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请公众参与：有了可依之“法”
环保总局最近正式发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。环保总局副局长潘岳表示，这是中国环保领域的第一部公众参与的规范性文件，更是贯彻国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（以下简称《决定》）中关于“健全社会监督机制”内容的实际行动。
潘岳说，环境影响评价制度是落实科学发展观的重要手段，是构建社会主义和谐社会的具体内容。将公众参与制度化地引入环境影响评价工作，将可以真正保障公众环境权益，加强环境决策民主化。环保总局曾在2005年举行了圆明园防渗工程环境影响听证会。听证会不仅大幅度提高了公众的环境意识，也有效地提高了政府决策的质量和公信度。国务院刚刚发布的《决定》明确要求，“对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，要通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，强化社会监督。”
潘岳指出，在我国现行的环境影响评价制度中，上级对下级环保部门、环保部门对环评机构的监督，主要靠行政手段，而缺乏社会监督。“环评法”中虽然规定了公众参与的原则，但范围不清晰、途径不明确、程序不具体、方式不确定，公众难以实际操作；在环评程序中，也只要求在编制环评报告书过程时收集公众意见，没有规定政府在审批决策时更多地采用听证会等方式来促进政府与公众的良性互动。正是由于公众参与项目决策不足，导致一些项目建成后的环境纠纷不断，甚至引发环境群体性事件。因此，出台《暂行办法》，目的就是把圆明园经验制度化，以部门规章的形式，将公众参与引入环境评价工作中去。
潘岳介绍说，这一办法不仅明确了公众参与环评的权利，而且规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限，有利于保障公众的环境知情权，有利于调动各相关利益方参与的积极性。第一，提出了公众参与环境评价实行公开、平等、广泛和便利四项原则。第二，明确了公众、建设单位和环保部门三方的权利义务，详细规定了建设单位和环保部门必须公开环境信息和征求公众意见的义务。第三，明确了征求意见的范围，要求建设单位在选择征求意见的对象时，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景等因素，合理选择相关个人和组织。第四，针对环评报告书过于专业等情况，要求建设单位或其委托的环评机构应公开环评报告书简本，便于公众了解信息。第五，规定了调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会五种公众参与的具体形式。第六，明确了征求公众意见的时间和期限，要求建设单位必须在环评文件报送审查之前，征求公众意见的期限不能少于10日。第七，明确了信息公开三阶段的要求：在环评开始阶段，建设单位应当公告项目名称及概要等信息；在环评进行阶段，建设单位应当公告可能造成环境影响的范围、程度以及主要预防措施等内容；在环评审批阶段，环保部门应当公告已受理的环评文件简要信息与审批结果。第八，为保证公众参与的有效性，明确要求建设单位应当在报审的环评报告书中附上对公众意见采纳或者不采纳的说明。《暂行办法》同时还对编制和审查各类开发建设规划如何征求公众意见做了相应规定。
潘岳指出，公众参与环境保护的程度，直接体现了一个国家可持续发展的水平。据中国环境文化促进会发布的首个中国公众环保民生指数显示，尽管环保在近两年成为了公众关注的社会热点，但公众环保参与的程度还很低。仅有6.3％的公众在最近三个月参加过环保活动；知道“12369”环境问题免费举报电话的不足20％；环境信息下情上达的不通畅竟位居公众最不满意的环境问题之首。造成这种局面的根本原因，不是公众环境意识程度低，而是公众缺乏获得环境信息和参与环保事务的有效机制。
潘岳强调，公众参与是解决中国环境问题的重要途径，而环境信息披露制度是公众参与环境事务的前提。国务院《决定》指出，“实行环境质量公告制度，定期公布各省市有关环境保护指标，发布城市空气质量、城市噪声、饮用水水源水质、流域水质、近岸海域水质和生态状况评价等环境信息，及时发布环境事故信息，为公众参与制度创造条件。”因此，没有真正的环境信息披露制度，公众的环境知情权、参与权和监督权也就成为一句空话。环境信息披露制度能够督促企业和地方政府采取更为积极有效的环保措施，提升其透明度和责任心，促成环境领域的良性监管。环境信息披露也将使环保工作思维从“事后补救”向“事前警惕”转换。松花江事件充分说明，在环境安全高风险、环境事件高频发阶段，现有的环境应急处理措施已不能完全应对。只有让潜在的环境风险在事前得到充分有效的关注，才能最大限度地降低环境事故的发生频率。环保总局将以环境影响评价领域为突破口，建立一套覆盖环保行政许可各领域、各层次的环境信息披露体系，用更加具体的制度和更加可行的程序来保证公众对环境事务的有效参与。
潘岳说，环保总局在该办法起草过程中，先后征求了各地方、各部门、有关行业协会和研究机构的意见，并在互联网上公开征求了社会公众的意见。社会各界对此表现出极大兴趣，提出了许多有价值的建议。作为公众参与公共事务管理领域的第一部规范性文件，环保总局希望该办法暂行一段以后，根据方方面面的建议与批评，在实践中进一步修改完善，塑造真正的“责任环保”与“透明环保”。
潘岳说，按照国务院《决定》中指出的“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”的精神，环保总局还将就相关法规的进一步修改与制定立即开展工作。
对违法处理：定了专门规章
监察部和环保总局最近联合公布施行的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》（以下简称《暂行规定》），又是我国第一部关于环境保护处分方面的专门规章，对于贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，惩处环境保护违法违纪行为，促进环境保护法律法规的贯彻实施，具有十分重要的意义。
近年来，随着经济的快速发展，经济发展与环境保护不相协调的矛盾日益突出，重经济发展、轻环境保护的现象在许多地方时有发生，有法不依、执法不严、违法不究的现象较为突出；一些地方政府和部门领导没有树立牢固的科学发展观和正确的政绩观，重经济发展、轻环境保护，甚至以牺牲环境为代价，片面追求经济发展；一些地方对环境保护负有监督和管理职责的部门及其工作人员环境法制意识淡薄，不能严格依法履行职责，徇私枉法、玩忽职守、失职渎职现象时有发生。针对环境保护执法中存在的问题，监察部和环保总局按照党中央、国务院的要求，依据《环境保护法》、《行政监察法》等法律规定，联合制定了《暂行规定》。《暂行规定》共16条，对立法宗旨、适用范围、应受处分的违法违纪行为、处分量纪标准及案件移送等做了明确规定。
《暂行规定》有三个显著特点：第一，体现了依法行政、从严执政的要求。依据现行法律法规，《暂行规定》对环境保护违法违纪行为应当给予的处分进行了明确规定，详细列举了当前比较突出或者比较普遍、需要严厉惩处的环境保护违法违纪行为，其中涉及国家行政机关及其工作人员的规定有30余项，涉及企业中由国家行政机关任命的人员规定有8项。第二，体现了标本兼治、综合治理的要求。重在遏制当前各种环境保护违法违纪行为频繁发生的势头，同时也具有重要的防范功能，对现实中存在的突出问题及群众反映较集中的环境污染问题，新增设了纪律处分规定。第三，具有较强的针对性、可操作性，明确了纪律责任的承担主体和处分量纪标准，处分的轻重与违法违纪行为承担的纪律责任相适应。
为配合《暂行规定》的发布实施，最近，国家环保总局和监察部又联合召开新闻发布会，通报了2005年第一批挂牌督办的9起环境案件和第二批挂牌督办的城镇污水处理厂的有关情况的查处结果，并同时公布了2006年作为两部门联合督办的4起案件。据了解，挂牌督办的成效非常明显：一是区域整治工作取得阶段性进展；二是关停了一批违法排污企业；三是追究了政府及有关职能部门责任人员的责任。
为彻底解决挂牌督办的环境违法问题，他们还将采取以下几个方面的措施：
坚决纠正各种“土政策、土规定”。凡是地方政府制定或采取的违反环境保护法律法规的规定和措施，一律予以纠正。拒不纠正的要追究有关地方政府领导责任。
督促各级政府层层落实责任，对违法排污企业进行限期整改。必须通过产业结构调整，提升产业发展水平，实现区域可持续发展。凡是达不到要求的企业必须关停，完不成清理整顿任务的要追究政府和有关部门责任。
严厉打击企业的违法排污行为。各级政府及有关部门要从挂牌督办案件责任人员处分中汲取教训，严肃履行职责认真贯彻环境保护法律法规，严厉打击企业的违法排污行为。对玩忽职守、失职、渎职的，将按照《暂行规定》，追究政府及有关部门责任人员的责任。
实行联合办案制度。采取有力措施落实监察部、环保总局《关于查处环境保护违法违纪案件中加强协作配合的通知》，环保部门在查清环境违法事实的基础上，对涉及行政监察对象违规违纪问题的，及时向监察机关移送。监察机关将依法依纪及时查处，并将处理结果书面告知环保部门。
继续加大宣传力度。监察部和环保总局将把媒体和社会舆论作为重要的监督手段，把新闻发布会和专题报道作为向社会公开查处环境违法的重要平台。广泛宣传，营造声势。有关查处情况将及时向新闻媒体通报。
《暂行办法》是发挥公众参与环保监督作用的一个重要的制度依据；《暂行规定》是环保监督最终落实的重要制度依据。没有对环保违法违纪行为的处分，即使公众参与，环保监督也不容易发挥作用；没有公众的参与，环保监督自然也无法充分发挥其应有的作用。所以，《暂行规定》是《暂行办法》的基础和前提；《暂行办法》又在为《暂行规定》发挥作用创造着条件。《暂行规定》与《暂行办法》的配套出台，在我国环境保护历史上也是第一次，它们共同为环保监督作用的发挥提供了综合性的制度保障。
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