基于公民资格演进视角的政府审计研究，本文主要内容关键词为：视角论文,公民论文,资格论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公民资格是以公民为基点对公民与国家之间关系的总体概括，是公民与国家或政治共同体之间的各种关系的总和，以及公民对这种关系在心理上的认识和生活中的实践。在漫长的历史演进中，随着社会的发展和人类的进步，公民和国家之间的关系不断发生着改变。从古希腊城邦公民资格仅限于对权利的商议和有效参与，到当代社会公民资格已经延伸到了经济、社会等诸多领域，公民资格为社会对抗国家权利领域的无限扩张提供了制度保障，围绕着公民资格而设计的一系列制度安排，最终构建成为国家治理系统。换而言之，国家的成熟程度是与公民资格的发展程度相适应的，公民在不同历史阶段对于权利、民主、参与等政治价值的诉求都在很大程度上影响国家治理的各种机制，其中也包括国家治理的重要工具——政府审计制度。近年来，我国针对政府审计的研究大多是从国家治理的视角出发，并普遍认为政府审计的变迁与国家治理的发展密切相关。蔡春、蔡利（2012）的研究发现，从审计历史层面而言，政府审计与国家治理具有浓厚的历史渊源。谢盛纹（2012）的研究认为，政府审计产生于国家治理，并随国家治理的发展而发展，在不同的国家治理形态下，政府审计的要求以及政府审计的对象也自然不同。廖义刚、陈汉文（2012）则基于国家建构理论，分析指出国家治理与政府审计之间从本源上就存在着一种“互动机制”。而基于公民资格理论，在进行国家建构的过程中必须对本国的公民资格进行确认以及制度保障，这决定了公民资格的实现是建构国家治理体制的重要因素。因此，作为国家治理的重要组成部分，我们认为，从公民资格演进的视角出发将有助于更为直观地探析影响政府审计制度变迁的推动力。
基于此，本文试图从公民资格演进的视角探寻政府审计的发展路径（如图1所示）。研究发现，公民资格演进与政府审计的发展具有天然的联系，从古希腊公民资格的萌芽到中世纪公民资格的迷失，从现代公民资格的确立到当代公民资格的扩展，公民资格的每一次演进都会引发政府审计制度的变迁，它是政府审计制度变迁的巨大推动力。而对比公民资格发展的不同阶段下政府审计的本质、目标、服务对象、功能、需求动因与实现机制的差异将有助于我们更好地理解政府审计的演进与变迁，对我国政府审计的未来发展也具有一定的政策启示。
二、公民资格的演进
公民资格是一个动态的概念，随着历史的发展和人类自主能力的提高，公民资格的内涵和领域不断地发展演变。美国当代历史学家雷森伯格以1789年的法国大革命作为分界线，认为公民资格是由古代的义务导向和道德至上的公民观演变为现代以权利导向和物质主义的公民资格。我们在此基础上结合褚松燕（2003）的划分方法，进一步将公民资格的演变分为四个阶段：古典公民资格的萌芽、中世纪公民资格的迷失、现代公民资格的确立和当代公民资格的扩展。公民资格的演进史实际上就是政府审计的发展史，详细分析不同阶段公民资格的特点有利于我们准确把握政府审计的时代特征，为政府审计的发展指明正确的路径。
（一）古典公民资格的萌芽
“公民”一词来源于古希腊的“城邦”，原意是指“属于城邦的人”。古希腊时代的公民资格是古典公民资格的代表。它具有两个突出的特征：归属性和参与性。古希腊城邦时期的公民对城邦具有强烈的归属感。在他们心中，“公民资格不是拥有什么，而是分享什么，这很像是处于一个家庭成员的地位。”城邦被视为一个有机的整体，公民是其中的一个组成部分，个人没有独立的价值，其价值依赖于整个城邦。正如德谟柯利特所说的那样，“一个治理得很好的国家是最好的庇护所，其中有着一切。如果它安全，就一切都安全；而如果它被毁坏，就一切都被毁坏了。”
古希腊公民资格的参与性主要表现为公民对城邦事务的政治参与和公民对城邦财物的分享。在古希腊，公民完全融入城邦，而城邦也完全属于公民。亚里士多德曾经指出，判断一个城邦不是以城池或人口为标准，而是要看它是否由公民组成。城邦中的公民作为政治共同体的一员享有参与公共事务的政治权力。城邦中的一切重大事务必须由公民集体讨论决定。而且，参与城邦事务不仅是公民的权利，还是公民应尽的义务。这种义务的履行不仅仅是为了个人的私利，更重要的是对“美”和“高尚”的追求。除了政治权利以外，城邦的公民还享有对城邦财物的分享权，例如分配谷物和占有土地等。在古典公民资格时期，这种物质主义权利往往从属于公民对城邦的归属义务这种主流的公民资格之中。
通过对古典公民资格的分析可以看出，在古希腊时期，公共领域和政治领域完全融合在一起。公民的归属性和参与性是古典公民资格的典型特征。虽然随着城邦的衰落，古典公民观念与实践未能完全保留下来，但这种共和主义的思想传统并没有消失。马基雅维的共和思想和卢梭的公益学说正是在古典公民观的基础上发展而来的，而且对当代政治思潮仍具有广泛的影响。
（二）中世纪公民资格的迷失
“中世纪”是一个比较宽泛的概念，一般是指以西罗马帝国灭亡为起点至文艺复兴、地理大发现和宗教改革等一系列标志性事件为终点的漫长时期。在整个中世纪，公民概念已经很少被人们用来表述单个的处于政治社会中的人，公民观念在皇权、教权的联合挤压下逐渐失去光华，臣民观念取而代之处于支配地位。
公民观念在中世纪的沉沦主要受到两个因素的影响。首先是国家集权化程度的加剧。罗马帝国在戴克里先国王统治时期建立了一套庞大的体系严密的官僚系统，“戴克里先的东方化政策使他看起来似乎更像一个埃及法老而不是一位罗马统治者。”此后的君主坦丁大帝仍然沿着集权道路前进，并且使王位继承世袭化。在罗马分为东西两部分后，“随着拜占庭与东方的接触，以古拜占庭为中心的东罗马帝国的氛围越来越东方化；它对东方的心醉神迷导致了以唯唯诺诺的服从为标志的专制君主制的产生，以及对统治者个人的崇拜。”在专制君主制的统治下，以“命令—服从”为特征的臣民观念占据了整个社会的主导地位，而此时公民理念已经退居幕后。其次是基督教在精神和世俗领域的统治。基督教在公元390年成为罗马帝国的国教。西罗马帝国灭亡之后，它以完善的教会体系成为社会唯一强大的组织力量，逐渐树立了崇高的威望，最后发展为支配着精神和世俗一切领域的举足轻重的力量。在随后的历史发展中，基督教长远而深刻地影响着人们的政治观念，淹没了人们对公民资格的追求。
（三）现代公民资格的确立
工业革命和18世纪末的法国大革命揭开了现代公民资格的序幕，标志着民主政治制度下以权利为特征的现代公民资格的诞生。依据马歇尔的观点，现代公民资格包含三个组成要素：公民权利、政治权利和社会权利。
公民权利是伴随着18世纪资产阶级的出现而逐步发展起来的。它“赋予每个人——作为其个人地位的一部分——作为一个独立的单元参与经济斗争的力量”，所以，公民权利是市场经济得以运行的必要条件。而且公民权利是对国家权力的一种根本约束，强调充分发挥市场这只“看不见的手”的作用，反对国家的强制性干预。公民权利包括程序性权利和实质性权利。程序性权利是指利用法庭系统并在其中接受公正待遇的权利；实质性权利主要包含表达权和为争取正义而拥有的反对权。公民权利表现在国家宪法和民法条款中，并通过法院体系保证实施。
现代公民资格的政治权力是指通过参与议会选举而进入决策过程的权利，包括选举权和被选举权。它产生于19世纪初期，即“与自由地位相联系的公民权利已经获得充足的实质性内容”的时候。与公民权利不同，政治权利是将古老的权利赋予新的人群，而不是创造所有人都已经享受的一种地位所附带的新权利。代议制的立法机关是保证公民资格政治权利实现的重要机制。
公民资格的社会权利从20世纪开始成为公民资格的重要内容。马歇尔曾经指出，社会权利是“整个系列的权利：从享受一点点经济福利和社会保障的权利到分享整个社会遗产，并过上按主流标准制定的文明人的生活。”社会权利要求国家承担一定的分配活动，这不仅需要国家支出大量的费用，还要求国家建立相应的行政机构来提供相关的社会服务，因此公民资格社会权利的实现需要国家权力介入私人领域和市场领域，通过社会福利制度和机构予以保障。
（四）当代公民资格的拓展
公民资格是一个不断扩展的概念系统，这种扩展不仅是时代发展的必然产物，也是推动整个时代发展的重要力量。当前公民资格的危机为公民资格的进一步扩展提供了内在动力，使公民参与权利成为公民资格的重要组成部分。所谓参与权利是指国家为公民参与市场或公共组织等私人领域而创立的权利。公民参与权利的出现以解决公民资格危机为出发点，使公民对社会事务的参与从单纯的政治选举权扩大到社会生活的各个领域，如住房、教育与就业等方面。这种参与领域的扩大不仅能够增强公民对社会的归属感和责任感，增强公民的公共意识，提高公民的公共道德，更能缓解由于社会不平等所产生的社会排斥现象，增强公民融入社会的能力。另外，对于公民而言，积极参与社会事务不但是公民的一种权力，还是公民的一种责任和义务。公民参与权利弥补了以个人主义为基础的现代公民资格的局限，使公民的权利在个人和集体之间、权利与义务之间达到了统一。
公民参与权利是对近代权力型公民资格中道德缺失的一种补充，由于古典公民资格也以参与性为根本特征，这使得公民参与权与古典的道德型公民资格有着千丝万缕的联系。然而，参与权利并不是古典道德型公民资格的简单重复，它的出现是对古典道德型公民资格的一种更高意义的回归与超越。参与权利是在公民权利、政治权利和社会权利基础上发展而来的，是人类自主意识和自主能力提高的一种表现。
三、公民资格演进与政府审计发展
（一）古典公民资格下的政府审计：归属性与参与性的保证
古典公民资格的归属性和参与性并不是相互独立的，而是紧密地联系在一起。正是由于公民对城邦的归属性，其自身价值对城邦命运的依赖性，使公民有动力积极参与城邦事务。而公民积极参与城邦事务又反过来强化了公民对城邦的归属性。古典公民资格的归属性与参与性集中体现了“主权在民”的思想。古希腊政治体制的设计者构建了严密的制度安排以保证公民的参与性，维系公民的归属感，而作为这一制度体系中的重要工具——政府审计，其本质就是公民归属性与参与性的保证。
在古典公民资格下，由于政府审计的目标在于贯彻“主权在民”的思想，因此，政府审计的服务对象是全体具有公民资格的人。在古希腊城邦内，公民仍表现为政治和经济上的特权地位。因为当时的公民资格并不赋予所有的人，奴隶、外邦人与妇女儿童均不具有公民资格。如在伯里克利时期，雅典人口约31万，其中奴隶有11万，外邦人有3万左右，妇女和儿童有11～13万人，这样具有公民资格的成年男子大约有5万左右，占全部人口的六分之一。然而，应该清醒地认识到，在两千五百年前的城邦国家中，政府审计服务对象如此广泛也是值得称赞的。
为使全体公民参与城邦公共事务，古希腊实行公开审核制度以加强对官员的监督。雅典所有官吏，包括9位执政官、10位将军、500名议员、众多法官和陪审员等，在卸任时都必须在离任后的30日内报送自己登记的会计账册，接受由公民抽签产生的审计官罗基斯塔埃（Logistae）的审核。同时，各部落抽签产生的审计官（Luthunoi）还负责受理公众对离任官员的任何指控。审计官（Luthunoi）查阅相关记录以后，如果认为起诉成立则移交相关法庭审理。
古希腊的审核制度是现代经济责任审计的雏形。由于审计官直接从公民中抽签产生，具有超然的独立性，加之审计服务对象的广泛性，古典公民资格下的政府审计能有效地监督城邦官员是否履行了全体公民的受托责任，保证公民的参与性和归属感。
公民资格参与性与归属感的形成也是我国经济责任审计产生和发展的重要基础。我国“七八宪法”明确规定，公民对违法失职的国家机关和事业单位的工作人员有控告权和申述权。此后的“八二宪法”进一步提高了公民权利在宪法中的地位，增强了公民参与公共事务的积极性和公民对国家的归属感。正是在这样的背景下，我国于1986年9月颁布了《全民所有制工业企业厂长工作条例》。该条例首次提出“厂长离任前，企业主管机关（或会同干部管理机关）可以提请审计机关对厂长进行经济责任审计评议”。同年12月，国家审计署据此发布了《审计署关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》，对企业厂长任期经济责任审计的内容作了具体规定。此后，任期经济责任审计便成为我国政府审计的一项重要内容。经济责任审计的开展顺应了我国公民资格发展的要求，在某种意义上来说，它是实现公民参与性与归属感的有效工具。
（二）中世纪公民资格下的政府审计：王权的守护者
随着古希腊城邦国家的衰落和古罗马共和国向帝国的蜕变，西欧进入了漫长的中世纪。在神学政治的影响下，在教权与王权的持续斗争和封建领主割据的政治现实中，古典公民观念湮没于对上帝的颂歌之中，臣民观念在这一时期占据了主导地位。
在臣民观念支配下的专制社会，个人纯粹作为经济剥削和政治压迫的对象而存在，公共事务采取的是个人事务的形式，并且是特定个人（君主）的事务。作为个人的主体地位以及自主决定命运的权利根本不被承认，个人被排斥在涉及其自身的公共事务之外。对于公共事务，他只是消极和被动的接受者。正如阿尔蒙德所描述的那样，“在这里存在着一个对分化了的政治系统和该系统输出方面的取向的高频率，但是对于特殊输入对象的取向以及对一个作为积极参与者自我的取向，则都接近于零。”而且，臣民观念下的专制统治并不满足于对公共事务的独占，它实际上还侵入到私人领域，对纯粹的个人事务加以干预甚至强制，从而使个人事务和市民社会为专制统治所吞没。因此，在专制社会模式下，包括政府审计在内的各种国家治理机制的目标都是为了维护专制统治。
专制君主在公共事务领域和私人领域的支配地位形成了单向性很强的权利制约体系：上对下的支配作用是绝对的，而下对上的制约作用却十分微弱。君主通过层层任命建立了庞大的官僚体系，各级官吏层层向上负责，最终整个官僚体系向君主一个人负责，而君主不受任何监督，不需要向任何人负责。君主通过实行自上而下的经济责任监察机制以制约庞大的官僚体系。在这一监察机制下，由于君主与官员之间形成的经济责任关系是向上型的，政府审计的功能仅为监督下级官吏，其服务对象也只是专制君主，它伸张的是王权，压抑的是民权。此时的政府审计本质上已经沦为王权的守护者。同时，与古典公民观下的政府审计不同，臣民观念下的政府审计所关注的经济责任关系不再是一种公共性质的经济责任关系，而是一种个人性质的经济责任关系。
与中国古代文明的连续发展不同，西方公民文化遭受过无情的断裂。可能正是由于中世纪公民观念的断裂，才使得其避免了厚重的、连续性的、传统的挤压，才有了革命性复兴的机会，也才有了进行根本性改造与选择的冲动和行动。正如恩格斯所说：中世纪“把古代文明、古代哲学、政治和法律一扫而光，以便一切从头做起”。到了中世纪后期，臣民文化发生了某种蜕变，不再效忠于一个至高无上的权威，而是面对多个权力中心，人们要学会在多元权力斗争中周旋并保护自己，这为公民观念的复兴创造了条件，也为现代政府审计的产生吹响了前进的号角。
（三）现代公民资格下的政府审计：民主政治的工具
经过中世纪漫长岁月的沉沦，公民观念逐渐苏醒过来，并形成了以权利为特征的现代公民观念。从前文对公民权利、政治权利和社会权利的论述可以看出，现代公民资格的各组成要素有着不同的关注点，包含着不同的内容。不同的权利代表着公民不同的利益和愿望，在不同的公民权利背后都有着不同的价值观念作为依托。正是在这些价值理念的影响下，政府审计的范围、本质和功能等方面发生了根本性的变化，现代意义上的政府审计才得以产生。
现代公民资格中的公民权利出现于18世纪，此时市场经济体制已经趋于成熟。新兴的资产阶级作为市场经济的代言人和受益者迫切需要摆脱腐朽陈旧的封建体制对他们的压制，而对人身自由和财产自由的渴望促使他们提出对公民权利的要求。可以说公民权利的每一项具体内容都体现着“自由”这一核心价值理念。这种对自由的诉求主要代表社会生活中市场领域的基本价值理念，它反对和抵制国家对私人领域的干预和侵害。公民观念所体现的“自由”理念使政府审计范围发生了重大变化。在古典公民资格下，公共事务领域和私人领域合二为一，此时的政府审计范围既是公共事务领域又是私人领域：在中世纪臣民观念下，专制王权不仅控制着公共事务领域，还侵占到私人领域，干预甚至强制个人事务，此时的政府审计既包含公共事务领域又包含私人领域。而当现代公民资格确立后，公民权利的“自由”理念限制国家权利对私人权利的干预，现代政府审计的范围仅仅限于公共事务领域。在“自由”理念下，任何个人放弃自然自由并受制于政治社会的唯一目的是为了获得更大的自由。此时政府的目的不是废除或限制人们的自由，而是为了保护和扩大人们的自由。掌管国家权利的官员其权限仅限于保护公民的生命，自由、健康和财产，仅限于关怀和增进这些公民权利，它不能也不应当以任何方式侵占到其他事务。所以，“自由”理念下的政府是权力有限的政府，而此时的政府审计也是范围较小的有限审计。
现代公民资格中的政治权力主要是指公民享有选举和被选举的权利。公民通过自己手中的选票来表达自己在公共生活中的愿望和要求。政治权力是公民对国家的政治生活和政治决策直接参与的一种主动的权利，是各种政策纲领之所以具有合法性的根本依据。政治权力所体现的价值理念也是现代政治制度的核心理念，那就是“民主”。在“民主”理念的指引下，公民把管理权力让渡给政府，政府行政机构和官员接受公民的委托管理公共事务。但是“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。”为防止权力集中并进而成为专制的手段，必须对政府权力进行约束和制衡。而“现代政府审计就是保障民主政治的核心——分权与制衡机制实现的不可或缺的方式之一，就是从经济监督角度出发对行政部门所承担的责任进行的一种制衡。”因此，在“民主”理念的影响下，政府审计的本质从中世纪“王权的守护者”转变为“实现民主政治的工具”，服务对象也从专制君主扩展为全体公民。可以说，没有公民资格中政治权利所体现的“民主”理念，就没有现代意义上的政府机构和官员的经济受托责任，没有这种经济受托责任便没有政府审计本质的转变。
现代公民资格中的社会权利是公民资格三要素中最晚实现的一项权利。它是指公民不论在市场领域和国家领域中的位置和处境如何，都有资格享有福利、教育、医疗等一些使人们过上“体面生活”的权利。社会权利的产生与人们对社会发展方式的看法密切相关。社会在不断发展，然而社会发展所带来的利益并不是平均地分配给每个人。市场经济虽然可以带来财富和效率，但它并不能保证每一个公民都可以得到公平的回报。而公民的社会权利通过社会保障和福利制度对市场领域的初次分配进行矫正，它是“公平”理念在权利范畴中的体现。在“公平”理念影响下，公共财政制度被引入到国家治理领域，使得政府审计范围得到进一步扩展。在市场经济条件下，由于各经济主体所提供的生产要素不同，资源的稀缺程度不同，加之各种非竞争因素的影响，导致各经济主体之间的收入存在相当大的差异，而过分的差异则会引发社会不公平问题。市场经济不能自发解决社会公平问题，要纠正市场的偏差，必须引入公共财政这一制度安排。通过公共财政的收支活动，对各个社会成员收入在社会财富中所占份额的影响，在一定程度上矫正由市场过程建立的分配格局，使之达到社会所认同的“公平”分配格局。公共财政体制的确立要求政府审计在传统财政审计的基础上发展公共财政监督机制。因此，保证国家对公共财政运用的合规性、合理性和有效性，促进社会公平成为政府审计的直接目标。
（四）当代公民资格下政府审计的发展趋向：公开与透明的手段
在当代公民资格下，政府审计的服务对象仍然是全体公民，但是公民的内涵已经发生了变化。区别于现代公民资格，当代公民资格得到了一定的扩展，其主要内容是对公民参与权利的强调。公民的参与权利意味着公民应对影响他们生活的政策拥有主要的发言权。公民参与权的行使不仅需要有公民积极参与公共事务决策的意识，还必须赋予公民行政知情权。“没有知情权的保障，民主主义就不能得以实现。因为主权者不能获得应有的公共信息就不能做出准确的判断。”随着公民公共决策参与意识的不断提高，迫切需要了解政府行政信息。行政信息的公开披露可以为民众评价政府行为提供基本的信息支持，可以保障民众了解行政权力的行使状况，并进一步发表言论，提出意见和建议，进而影响政府的立法和决策，增强其合理性和科学性。换而言之，就是通过行政信息的公开化实现公众由知政而议政，由议政而参政。
政府审计接受全体公民的委托监督政府机构受托责任的履行情况。审计结果包含大量有关行政权力实施情况的信息，由于公民迫切需要这些信息以行使公共治理的参与权利，这就要求政府审计机构建立完善的审计结果公告制度，使政府审计朝着更加公开和透明的方向发展。事实上，此时的政府审计本质上已经成为民主政治公开与透明的手段。审计结果公告制度的建立、政府审计工作的公开化和透明化的目的在于保障公民的知情权和参与权，拉近政府审计与公众的距离，使公众能够获得更多公共审计服务信息，为公众创造更多直接参与公共治理的机会。而且公民积极参与公共决策又反过来促进政府审计的进一步发展。一个真正具有效率和效能的审计计划，需要得到审计服务对象的主动参与，而不是审计服务对象被动的参与。公民积极行使参与权利可以使政府审计机构更容易发现民众关心的热点问题，使政府审计机构抓住审计重点，有的放矢。
四、结论与启示
公民资格与政府审计息息相关，公民资格的每一次演进都会引起政府审计制度的变迁（如图1所示），它是政府审计发展的巨大推动力。在古典公民资格下，为保证公民的参与性与归属感建立了公开审核制度；在中世纪公民资格没落时期，政府审计沦为维护王权统治的工具；在现代公民资格的影响下，政府审计范围由无限审计转向有限审计，政府审计本质由“王权的守护者”转变为“实现民主政治的工具”，而且促进社会公平成为政府审计的重要目标，这些最终引发了现代政府审计的确立。随着当代公民资格对参与权利的重视，政府审计将朝着更加公开和透明的方向发展。
我国政府审计也是伴随着公民资格的演进而不断发展的。与西方公民资格演进过程不同的是，我国并不存在古典意义上的公民资格。纵观中国的发展历史，公民是一个为人们所陌生的概念。传统中国政治在宗法血缘和自然关系中建立了正当性依据，家国同构的政治结果使政治文化和政治观念没有能够并且没有必要对现实中私人事务与公共事务进行分解。作为政治主体的个人是以臣民身份存在的，深植于人们政治意识之中的是臣民观念，臣民思想支配着中国古代劳动人民长达两千多年的历史。尽管朝代更迭不断，但历史总是在“画圆圈”，臣民思想延续的时间超出西方一倍。而与之相对应、在臣民思想的支配下，我国古代的政府审计也是自上而下的监察机制，作为治吏的工具，政府审计始终充当着王权守护者的角色。
新中国的建立确立了以一切权力属于人民为原则的国家和公民关系，但由于一些众所周知的原因，现代公民观念在我国的真正发展还是在1978年党的十一届三中全会后。此后，国家工作重心逐渐转向以经济建设为中心的社会主义市场经济建设。市场经济是一种经济自由运行的社会性市场机制和以公民个人为基本单位的大众平等的经济参与过程，它所包含的丰富的平等、自由和契约精神推动着我国由臣民观念向现代公民观念的转变。在现代公民观念的影响下，我国在1982年的宪法中重新建立了政府审计制度，现代意义上的政府审计在我国得以正式确立。
当前，在公民权利、政治权利和社会权利发展的基础上，我国公民对参与权利的要求变得越来越迫切。党的“十六大”明确提出，完成全面建设小康社会的历史重任，必须进一步深化行政管理体制改革，切实转变政府职能，形成行为规范、运转协调、廉洁高效、公正透明的行政管理体制。十六届三中全会又着重强调增强政府工作的透明度，保障公民的知情权和参与权：政府重大决策和制定政策的过程和程序必须公开，及时披露与政策相关的必要信息，并引入公众参与机制。同时，政府所掌握的个人和公共信息要向社会公开，公民有权接触并使用这些信息参与公共决策。事实上，自2003年开始，国家审计署已经开始不定期向公众披露专项审计结果，政府审计信息披露日益受到社会各界的广泛关注。可见，随着我国公民资格参与权利的不断发展，我国也正在逐步建立完善的审计结果公告制度，使我国政府审计朝着更加公开和透明的方向发展。
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