定位与监督：完善公共财政框架的两个核心问题，本文主要内容关键词为：公共财政论文,框架论文,核心论文,两个论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的公共财政改革是从1999年开始的，至今已五年多了。这几年来，国家在财政体制、预算管理、税收制度和财政支出制度等方面都作了重大改革，目前已经初步建立了符合社会主义市场经济发展要求的公共财政框架，改革还将向纵深推进，继续深入。我认为，进一步深化财政改革，完善公共财政框架必须切实解决政府职能定位与公共财政审计监督这两个核心问题。前者是基础和前提，后者是关键和保证。
一、政府职能定位是完善公共财政框架的基础和前提
公共财政是市场经济财政，其逻辑基础是市场失灵。在市场经济条件下，社会资源配置有两个系统：一是市场，二是政府。市场是社会资源的主要配置者，市场的作用是重要的和有效的。在完全竞争的条件下，让“经济人”自由竞争，通过市场机制的作用，能使资源的使用发挥最大的效率，达到帕累托最优。但市场机制也是有缺陷的，在某些领域也会失灵。对于市场失灵问题，私人经济部门无法加以解决，而要依靠非市场方式，即以政府为主体的公共经济或者说公有财政的介入来解决。因此，市场失灵决定着政府和公共财政存在的必要性及其职能范围，因为只有在市场失灵的领域，政府部门的介入才是必要的。政府必须与市场一起对社会资源进行配置，但不能超越自己的职能范围，否则就会影响社会公平和经济效率。
很明显，我国现行的财政职能范围与市场经济的客观要求相比还有很多不相适应的地方，主要是财政供给“越位”和“缺位”并存。现行财政供给范围过大，包揽过多，几乎覆盖了社会再生产的各个领域和事务，特别是向竞争性生产建设和社会事务中属于私人产品的过多延伸，超出了政府的职能范围，而同时应由政府承担的一些社会公共需要却无力保障，削弱了国家财政的宏观调控能力，影响了经济和社会事业的发展。
我认为，建立和完善公共财政框架，深化财政改革，第一个要解决的核心问题就是政府的职能定位问题。因为“政府应做的，就是财政要干的”（何盛明，1998），因而，政府职能定位也就是公共财政活动范围定位。政府职能定位是完善公共财政框架的基础和前提。如果不是以市场缺陷为限来确定政府的职责范围，政府仍然“越位”去包办不属于政府职能范围的事务，那么就永远也无法解决现有的财政收支矛盾。举例来说，从1994年实行分税制财政体制改革以来，十年内国家财政收入的年增量已跨越1000亿元、1500亿元、2000亿元、2500亿元、3000亿元五个台阶，这样持续的高速增长可以说是前所未有的，然而，同期国家财政支出同样也在持续超高速增长且具刚性，这就必然致使财政收支矛盾越来越尖锐化，债台高筑。1994-2004年国家财政赤字和国家举债情况如下：1994年财政赤字575亿元，发行国债1175亿元；1995年财政赤字581亿元，发行国债1550亿元；1996年财政赤字530亿元，发行国债1967亿元；1997年财政赤字582亿元，发行国债2477亿元；1998年财政赤字922亿元，发行国债3311亿元；1999年财政赤字1744亿元，发行国债3715亿元；2000年财政赤字2491亿元，发行国债4180亿元；2001年财政赤字2516亿元，发行国债5004亿元；2002年财政赤字3098亿元，发行国债5679亿元；2003年财政赤字3198亿元，发行国债6404亿元；2004年财政预算赤字3198亿元，计划发行国债7022亿元。
而且，可以预见的前景是，随着国家财政收入基数的不断加大，今后国家财政收入要继续大幅增长将越来越困难，而财政支出压力却居高不下。因此，解决财政收支矛盾唯一出路就是增收节支，少办或不办不属于政府职能范围的事务，以此减轻财政支出压力和负担。
众所周知，我国进行公共财政改革的基础与西方公共财政体制的形成是不同的。在确定政府与市场职责分工的过程中，西方国家是先有自由竞争条件下的市场经济，再考虑政府如何进入市场，我国则是在政府完全调控经济的情况下考虑如何逐步退出市场。基于我国的实际国情，政府在退出的过程中不可能一蹴而就，要逐步进行，其退出进程要由我国市场经济的发育程度来决定。就当前情况来说，政府应立足于管好自身该管的事务，其可退出的余地还是非常大的，关于政府职能定位的具体操作问题，可按“保三争四”（邓子基，2001）的原则进行，即：一是保证国家机构，如国防、行政以及公、检、法等执行社会管理职能的需要；二是保证科学、教育、文化、卫生、体育、社会保障等事业发展中必须由财政提供的部分需要；三是保证大型公共设施、基础设施、重点建设投入等非盈利或微利性投资的需要；四是财力允许的情况下适当安排对国有垄断性和竞争性、盈利性企业的投入。
二、加强审计监督是完善公共财政框架的关键和保证
公共财政是为市场提供公共产品和公共服务，满足社会公共需要的国家财政。在市场经济体制下，政府实际上是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托的责任。本质上是公众委托政府来提供私人无法通过市场配置而实现的有效供给。纳税人向政府交纳了一定税收以后，政府就成为实实在在的大管家，作为主人的纳税人要求政府勤俭持家、节约有效地用好税收是理所当然的事。作为社会集中代表的政府在收取纳税人的税收后，就必须按公意、公益原则，以公共价值作为行为基础，真正把公众的需要放在首位，凡不属于公共需要的开支，都不应由公众纳税来负担。那么到底应怎样来确保公共财政真正始终围绕公共需要来进行呢？要确保公共财政健康运行，即始终以公众的公共利益为宗旨，以提供公共产品和公共服务为目标，就必须加强审计监督。数百年来的市场经济实践表明，在市场经济条件下，要克服市场缺陷，充分发挥政府作用是必要的，但是必须清醒认识到，政府机制本身也是存在缺陷的。公共选择理论告诉我们，人们在作出经济决策和政治决策时的本质反应是一致的，作为“经济人”，当他在经济活动中面临若干不同的选择机会时，总是倾向于选择能给自己带来更大经济利益的那种机会。因为政府是由人组成的，政府的行为规则是由人制定的，政府的行为也需要人去决策，而这些人都不可避免地带有“经济人”的特征。因此，没有理由去坚信政府总是社会公共利益的代表和反映。政府同样会犯错误，同样会出现不顾公共利益而追求政府部门及其为政者自身集团利益的现象。2003年全国审计机关在对3.6万名领导干部进行离任经济责任审计中，共查出违规资金高达671亿元（李金华，2004）。这一事实充分说明了这一点。现实要解决的问题是，如何在发挥政府职能作用的同时有效地避免和防止政府部门及其为政者对公共利益的损害。
从影响政府效率及其对公共利益损害的原因看，主要有以下几个方面：一是决策失误。决策失误是最大的失误，它是影响政府效率，损害公共利益的首要因素。因为政府提供公共产品的有关决策是通过复杂的政治程序来实现的，在这个过程中，存在诸多困难、障碍和制度因素，会致使政府决策失误，如信息不完全，短期行为等，都会导致公共决策最终结果不符合公共利益。二是预算最大化。政府机构和部门总有追求预算最大化的倾向，因为这是在“花别人的钱办别人的事”，政府机构总是希望预算越大越好，总想尽可能多地提供公共产品。三是效用最大化与寻租。像企业家追求利润一样，政府官员追求的目标是政绩。同时，与寻求额外的权力资源相关联，寻租会造成社会资源的浪费，主要是导致公共产品的非公共化供给。四是激励不相容。在现代社会，政府与公众实质上是一种委托代理关系，当政府官员拥有了权力但其报酬与其付出不相符合时，就会产生激励不相容问题，政府部门及其为政者就可能利用手中的权力损害公共利益来谋取自己的私利。
因此，政府审计必须把公共财政作为“第一对象”加以监督，这是纳税人与政府的基本关系所决定的。从我国当前实际情况看，亟需提高全民的公共财政意识，特别是要教育政府部门及其为政者，要时刻牢记为人民服务的宗旨，艰苦奋斗，勤俭建国，节约各项财政开支，珍惜使用财政资金。要坚决制止各种“形象工程”、“政绩工程”，狠刹铺张浪费、奢侈挥霍之风。同时要充分发挥国家审计的职能作用，切实加强对公共财政收支的审计监督，对损害公共利益违规使用财政资金的要严厉查处，对贪污、腐败分子要严惩不贷。近几年的“审计风暴”一再成为社会各界关注的热点，国家审计署将一大批政府部门违规行为进行公开的“曝光”，并依法进行处理。这一方面说明我国的政府审计工作正在得到逐步加强，公共财政作为“阳光财政”正阔步向我们走来；另一方面，从审计报告所揭露问题的严重性来看，政府部门及其为政者不严格依法行政，违规操作，挤占挪用水利、扶贫、救灾、教育等专项资金，用于楼堂馆所，炒卖房地产，组织出国旅游，甚至涉嫌违法犯罪等，极大地损害了公共利益。这又说明加强审计监督，进一步完善我国公共财政框架还任重道远。因此，为了确保公共财政的健康运行，切实维护公众的公共利益，真正做到“执政为民”，必须按照公共财政的本质要求进行监督，监督，再监督。
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