制模式，在我们党内监督的历史上也有过类似的先例。例如在1927年《中国共产党第三次修正章程决议案》中就有类似规定，但由于党代会闭会期间存在两个权力机关，与无产阶级政党的民主集中制领导原则相违背，目前难以实行。二是垂直式，由现在的横向领导为主改为以纵向领导为主，除党中央领导中纪委外，省级以下（包括省级）实行上级纪委领导下级纪委，以提高纪检部门的权力和独立性。此模式能在一定程度上提高监督效能，但只解决省级以下的问题，没有解决中央纪委如何监督的问题，即便如此，中央毕竟范围小，建立权力制约机制相对容易，就目前政治体制改革进程来说，我们认为还是一种比较容易进行改革的模式，起码比现行的体制前进了一步。三是党内三权分立式，即在党内实行领导权、执行权、监督权分立，此模式无可否认是借用西方行政三权分立的思想运用于党内，但并不是完全照搬，虽然此模式是一种比较理想的权力制衡机制，但由于其改革力度很大，涉及到国家领导体制的深层次改革，是政治体制改革，因此此项改革要考虑到党情、国情的实际，就目前来说还不具备条件。
上述三种机制各有利弊，如何解决党委与纪委的权力监督和制衡问题，我们注意到中纪委在2005年1月第三次会议后有一个新的动作，被舆论界称为“三个不再”：一是驻商务部的纪检组不再归商务部党组领导，二是不再有商务部的人参加到纪检组里来，三是党中央已经专门成立的巡视组对已经实行了这些两个“不再”的，不再进行督察。这说明党中央已经认识到党内监督领导体制上的问题，并着手改革党内监督领导体制。就目前政治体制改革进程的条件来说，我们总的改革思路是：以改革省级以下监督机构“双重领导”为“垂直领导”为突破口，推广实行党代会常任制等有效监督机制，循序渐进，不断完善，最终形成一套中国特色的、科学的、有效的党内权力监督和制衡机制。
2.建立运作有效的预防监督机制。防患于未然是我们党内监督的一个重要原则，预防监督是整个监督机制中最关键的一环，能否有效地运行，关系到最终的监督效果。目前我们认为有创新意义并在预防方面有一定效果的有以下几种：一是领导干部任期经济责任审计制度。领导干部任期经济责任审计是2000年中共广东省委颁布的《广东省建立教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施意见》中的一项制度，从颁布执行效果看是好的，对各级领导在用钱方面起到了较好的约束作用。据2005年10月9日的《南方日报》报道，2000年至2004年，广东省全省各级审计机关对10772名领导干部进行任期经济责任审计，经过审计领导干部晋升的有 747人，降职的有71人，撤职的有36人，105人受到党纪政纪处分，231人移送纪检和司法机关查处。由此可见，该制度的实施不但在预防和治理腐败方面发挥了作用，而且据此提拔了不少品质优秀的干部，中共广东省委要求从2006年起县处级以下干部“逢离必审”。今后要保证审计效果，关键还要加强审计部门的力量，提高审计质量，扩大审计范围，并实行交叉审计，防止审计走过场。二是异体监督机制。党内监督实际上是一种“同体监督”，在监督效能上有其局限性，因此在一定意义上增加了党内监督的难度，要改善监督效能，我们党就需要自觉地接受来自党外的“异体监督”，包括社会监督、群众监督、舆论监督与民主党派监督等。三是副手监督机制。副职群体是可以开发的另一种对一把手的监督资源，虽说副手最能发现和觉察一把手的问题，但要让副手对一把手形成有效的制约，却又是困难的，只有通过组织程序、要求和制度，给予副手权力和责任，对一把手的监督才能实现。四是党代会常任制。目前党的各级代表大会作为党的权力机关的监督功能还没有充分体现出来，县级以上党代会每五年才举行一次，并且会期短，党代会代表日常在自己的工作岗位上工作，仅仅在大会召开期间履行监督职责，这严重影响了党代会的监督功能。因此，要充分发挥党的代表大会的监督作用，要精简党代表数量，提高党代表的代表能力和质量，经常召开党的代表大会，会期间隔不要太长；要建立党代会常任机构（如江西省奉新县成立联络处），负责处理党代会闭会期间党员提出的意见和建议，从制度上确保党代表大会能够始终成为党内唯一的最高决策机关和最高监督机关，而不被别的机关所代替。
3.建立和完善公开监督机制。公开性、透明性被人们认为是防治各种社会病症尤其是官员腐败的良药。当前健全党内监督的一项迫切任务是要尽快建立和完善公开监督机制，保证监督渠道通畅。公开监督机制包括许多内容，当务之急是要建立和完善党务公开和领导干部财产公开机制：一要建立党务公开机制。就党务公开范围而言，首先是指党组织的工作和活动向党员公开；其次是指向社会公开。就公开的内容而言，主要包括党组织的决策活动、干部选举和任免的规则过程和结果、党组织所掌握的有关重大信息适时向党员以至社会通报、党员缴纳的党费及其使用情况等，党的历史档案也要逐步适时公开。所有这些都应该根据具体情况作出明确规定，逐步建立起可操作的党务公开制度。二要完善领导干部财产公开制度。党员领导干部是一个特定的利益群体，是人民的公仆，其所有行为包括个人行为完全有理由，而且有必要接受人民群众的监督，判断党员领导干部是否廉洁，不是看其有多少财产，而是看其来源是否合法。制定财产申报制度一方面有助于加强对领导干部财产来源的监督，另一方面有助于保护这部分人的合法利益，这样既可以抑制某些党员领导干部潜在的腐败意识，又可以及时挽救一部分已经犯错误的干部，使其免于深陷而不能自拔。现行的申报制度严格来说还不是真正意义上的财产申报制度，并且往往流于形式，监督乏力，该制度的真正建立还有赖于《财产申报法》的出台。
4.进一步严格惩处机制。要建立法治国家，不但要求法律面前人人平等，而且要求有法可依，执法必严。针对目前惩处机制存在的问题，应从以下几方面进行完善：一是纪委实行交叉办案。实行纪委交叉（或异地）办案，可以减少当地“关系网”的干扰，有利于案件快速、公正地查处。二是建立民主弹劾罢免制度。民主弹劾罢免可分为两种，一种是代表机关或代议机关提起弹劾罢免，主要是对县级以上党委会领导干部提起；一种是党员可以直接提起弹劾罢免，主要对基层领导干部提起。要真正使党代会成为党的最高权力机关，就要使党员有权利对任何党的领导干部进行民主弹劾罢免。今后要详细制定这两种弹劾罢免制度的具体实施办法，使党内民主弹劾罢免制度真正运作起来。三是建立群众有偿举报制度。群众举报制度是我国社会监督机制中一项重要内容，过去依靠群众举报查办了不少案件，但未能真正有效地遏止腐败犯罪行为，其中重要原因之一，就在于群众举报机制滞后，不能最大限度、最大范围地为反腐败提供更有分量和价值的线索。因此，我们必须强化反腐败群众监督中的举报环节，建立举报有偿制度 （或称有奖监督），并纳入法制化轨道，变无偿举报为有偿举报，使无利益驱动模式变为有利益驱动模式，这也可以说是在市场经济条件下适应反腐败斗争需要的一种必然趋势。四是修改《刑法》。我国现有的《刑法》第五十九条规定：“在判处没收财产的时候，不得没收属于犯罪分子家属所有或者应有的财产。”第三百九十五条规定：“国家工作人员的财产或者支出明显超出合法收入，差额巨大的，可以责令其说明来源，本人不能说明其来源是合法的，差额部分以非法所得论，处以五年以下有期徒刑或拘役，财产差额部分追缴”。前一条款使很多领导干部的腐败案例表现在为其亲属子女牟取非法所得，逃避法律制裁，博一人犯罪几代享福。后一条款对“差额巨大”的界定操作性不强，现在查出不明财产数额千万元的也不是少数，且最多处以五年以下徒刑，不足以威慑犯罪分子对金钱的贪婪，建议对此两条进行修改，加大惩处力度。
［收稿日期］2005-12-18