论我国消除政府缺陷的途径及机制的构建，本文主要内容关键词为：缺陷论文,途径论文,机制论文,论我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府职能模式选择曾是我国理论界较为活跃的热点问题之一，讨论这一问题必然涉及对如何消除政府缺陷的看法。一些学者认同于两害相权取其轻的思路，主张政府为避免自身缺陷危害社会而放弃部分社会责任，并将建立所谓“企业家政府”的改革作为消除政府缺陷的主要途径，这是不可取的，其所造成的负面影响应该澄清，否则就会引发对中共十五大关于政府行政职能及政治体制改革要求的怀疑。因此，对我国消除政府缺陷的途径及机制构建的课题，应在理论上进行深入的研究。
一
市场缺陷与政府缺陷，是市场经济中政府职能模式选择问题得以产生的两个基本要素。在市场经济的发展历程中，西方经济学家阐释了三种基本的政府职能模式，这些阐释既表明他们对市场缺陷与政府缺陷认识的不断深化，又暴露了他们难以避免和突破的局限性。
亚当·斯密是公认的弱政府职能模式的阐释者，他非常看轻市场缺陷，认为其表现不过就是自由秩序受到威胁及某些公共设施短缺，因而他将政府职能限制在主持社会正义及建设管理某些公共设施的极小范围之内，这种近乎于无为而治的弱政府职能模式，对市场的肯定远大于对政府的肯定，虽然亚当·斯密认为让政府发挥作用是不得已而为之，但他对市场经济中的政府缺陷却缺乏深刻、详尽的分析和论证，这说明他的理论只是市场经济初期的产物。本世纪初叶的那场经济危机给亚当·斯密对市场理想化的描绘涂上了墨色，市场缺陷成为经济学家们必须面对并加以解决的难题，他们指出的缺陷主要如下：社会公共物品的短缺、市场运行的不稳定性及破坏性、社会公平分配难以实现、信息的不对称性等等。强政府职能模式正是将消除这些缺陷作为政府的使命，这种模式的代表人物凯恩斯认为：政府是经济秩序的创造者，应广泛积极地干预经济生活，这是经济运行发展的重要保证。凯恩思主义曾一度被当成医治市场痼疾的良药，但其最大的弊端在于它以政府能充分体现公共意志并不会犯错误为前提，这注定了以凯恩斯主义为旗号的航船驶不了多远就触上了腐败现象等政府缺陷的暗礁。中政府职能模式实际上很难给出准确定位，可以将公共选择理论看作是这种模式的代表性理论，它在凯恩斯主义衰落的基础上产生，体现了对政府的深刻批判，布坎南及缪勒等人列举了政府缺陷的诸多表现，如政府官员在寻租活动中的腐败、政府行政的低效率、预算规模扩大导致财政赤字、政府官员成为利益集团的代表、政府机构及人员的日趋扩张等，他们强调政府缺陷的主要根源是政府官员的逐利动机，将行政作为政府官员运用经济人范式的经济现象加以研究，并同时阐明了外部性问题，以试图揭示市场缺陷的实质。公共选择理论认为：政府干预经济有一定必要，但也应相信市场的调节能力，政府要优化职能，将这种干预限制在适度范围内。而且，政府要在行政运行中引进经济市场机制及企业运行机制，以达到消除市场缺陷与政府缺陷的双重目的。
70年代以来，政府向市场主体变革的潮流席卷西方，企业家政府理论被普遍应用于政府改革的实践，它在公共选择理论的基础上充实了新的内容，具有很强的实用性和操作性，这种理论的基本点，就是要将市场规则和企业管理经济广泛引入政府部门的管理，其具体措施包括：将部分政府职能交给市场主体、在政府内部采取承包式管理、扩大聘用制的范围等等，由于某些措施具有一定合理性，这种改革确实使政府活力有所增强，行政效率有所提高，但随着改革的推进，其弊端也日渐暴露，不仅政府自身失控难以遏制，市场缺陷也有所发展，这就使企业家政府理论遇到了来自两个方面的挑战：一方面是新经济自由主义的崛起，另一方面则是新凯恩斯主义的抬头，这种弱与强循环的怪圈，说明西方学者及政府没有找到消除政府缺陷的有效途径。
企业家政府理论源于公共选择理论，公共选择理论的自相矛盾，可以说明行政市场化、政府企业化的弊端。首先，是政府行政的公共指向与政府行政改革的本位指向之间的矛盾。公共选择理论认为，由于外部性的存在，公共物品短缺是市场运行必然出现的现象，而公共物品是非市场、非价格的，它的供应者只能是政府，因此政府行为具有社会整体的公共指向。但政府官员也是泛市场主体，政府缺陷实际上就是政府官员在行政行为中体现自身的本位指向，这一见解无疑是深刻、合理的。而行政市场化及政府企业化的改革却在认同及肯定政府及政府公务人员的本位指向，这种以市场主体的本位指向来消除市场主体的本位指向的行为，必然得到适得其反的结果。政府缺陷作为负面外部性最突出的表现，只能通过强化具有社会整体指向的控制政府机制来加以消除。其次，是单纯经济人判断与精神因素客观存在的矛盾。公共选择理论要求政府自身管理借鉴西方传统的企业管理经验，是同它对政府官员的纯粹经济人判断密切相关的，这种判断虽有一定现实依据，但摒弃传统经济学人类行为善恶二元论的看法，将人的动机完全功利化，却过于简单和绝对，决定人的行为的因素是复杂的，道德、理想等因素不仅会同人的利益动机相交织，而且可能排斥人的功利性，在行政活动中，这种情况最为普遍和突出，如果否定这一点，对公务人员行为的描述及采取的管理措施就必然具有主观性。再次，是市场缺陷与政府缺陷的共性分析与实际状况的个性化之间的矛盾。公共选择理论对市场缺陷与政府缺陷的分析只注重了共性，而忽略了个性，以单一的出发点进行一般性的推导，得出的结论同一国的实际状况肯定不吻合。市场经济建立在一定的民族国家内，各国的政治、经济、历史、文化、社会心理等因素都各有不同，市场缺陷与政府缺陷的表现形态、产生原因、相互之间的联系必然存在客观的差异，因此，各国的政府职能模式及市场缺陷与政府缺陷的消除机制应有自身特色。我国的国情特殊，又建立的是社会主义市场经济，更应该从实际出发，走自己的道路。
二
我国消除政府缺陷的途径及机制的构建，必须同我国的政府职能模式相适应，而这一模式的确定，以尽力消除我国客观存在的市场缺陷与非市场缺陷为基本原则。现阶段我国的经济、政治体制改革取得了很大成就，政府在社会主义市场经济体制建立运行过程中发挥的作用得到一定体现，一些市场缺陷及非市场缺陷已被遏制或消除，但政府的任务仍相当艰巨。由于种种原因，经济运行不稳定，非正当谋利、国有资产流失、社会非公平分配、泛市场道德危机、基础设施短缺等市场缺陷及非市场缺陷仍在一定程度上存在或局部存在，中共十五大对政府如何消除这些缺陷作了明确要求，根据这些要求，政府的宏观经济调控、推进国有企业改革、精神文明建设、行政法制建设、社会公平机制构建、环境资源保护、基础设施建设等职能都要加以强化。这就使我国的政府职能模式具有市场经济中强政府职能模式对经济、社会积极干预的一般性特点。这里应指出的是，政府将一些权力转移给企事业组织及社会中介组织，由它们履行原来由政府履行的职能，并不意味着我国实施行政市场化的改革，采取这些措施，虽有所借鉴，但更是出于政府职能转变的需要，现阶段我国的市场机制还不健全，市场主体很不成熟，如果由它们履行应由政府履行的职能，必然造成严重后果。
我国必须摒弃行政市场化的改革道路，由政府全力承担具有市场经济中强政府特点的社会使命，这就使由政府及控制政府的主体来消除政府缺陷的任务显得更为迫切和重要。那么，是否能在政府内部引进企业运行机制来达到这一目的呢？这同样是做不到的，之所以如此，同我国政府缺陷的特点相关。
我国现阶段的政府缺陷主要有如下表现：以权谋私的腐败现象，一些公务人员成为利益集团的代表，政府对社会的不合理干预，政府机关和人员的扩张，行政效率低及官僚主义，财政开支较大，地方保护主义突出等等。我国政府缺陷的表现形态同西方国家存在一定差异，但更大的差异还在于产生的原因。导致我国政府缺陷的原因，可以从行政软件和行政硬件两个方面加以分析。
所谓行政软件，是指行政观念、行政道德、行政心理等行政要素，这方面的原因归纳如下：（1）封建社会功利行政观的沿袭。 我国封建社会具有官商一元化的特征，权力与私利结合，官本位与利本位合一，当官发财成为无数人追求的目标，这种功利行政观作为根深蒂固的心理沉淀，被一些公务人员沿袭下来。（2 ）计划经济对权力中心意识的强化。功利行政观在计划经济中虽遭否定并难以体现，但无所不在的行政权力却使权力中心意识成为不少公务人员精神的支撑点，这种意识在现阶段同利益本位动机的结合，为以权谋私提供了动力。（3 ）人治传统的消极影响。中国行政有着悠久的人治传统，在其影响和熏陶下，不少公务人员的支配意识、依附意识、帮派意识较为浓厚，而法制意识则较为淡薄，诸多政府缺陷都同这种精神状况相关。（4 ）转型时期社会特定环境的冲击。一方面，转型时期社会强烈的功利氛围，催生了一些公务人员较强的利益追求及非正当谋利的欲望。另一方面，转型时期社会对利益结构及心理结构的调整使公务人员的经济收益及社会地位相对下降，一些公务人员在失落感及相对剥夺感的支配下，试图通过以权谋私求得心理平衡。（5）公务人员素质较低的结果。 由历史性的因素所决定，公务人员的素质普遍较低，这种状况不可能在短时期内从根本上改变，因缺乏现阶段行政所需要的精神追求和行政知识，一些素质较低的公务人员难以掌握行政规律及抵挡利益的诱惑。（6 ）行政软件建设的薄弱。强大的历史惯性及新与旧的急剧转换使传统社会和计划经济在行政软件方面的负面影响不可能及时消除，新时期行政软件体系的建设也遇到了一些阻碍，公务人员的精神追求失去合理的理论依托，就易于将自己同化于社会功利个体。
在导致我国政府缺陷的两个方面的原因中，作为行政硬件的体制性因素方面的原因无疑是主要的，这方面的原因归纳如下：（1 ）政府行政职能转变没有完全实现。应该承认，现阶段我国政府行政职能的转变滞后于社会市场机制的建立，政府在双轨运行状态中行使应由市场主体拥有的权力，使行政权力的非规范运行不可避免，因而为政府缺陷的形成发展创造了条件。（2）政府自身管理的人治特征仍然突出。 在社会转型时期，政府自身管理的人治化必然造成诸多危害，尽管政府自身管理已在一定程度上完成了从人治向法治的转变，但由于若干因素的制约和影响，政府自身管理仍难以在短时期内完全脱离人治运行的轨道。（3）政治主体的终极控制较弱。由党委、人大对政府进行的终极控制， 是控制政府的关键环节，由于控制范围及控制标准的不确定、控制运作法制化程度不够、控制意志缺乏代表性和科学性等原因，这种终极控制的作用目前还没有充分发挥。（4）行政权力结构不尽合理。 现阶段政府内部集权与分权关系的处理并没有完全走出收死放乱的恶性循环，中层及基层政府权力过大仍是导致政府缺陷的重要原因，各个机构之间的权力关系也还没有理顺，政出多门、各自为政、职责交叉、多头负责的现象仍严重影响着行政效率的提高。（5）机构精简进展缓慢。 由于既得利益者阻碍、人员分流较为困难、机构设置的非法制化等诸多原因，我国机构精简的任务虽早已提出，但进展相当缓慢，机构臃肿、人员过多的危害仍在持续。（6）行政责任机制不完善。 社会转型时期行政活动的复杂性、行政职能的不确定性及行政改革的不深入和不配套，使行政责任机制没有完全建立起来，从而极大地削弱了对公务人员的制约力。（7）行政行为规范不健全。 政府缺陷的诸多表现显然都同公务人员的非规范运作相关，适用于公务人员的行政法规比适用于行政对象的行政法规更为重要，由于受行政职能不确定、立法机制不完善、执法主体不明等因素的制约，完整的公务人员行为规范还没有建立起来。（8 ）对政府监督不力。现阶段对政府的监督，无论是内部监督还是外部监督，都存在监督不力的状况，其原因包括缺乏监督权、缺少法制保障、监督标准不确定、监督主体之间关系不顺、人民群众民主及法制意识较为薄弱等。
从以上两个方面的原因来看，我国政府缺陷的形成发展不仅有着渊远流长的历史根源，而且同社会转型时期的特定环境有着紧密联系，在自律机制同他律机制都很不完善、政府机构及公务人员的内在约束力较弱的状况下，如果实行政府自身的企业化管理，仅仅依靠任务、指标及总体要求对政府机构及人员加以控制，肯定会加剧政府缺陷，造成政府自身运行的混乱。因此，我国消除政府缺陷的主要途径，只能是强化对政府的控制，构建自律机制与他律机制相结合的强大的控制政府机制，这种机制并不排斥政府机构及人员的相对自主性和相互之间的竞争，而是要使之建立在有效控制的基础之上。
三
我国控制政府机制的构建，是一个艰难的过程，不可能一蹴而就、一步到位，这种过程性是由以下因素决定的：
（1）行政职能相对稳定的过程性。 由于社会转型时期特定环境的制约，现阶段的若干行政职能具有显著的过渡性特征，从而使行政职能处于不稳定状态，这种状态还要持续一个时期。控制政府的核心是控制行政权力，而行政职能是行政权力确定的依据，行政职能不稳定，政府内部的权力运行就容易发生紊乱，这就不利于控制政府机制的构建。（2）利益格局调整的过程性。控制政府，使政府廉洁、高效、 协调运行的若干改革措施的推行，必然意味着政府内部利益格局的重大调整，一些既得利益者为了维护自身利益，会千方百计地抵制和阻碍改革，诸多改革措施难以落实或变形走样，在目前政府自身运行还未完全脱离人治轨道的状况下，利益格局的合理调整只能逐步实现。（3 ）国家政治主体改革的过程性。国家政治主体改革是为构建控制政府机制而进行的改革的重要组成部分，但它是关系到我国国家性质及社会稳定发展的重大改革，我国现阶段还存在若干影响社会稳定的因素，某些社会矛盾比较尖锐复杂，而且又面临着资本主义国家的挑畔，因此，这种改革必须慎之又慎，稳步推进，如果急于求成，会造成严重后果。（4 ）改革基础差决定的过程性。由于政府自身管理长期存在的人治倾向及其他历史性因素的负面影响，公务人员素质低、管理体系混乱、机构过于臃肿等问题都比较严重，政府自身改革起点较低，基础较差，需要循序渐进、逐步深入，因而达到改革目的要有一个过程。（5 ）公务人员思想观念转变的过程性。现阶段一些公务人员同行政要求不适应或背离的思想观念，是历史沉淀及现实环境的产物，有着较强的劣根性和顽固性，不可能很快就完全改变，它的负面影响将会持续较长时期。（6 ）行政法制建设的过程性。我国现阶段行政法制建设的任务非常繁重，而社会转型时期的机关及社会处于非常态、非稳定运行的状况之中，不少行政法规难以出台，或不得不具有“暂行”的特点，这就使一些空白点得不到及时的填补，已出台的法规的制约力也受到一定影响。（7 ）纠正行政改革某些失误的过程性。应该承认，我国行政改革存在某些失误，这些失误所产生的负面效应不会在短时期内消失，因而必然会影响消除政府缺陷的进程。
列举以上制约性因素，不应由此得出比较悲观的结论。控制政府的机制不可能很快就得到完善，政府缺陷不可能很快就完全消除，这是肯定的，但只要遵循中共十五大提出的深化政治体制改革及政府职能转变的要求，采取合理有效的具体改革措施，以巨大的努力克服改革阻力，稳步推进改革，在较短的时间内完成控制政府机制的基本构架，从而在较大程度上消除政府缺陷是完全做得到的。可以这样说，我国现阶段的行政改革蕴含着控制政府机制的构建，对侧重于这方面的改革措施应概括如下：
第一，尽快实现政府职能转变，建立完善同社会主义市场经济运行发展要求相适应的政府行政职能体系。中共十五大强调政府要转变行政职能，并对现阶段的政府行政职能进行了总体的明确界定，这是行政改革的重要内容，也是构建控制政府机制的基本条件，各级政府及政府部门应坚决贯彻落实，不仅要全力消除政府职能转变的障碍，而且要完成将总体职能具体化的任务，这就要在深化自身改革的同时，处理好总体职能与具体职能的关系、过渡性职能与运行发展职能的关系、社会行政职能与机关行政职能的关系，而且还要根据社会改革深入和社会发展的需要，对行政职能进行调整和更新。
第二，调整行政权力结构，推进政府机构改革。（1 ）要抓紧完成“三定”工作，使之具有合理性和科学性，并要有效解决领导职数减少及富余人员分流的问题。（2）要使各个机构的职、责、权统一起来，并具体落实到公务人员。（3 ）要在纵向权力分配中体现控制与自主统一的原则，达到集权与分权最为合理的结合。（4）决策、执行、 监督机构的权力要根据功能要求进行合理配置，以保证相互之间的互补性、制约性及决策机构的集中性、权威性。（5 ）实现政府机构运行各构成要素的法定化，使之有充分的法制保障。这些改革措施的根本点，就是十五大提出的精简、统一、效能的原则。
第三，创造条件，清除障碍，尽快全面实施国家公务员制度。要有效控制政府，全面实施国家公务员制度是必要的，目前要千方百计创造条件，采取有力措施清除各种障碍，尽可能在较短时间内完成相关的准备工作，即使全面实施还不具备条件，也要部分实施，力争取得成效，同时对所制订的具有暂行性的国家公务员制度要根据具体条件的变化不断予以完善。
第四，谨慎稳妥地推进国家政治主体改革，以强化对政府的终极控制。目前这种改革应包括以下措施：（1）进一步理顺党委、人大、 政府之间的关系，更明确地界定各自的职能范围。（2）加强党委、 人大的自身建设，提高控制政府的能力。（3）制订完善的法律规范， 为党员、公民参政议政提供法制保障。（4）对政府组成人员的产生、 任免作出更合理的制度安排，以保证他们的高素质。（5 ）确定控制政府的合理标准，并根据经济、社会运行状况的变化适时修改。（6 ）为控制政府的各个环节和措施立法，使整个控制过程法制化。（7 ）从法律上进一步保证党委、人大对政府控制的权威性，使这种控制能真正有效。
第五，加强行政软件建设，提高公务人员的思想道德素质。行政软件建设是政府自身精神文明建设的主要内容，也是构建控制政府自律机制的重要措施，目前应采取以下措施加以强化：（1 ）从实践要求出发，加强理论研究，在体现邓小平理论和中国特色上下功夫，尽快建立社会主义市场经济中的科学的行政软件理论体系。（2 ）将行政软件建设纳入法制建设的范畴，使其运行机制体制化，特别是要注重教育培训机制及道德评价机制的体制化。（3）进行典型示范宣传， 组织各项与此相关的活动，在政府机关营造浓厚的精神道德氛围。（4 ）要从实际情况出发，多形式、多层次地进行，逐步加以深入。
第六，完善公务人员的行为规范并保证执法的有效性。（1 ）要健全行政立法机制，加强行政立法，使社会成员的行为规范与公务人员的行为规范相适应和配套。（2）公务人员行为规范要尽可能明确具体， 并要有相应的制裁强制措施。（3 ）对公务人员行为规范的执法及监督主体也要制订行为规范并给予有效的制约监督。（4 ）要根据社会及机关运行的发展变化及时出台新的法规并对暂行性法规予以更新补充。
第七，建立完整有效的监督行政体系，为其提供充分的法制保障。（1）要明确政府内部监督主体的职能范围，赋予必要的监督权。（2）要理顺各个监督主体之间的关系，使之协调一致。（3 ）为监督主体明确具体的监督标准，制订完善的监督法规，实现监督过程的法制化。（4）加强教育宣传，提高监督者的监督意识。
总之，我国只有尽快构建完善控制政府的机制，尽可能地在最大程度上消除政府缺陷，才能承担起自身的社会使命，促进我国经济社会的发展。
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