公共管理视野中的旅游规划理论与实践评判之一：战略与工具的结合：对当前旅游规划的认识，本文主要内容关键词为：旅游论文,公共管理论文,视野论文,理论论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，不同地区、不同层次、不同类型的旅游规划层出不穷，形成了席卷全国的“旅游规划热”。“旅游规划热”的兴起，在极大地推进了旅游产业发展的同时，也带来了许多隐忧，需要我们重新把握旅游规划在旅游公共管理与服务中的地位与功能，对旅游规划的本质、目的、构成、作用，以及目前我国旅游规划编制、管理、实施过程中存在的诸多问题，有一个较为全面而深刻的再认识。
一、公共管理视野中的旅游规划
旅游活动的综合性与复杂性决定了旅游规划不同于常规意义上的部门专业规划，它既是社会经济发展规划的组成部分，也应发展成为国土规划、城市规划的组成部分。随着旅游规划理论与实践的发展，旅游规划已经演变成为一个由多种规划构成的庞大体系，按内容可划分为旅游发展规划、旅游开发规划；按范围可划分为综合规划、专项规划（如营销规划）；按对象可分为总体规划、单体规划等等。我们通常所说的旅游规划主要指旅游发展总体规划，它是一种综合性规划，是根据旅游业的历史、现状和市场要素的变化所制定的目标体系，以及为实现目标体系而在特定的发展条件下对旅游发展的要素所做的系统安排。
在旅游公共管理视野中，旅游规划的核心问题是“在调查研究与评价的基础上，寻求旅游业对人类福利和环境质量的最优贡献的过程（盖茨）”，其目的是“对未来发展进行预测、协调并选择为达到一定的目标而采用的手段（吴必虎）”，“让其自然和文化资源不枯竭、不退化，并维护成一种可靠的资源，作为将来永远不断利用的基础（爱德华·印斯坎普）”。
因此，旅游规划与旅游公共管理在战略目标上是完全一致的，旅游规划的编制、管理、实施过程，也是旅游公共管理与服务的原则、方法与目的的实现过程，在旅游公共管理视野中，旅游规划即是一种管理战略，又是一种管理工具，对旅游活动的发展具有极为重要的推进作用。
二、规划在旅游公共管理中的职能
理论与实践表明，规划的编制、实施、管理是旅游规划工作的三个不同重点，是现代旅游公共管理与服务的重要内容，也是实施旅游公共管理的有力工具。
1、战略制定工具。旅游公共管理的核心任务就是明确区域旅游发展战略并实现之，一部切合实际、科学合理的旅游规划，可以帮助各级旅游管理部门理清发展思路、明确发展方向、确立发展目标、把握发展重点、落实发展措施，对各级旅游管理部门的工作任务和区域旅游业的发展具有很强的现实指导意义。
2、要素整合工具。旅游产业是一个高关联产业，其发展需要社会方方面面的支持与配合；旅游产业又是一个高协同产业，其内部各行业也需要有计划、按比例发展。由于这些产业内外的要素客观上是处于分散状态的，而且往往不在旅游管理部门直接掌控之中，因而只有通过系统的规划，才有可能将这些要素组织、动员、整合在一起，满足旅游产业发展的需要。旅游规划为旅游管理部门的协调与统筹工作提供了一个便利的平台和有力的依据。
3、产业调控工具。旅游公共管理的最终目的不是单纯的旅游产业自身发展，而是要通过发展旅游来实现区域社会福利最大化。因此，对旅游产业的布局、发展速度与规模等进行调控，保证其健康、有序发展，是旅游公共管理面临的一项艰巨任务。这种调控往往具有全局性、长期性、预期性，需要在通盘考虑的基础上形成一个基本的指导思想和行动依据。因此，理性的调控必须建立在合理的规划基础之上。
4、政策制定工具。旅游政策的科学性、配套性与持续性是衡量旅游公共管理水平的重要依据之一，而各项旅游政策的制定，既要符合当前旅游业发展的实际，又要符合未来旅游业发展的要求，保持一定的全局性、预见性和稳定性。尤其是一些限制或鼓励性政策，必须立足全局和长远，符合旅游发展的总体要求。按照旅游发展规划来制定旅游产业政策，是避免旅游政策因人为性、局部性、片面性、阶段性而出现偏差和失误的重要保证。
5、资源管理工具。旅游产业是资源依赖性产业，对旅游资源进行有效管理，确定旅游资源的开发方向、开发强度、供给总量与供给方式，避免重复建设和低水平开发，以期实现资源利用效率的最大化和永续化，同样是旅游公共管理的重点之一。旅游规划不仅可以理清资源的种类和总量，而且可以明确资源的开发方向和开发时间。同时，通过规划审批，也可以掌握并干预资源的利用情况，约束资源所有部门或单位的不合理开发行为，在一定程度上克服旅游资源管理分散等弊端。因此，旅游规划是旅游部门进行跨部门旅游资源管理的有效工具。
6、招商引资工具。吸引社会资金、银行资金和国家财政资金等投入旅游经营与建设是促进区域旅游产业快速发展的有效途径，也是各级旅游管理部门工作的重点之一。通过编制旅游规划，提出具有操作性和可行性的建设项目，对于旅游招商引资具有重要意义。
三、当前旅游规划特点述评
随着“旅游规划热”的不断升温，当前我国旅游规划喜忧各具，表现出了以下几个明显的特点：
1、规划越来越热。随着人们对旅游规划的重视程度越来越高，“旅游规划热”持续升温，从跨省的大区域规划，到省、市、县级规划，甚至到一些重点乡镇、村级规划，没有编制的在抓紧编制，编制过的也不断地修编。“旅游规划热”无疑对旅游活动的发展将会产生重要作用，但这种“热”不能只“热”在编制上，还应该“热”在实施与管理上。现实中普遍存在的“重编制而轻落实”的现象，让人们对旅游规划的编制动机与发展方向不免产生担忧。
2、范围越来越大。旅游目的地概念的提出，使旅游规划的内容和范围不断扩大，已经远远超出了传统旅游规划的范畴。目的地旅游规划几乎涵盖了目的地社会与旅游相关的所有方面，成为仅次于区域社会经济发展总体规划的综合性规划。在目前的社会与经济管理体制下，如何实现旅游规划与相邻规划的无缝对接，确保旅游规划能够有效“落地”，成为旅游公共管理的一大难题。
3、投入越来越高。在旅游规划热中，旅游规划编制费用迅速攀升，从数十万到成百上千万，“求大、求名”成为一种趋势。这种在规划投入上的盲目攀比现象，不仅会引致规划编制的误区，而且还有可能掩盖规划的实际质量情况。尤其是那些明显脱离本地区社会经济发展实际的“贵规划”、“名规划”、“洋规划”，往往带有“政绩工程”的动机，甚至成为某些人新的“寻租”工具。
4、技术越来越新。随着现代数量经济分析技术、计算机技术等的不断发展，新技术在旅游规划中得到广泛应用，旅游规划正在从以前的“编节目、出点子”的感性规划向计量化、数字化方向发展，使规划的科学性、客观性得到很大提高。但同时，也出现了“重技术与规范，缺思想与创意”的新情况。规划技术手段的现代化必须建立在丰富的思想性基础之上，一旦规划缺乏建立在对旅游活动规律的深刻认识和对规划对象的深刻理解基础上的思想创意，那么无论使用多么科学的规划方法，运用多么复杂的计量模型，也只能是好看不中用。
5、队伍越来越杂。随着“旅游规划热”的兴起，编制旅游规划已经发展成为一项不小的产业。在利益的驱动下，做旅游规划的单位、人员越来越多，不仅有研究机构、各类大专院校、公司，还有某些学者牵头组织的“临时班子”，甚至一些境外机构也纷纷“抢滩”。目前这种缺乏组合、分工不明、良莠不齐的状况，确实令人担忧。
总之，在旅游公共管理视野中，旅游规划不仅是一种战略，更是一种工具，日渐兴起的“旅游规划热”，可谓是“喜忧参半”。喜的是旅游规划意识得到强化，规划在旅游公共管理中的战略职能与工具职能得到了充分发挥；忧的是目前我国旅游规划良莠不齐，积弊众多，甚至在某些方面有些背离规划的本义，需要我们进行清醒地认识、批判与改进。