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文章编号：1005-9652(2000)05-0026-02 中图分类号：G273.5 文献标识码：C
档案损失赔偿责任的追究千呼万唤始出来，标志着档案行政管理部门依法管理档案事业的权力得到了进一步的加强，同时也给档案法学基础理论研究提出了一个新的课题。
应当说，自《档案法》颁布实施以来，档案损失赔偿责任的追究就受到了档案界特别是一些专家、学者的普遍关注，也做了一些有益的探索和研究，但是，限于当时的客观条件，取得的成效并不是很令人满意的。随着社会主义法制建设的进一步加强和法规体系的逐步完善，原有的一些理论已渐渐显示出薄弱的环节，不仅无法对现实起到应有的指导作用，甚至使人有茫然无从的感觉，急需结合档案工作新的实际情况，进行深入的研究。特别是档案赔偿的性质在档案界存在模糊的认识和截然不同的两种看法，不认真加以解决，达成共识，下一步的工作根本无法进行。
一、两种分歧
（一）民事赔偿说
直到今天仍有相当多的同志认为造成档案的损失不仅要承担行政责任，也要承担民事责任（赔偿损失），甚至有一些同志认定档案损失的赔偿，就是民事赔偿。主要理由是：
1.《行政处罚法》设定的行政处罚的种类中，没有赔偿损失的有关规定。
2.国家档案局颁布的《档案行政处罚程序暂行规定》第十一条明确“档案行政处罚的种类包括（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得。”也没有“责令赔偿损失。”
3.根据《民法通则》的有关规定，“国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织和个人侵占、哄抢、私分、截留和破坏。”造成国家财产损失，要承担民事责任，依法赔偿。
4.一些档案人员认为档案行政管理部门同没有行政隶属关系的机关、团体、企事业单位是平等的主体，按照《民法通则》的规定，平等主体间的财产关系主要由民法调整。
（二）行政处罚说
持行政处罚说观点的大多是档案部门的基层执法人员，主要是从有利于赔偿责任追究的角度考虑的。
1.《档案法实施办法》和一些地方性法规规定档案行政管理部门对造成档案损失的责任人“责令赔偿损失”。既是“责令”就含有强制的意思。
2.《行政处罚法》虽没有设定“赔偿损失”，但却赋予了法律、行政法规可以设定新的处罚形式。
3.赔偿损失可以看作是档案法规设定的“特定的行政处罚。”
二、事关重大
这两种分歧并不是无关痛痒的差异，直接影响着档案行政管理部门追究档案损失赔偿责任的力度和积极性。
（一）档案法规的规定一般都具有原则性强的特点，到具体操作仍有很大的距离，需从理论上研究透彻，再制定出具体的实施细则。档案赔偿的性质无法确定，配套法规的制定也就根本无法进行。
（二）档案赔偿是行政处罚还是民事赔偿在执行过程中存在很大的差别。
行政处罚具有强制执行的特征。违法行为人不履行行政机关的决定时，行政机关可申请人民法院强制执行。有些行政机关甚至可以“通知银行从相对人存款中强制划拨”。这对于档案行政管理部门无疑是极为重要的。
而民事赔偿的追究必须上诉到人民法院立案审理，以档案部门现有的人、财、物力势难沉湎在繁杂的打官司事务中，从主客观上对档案损失赔偿责任的追究造成不利影响。
三、性质思辨
用“旧时王谢堂前燕，飞入寻常百姓家”来形容档案也算十分贴切了。应当说，档案已渗入到社会政治、经济生活的各个领域。由于社会经济政治活动的广泛性、复杂性和多种经济成分并存的经济体制，档案和档案所有制也极其复杂并且极具我国的特色。
根据法律的规定，档案所有权的确立以及行政管理活动中造成档案损失并对他人利益造成损失要承担民事责任，赔偿损失，这一点毫无疑问。我们需要研究的，是国家机关、团体、国有企事业单位，国家控股的股份公司的档案遭受损失后，对国家造成损失赔偿责任的追究是否也是民事赔偿。这部分档案是国家宝贵的财富，是国有财产的凭证和依据，是国有资产的重要组成部分，也是档案行政管理部门管理的主要对象。
（一）民事赔偿说质疑
1、从民法的起源来看。
民法是商品交换和商品经济的产物。而档案是一种特殊的资产，并不是完全意义上的商品，特别是国有档案，不可以随意支配、交换和转让。只有在一些特定的情况下，档案才可成为商品。
2、从民法的本质来看。
民法主要是调整横向经济关系的法律形式，即调整平等主体之间的财产关系和人身关系。
国家经济活动及其关系中的行政管理关系表现为纵向的关系，需要的法律调整手段和处理问题的原则与民法不同，但有时二者既有联系又有交叉，要根据不同的情况来确定。
在这一问题上，一些档案人员的认识并不是很清楚，总是用行政隶属关系来判定档案部门与其他单位是否平等的主体。
其实《档案法》已说的再明白不过了，“县级以上各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业。”就是说在档案工作这一特定的领域，档案行政管理部门是代表当地人民政府对档案事业行使管理权，也就是说档案行政管理部门同其他部门是管理者与被管理者的关系，是一种行政管理关系，绝非平等的主体。
3、从民法的基本原则来说。
(1)民事活动自愿的原则，要充分体现当事人对财产的自由支配权。而档案是一种特殊的资产，特别是国有档案，其所有权是国家的，档案占有者只有使用、保管的权力，他不可以任意支配和处置档案。档案支配权只能由档案行政管理部门代表国家，依照法律，根据具体情况做恰当的处置。
即使是非国有档案，档案所有者也并不能完全自由地支配档案，对国家有重要保存价值或应当保密的档案也须经档案行政管理部门才能决定其处置办法。它充分肯定了档案资产的特殊性和档案行政管理部门在档案事业发展中的权威地位。
(2)民事活动另一重要原则是公平和等价有偿的原则。但在档案行政管理活动中，档案行政机关是管理者，其他的都是被管理者，二者之间的权利、义务并不是公平的，也不存在等价有偿的问题，不必说国有档案，即使个人档案如有必要，档案行政管理部门仍可以依法征购。征购就带有强制力，绝不容你讨价还价。
不难看出，国有档案损失赔偿责任的追究是档案行政管理部门一种行政管理行为，不符合民法的本质、原则和基本条件。因此，民事赔偿说的理由是不充分的，至少可说存在极大的疑问。
（二）国有档案损失赔偿的特殊性
如前所说，国有档案是档案行政管理部门管理的主要对象，属于行政管理范畴，因此，它不属民事赔偿。但存在一个特殊情况，就是在档案馆查阅利用中档案的损失却属于一种民事赔偿责任。这有几个理由：
1、档案馆在接待查阅，提供利用过程中发现档案遭受损失，应当要求责任人依法赔偿，这是理所应当。但有一个问题却不能忽视，在这里档案馆是追究赔偿责任的主体，而档案馆并不是行政机关，它只是科学文化事业单位。我们往往忽略这一点的原因，就在于我们现行的局馆合一的体制，混淆了我们思想上的界限，从理论上讲二者的区别是极为明显的。
2、档案馆与利用者是平等的主体。
档案馆依法开放档案，为利用者提供服务是法定的义务。加强管理依法收费也是基本的权利。而利用者保护档案，照章缴费是其必须履行的义务；要求档案馆提供已开放的档案和服务，这也是他法定的权利。二者间的权利、义务是平等的，这就符合了民法的本质。
3、档案馆同利用者间存在合同关系。
利用者到档案馆查阅档案完全可以遵从自己的意愿，档案部门不会也不可能干涉到他的行为，这首先就符合了“参加民事活动自愿的原则”。
利用者在查阅档案之前，必须认真了解档案馆公布的有关规定和收费标准，明白自己的权利和义务。如果没有疑义，就等于认可了查阅的纪律规定和收费标准，愿意遵守，并履行相应的义务。如不愿意，则可以随时自觉停止行为（指尚未进行的查阅行为）掉头而去。而档案馆在利用者愿遵守有关规定的情况下，就必须履行其承诺的各项服务。这一切是约定俗成的，其实是一种无纸的契约关系。而合同（契约）关系正是民法调整的重要关系之一。因此，我们有理由认为在利用档案馆的档案中造成的损失的赔偿是一种民事赔偿责任，要受民法的调整。
档案馆遇到此类情况，如果责任人不履行赔偿责任，可以申请档案行政管理部门依法仲裁。
（三）行政处罚说的遗憾
从法理上分析，档案行政管理部门在档案行政管理中，国有档案损失对国家造成损失的赔偿不是民事赔偿。那么这种赔偿到底属于一种什么样的性质呢？笔者认为应当从以下几个方面去理解。
1、设定赔偿责任的宗旨
在档案立法中设定档案损失赔偿责任的追究主要是出于两个目的。
(1)进一步加强档案行政机关管理档案事业的力度，也就是进一步加强依法治档的力度，赋予档案部门更多的职权，更好地为档案事业发展创造良好的环境，确保国有档案资产的安全，维护各方面的切身利益。这是赋予档案部门又一项行政管理权力和义务。档案部门不履行，就是违法，就是“不作为”。
(2)档案是党和国家的宝贵财富，是一种特殊的资产，其价值有时是无可估量的。尽管法律法规赋予了档案部门行政处罚，甚至罚款的权力，但那只是对违法行为的惩戒，有些情况下罚款的数额根本不足以弥补档案损坏后国家在经济等方面遭受的损失。所以，它应当是一种经济制裁手段。
2、从《行政处罚法》立法原则来看
全国人大关于《行政处罚法》的注释中明确指出：行政管理行为是极其复杂的，行政处罚的种类有数十种之多，《行政处罚法》只是进行了原则性的规定，不可能把所有行政处罚的种类一一列出，因此，赋予了法律、法规制定本专业领域行政处罚种类的权限。应当说档案行政法规和地方法规是有权设定行政处罚种类的。也就是说，档案界一些同志认为档案损失赔偿责任的追究是一种特定的行政处罚是有道理的。应当说，我们国家的法制建设还处在社会主义初级阶段，许多方面还有待于进一步根据实际情况加强和完善，我们应当努力，不该消极地等待和观望。
一些档案法规未将档案损失赔偿责任列入行政处罚的范畴，大概是因为其固有的复杂性，不可简单地罗列进去，以免造成误解，从现实来讲，这需要根据具体情况具体分析。总的看，国有档案受损对国家造成的损失责任的追究，是一种经济制裁，属于一种特定的行政处罚，给他人造成的损害，则属民事赔偿范围。