国家审计及其机制创新：一个分析框架，本文主要内容关键词为：框架论文,机制创新论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中全会明确提出完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化是一项系统工程，必须坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。国家审计以推进法治、维护民生、推动改革、促进发展为出发点和落脚点，通过独立和专业的审计活动，提升政府管理和服务绩效。国家审计是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，在服务经济社会科学发展、促进深化改革和民主法制建设、维护国家安全和促进反腐倡廉建设、推动深化改革等方面发挥着重要的作用。国家审计也是国家治理系统中的重要子系统，对完善国家治理具有重大的推动作用。 一、治理、善治、国家治理与国家善治的内涵 治理①和善治概念的使用最早可追溯至亚里士多德。他指出，“宇宙间的万事万物都是向善的，都有一个向善的目的，国家是本质、是根本，政治是最高的东西，政治权利是最优越的权利。一个理想的政体和稳定的政治系统必然符合至善原则，因为所有共同体都是为着某种善而建立的，很显然，由于所有的共同体旨在追求某种善，因而，所有共同体中最崇高、最有权威并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善。”亚里士多德所理解的政治上的善即公正，也即全体公民的共同利益。由此可见，只有实现公共利益最大化的治理才称得上良好的治理，也即善治。显然，善治是在治理基础上提出的，是相对于坏的治理而言的。全球治理委员会于1995年在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中提出：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。” 当然，治理和善治的概念演化至今，内涵和外延已经非常丰富，不同的主体也分别从不同的角度对其进行了定义。②虽然目前对治理和善治的理解各不相同，关于治理和善治的概念也是五花八门，但仔细推敲，关于治理与善治还是基本达成了以下共识：第一，从广义的角度来讲，治理有两个基本含义：“由人民对社会进行的管理”和“与一个社会中促进社会、经济发展所需资源的管理相联系的权威的实施和控制”。第二，善治首先被认为是政府、公民社会和私人部门之间的相互支持和合作关系，三者之间关系的性质以及加强促进三者之间互动的机制被认为具有极为重要的意义；善治被认为包含以下部分或全部要素：参与、决策透明、负责性、法治和可预测性。 为更好地理解治理与善治的概念，不妨进一步梳理治理和善治理论的勃兴背景。现实中，“二战”以来，西方发达国家在经济与技术发展过程中暴露出一系列社会问题，民主困境和福利问题接踵而至，国家推行一系列发展改革政策的失败使得那些忠实的市场体制的拥趸们也开始逐渐意识到健康的市场经济需要良好的治理；发展中国家以及其他欠发达国家和地区的政治体制和公共事务管理也是积弊丛生，但同时公民社会的发展方兴未艾；在经济全球化的背景下，发达国家向发展中国家的资本流动早已是不可逆转的趋势，一些直接投资者和来自主要的养老基金和大型机构投资者的国际投资组合进入新兴市场经济体，他们尤为关注被投资国的治理系统，并将其作为投资决策的一个首要决策变量。理论上，“西方主导的国际组织最初用它来评论发展中国家，但在使用中发生了路径的转换，被西方学者用来批评与反省自身，从而大大拓展了其理论范畴。”其理论背景应当说，治理的兴起，既是对以往民主理论的延伸与拓展，也肇始于凯恩斯主义与新保守主义的缺陷。以诺斯为代表人物的新制度经济学派将制度在经济发展和政治改革中的作用提升到了一个新的高度，有力地证明了良好的国家治理系统有助于推动经济繁荣、社会发展以及人类福祉的提升。现代政治经济学的代表人物奥尔森更是创造性地将政治学的核心范畴——权力和经济学的核心命题——国民财富有机结合，从“个人权利（尤其是财产权利）→分工与交易→源于劳动创造与贸易的收益→收益增长带来的繁荣”的经济演化链条加以条分缕析，并得出如下结论：能够实施有效权利保障的唯有政府，因为只有政府才拥有合法的垄断性强制权力，但鉴于政府既由人组成又不可避免地受到个人和集团的影响，故它同时又是个人权利受到侵犯的最大威胁，因此，凡是协调好政府权力和个人权利保障的国家，便会走向繁荣，反之则衰败。 治理本质上而言是治理主体在经济、政治、社会等多个维度上运用权威配置资源、维持秩序的一个过程，具有过程性、协调性和持续互动等特征。考察治理理论从善政→公民社会→合作网络的三种研究路径可以发现，因治理主体（国家、政府—公民社会—私人部门）的关系不同，产生了治理和善治理论的不同研究进路。如果将治理的主体仅限于国家、政府的话，治理指的就是政府治理，善治即善政。但在公民社会的视角下，如奥尔森所言，国家（尤其是作为其权力实施载体的政府）权力如果不加限制，也可能通过掠夺之手伤害个人自由与权利，因此，在公民社会治理的研究进路下，自然也就将国家之外对国家权力形成制约的公民社会纳入到治理的主体当中。更进一步，如果考虑到国家、政府—公民社会—私人部门的良性互动才能真正实现共同利益的最大化，则合作网络的治理和善治研究进路应运而生，此时的治理不同于以往的善政，更不同于狭隘的统治。统治、善政的主体仅为政府，而治理的主体具有多元性，是上下互动的过程，如果上述主体间的互动是良性的，并且最终促进了公共利益最大化这一至善的目标，则可以说善治得以实现。 国家治理就是在一国主权范围内通过配置和运作国家权力，对国家和社会的控制、管理和服务。通过治理主体的治理活动，达到确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展，国家善治最终得以实现。显然，在国家治理系统中，治理的主体不仅仅来自政府和社会公共机构，还包括民间组织、私人组织及各种非政府组织。治理表明在现代社会国家正在把原先由其独自承担的责任部分转移给公民社会和私营部门，参与者最终将形成一个互动的合作网络，公民社会、私营部门与政府在特定领域中合作并分担政府的部分行政管理责任，同时它也意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力和权威，政府有责任使用新的方法和技术更好地对公共事务进行控制和引导。国家治理的实质就是建立在市场原则、公共利益和广泛共识之上的合作，其管理机制所依靠的是合作网络的权威而不仅仅是政府的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。 不过，在各种治理和善治理论广泛传播的当下，有必要更加深入地思辨，而不是简单地移植外来的理论和经验。政府会失灵，市场也会失灵，作为克服二者弊端的公民社会同样也可能会出现失灵，政府、市场和公民社会的分野绝非始自今日，国家与社会的讨论甚至早在古希腊文明中就已进行过。历史经验表明，国家及其权力的实施者政府成为治理的主体绝非没有根据，国家来自于社会，或者说社会孕育了国家的这一信念，早已被大多数国家的学说所接受。约翰·格雷认为，国家的正当性在于国家是否以及在多大程度上提供了人民所需要的东西，如提供安全，确保体面的生活，保护对公民来说意义重大的文化价值，等等。国家的正当性（或者说合法性）意味着国家权力或者武力在道德上是对的。哈贝马斯在《现代国家的正当性问题》中进一步指出，正当性意味着政治秩序被认同的值得性。与“为什么最需要国家（政府）”这个问题具有逻辑等值地位的表述是“为什么不要无政府状态”。只有能证成国家不能给公民带来比自然状态更多的好处时，那么无政府状态才是可欲并且是应当的，但时至今日，这一问题显然还无法被证成。也就是说，国家（政府）仍然是人类每个人都放弃天然自由，而获取契约自由的一种理性的选择。公民社会也好、合作网络也罢，强调的都只是国家、公民社会和私人部门之间的良性互动，而绝非以其中某者绝对替代另外主体，这也不符合亚里士多德最好的政体应该具有中庸品质的判断。因此，治理和善治理论给我们的最大启示是，将治理的主体从善政中的唯一主体政府重新向社会部分回归，并在政府、公民社会和市场良性互动的基础上通过合作网络的途径实现善治。在此过程中，作为拥有合法性权威的政府理应成为治理和善治的主导者，或者说掌舵者，同时公民社会和私人部门也积极参与到公共治理活动中来，有效克服政府失灵、限制奥尔森意义上政府的“掠夺之手”，构建一个强化市场型政府，最大限度地实现各方主体的共容利益。唯有如此，治理和善治对当下的中国才具有现实和积极的意义。 二、国家审计对完善国家治理的重要意义 国家审计产生于公共受托责任并随之发展。在公共受托责任中，委托人是人民，受托人必须按照人民的要求经管受托资源，对人民负责，向人民报告，接受人民的监督。人民为了维护其利益，有必要专门设置一个独立于各级政府机关的机构，来对其受托责任的履行情况进行审查监督，以确定是否继续给予信任。这一独立机构，就是国家审计机关（王华，2006）。 （一）国家审计是国家治理系统的重要组成部分 亚里士多德在对理想政体的探寻和政治系统稳定的思辨中最早引入了系统论的观点。在由多种要素组成的复合系统中，每一要素的变化都会对其他要素及系统自身产生影响，要素的巨变甚至可以影响到系统本身。如果将国家治理看作一个大的系统的话，那么这个大系统就由决策、执行、监管、评估等诸多子系统组成。国家审计是国家审计机关及其工作人员，依法对受托管理公共资源的各级政府机关和公有企事业单位公共受托责任的履行情况进行检查、评价并提出报告的一项具有独立性、综合性和专业性的经济监督活动。国家审计作为国家治理的重要组成部分，始终通过依法用权力制约权力，发挥揭示、抵御、改进和预防等“免疫”功能，在维护民主法治，保障国家安全，推动落实责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念，改善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。因此，审计作为一种制度安排，是国家治理不可或缺的、内生的组织细胞。 （二）国家审计在国家治理中发挥了重要作用 国家审计具有经济监督、经济鉴证和经济评价职能。从本质上讲，国家审计通过加强对权力的制约和监督来实现其职能，进而发挥其国家经济运行的“免疫系统”功能。“现代国家审计作为国家的‘免疫系统’，有责任更早地感受风险，有责任更准确地发现问题，有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御‘病害’的建议，有责任在永不停留地抵御一时、一事、单个‘病害’的同时，促进其健全机能、改进机制、筑牢防线。” 通过各项职能的履行，国家审计在国家治理中发挥了重要作用。 1.促进建立健全统一完整的公共预算体系，充当公共财政的“卫士” 财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。我国国家审计机关依照《中华人民共和国宪法》的规定，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。国家审计机关通过对国家财政收支和法律法规规定属于审计监督范围的财务收支的真实、合法和效益进行审计监督，有利于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展③。 针对新形势下财政“转型、提质、增效”的新命题，国家审计通过发挥对财政的监督作用，及时发现制度运行过程中存在的重要问题和风险隐患，进行提示预警，提出审计意见和建议，督促纠正和处理审计发现的问题，从而保障财政政策长期可持续性，实现公共财政的可持续运行。党的十八届三中全会明确提出了实施全面规范、公开透明的预算制度的目标。国家审计机关对于审计中发现的政府预算不完整，部分政府收支游离于预算管理之外等问题予以揭示④，并提出相关改进建议⑤，对我国建立包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算在内的全口径预算管理体系发挥了重要的推动作用，基本涵盖了政府收支的全部内容。国家审计机关对于分税制财政体制运行中存在的一些影响财政可持续发展的问题在客观揭示的基础上也提出了审计意见，推动了分税制财政体制的完善、转移支付制度的优化和县级基本财力保障机制的完善。 2.促进民生改善和社会事业发展，充当社会安全的“守护者” 保障和改善民生，提高人民物质文化生活水平，促进社会和谐，是中国特色社会主义的本质属性，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。民生和社会事业关乎民众福祉，是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”是民众最大的期盼，是小康社会的应有之义，是科学发展观的内在要求。为此，党的十八届三中全会提出了“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的改革目标和内容。 国家审计机关紧紧围绕科学发展这一主题，科学部署审计工作和实施审计项目，不断强化对重点民生工程和资金的审计监督。在社会保障资金全面审计、保障性住房、土地出让、农村医疗、城镇污水垃圾处理等民生和社会事业审计中，注重检查国家各项富民惠民政策的落实情况，全面摸清了底数，揭示和分析了相关制度机制不衔接、部分地方管理滞后等影响政策执行效果的问题；查处和纠正了挪用滞留专项资金等违规问题，在促进资金及时拨付到位、规范管理和高效使用等方面发挥了积极作用；推动了有关领域制度的完善和改革的深化，为公共政策的制定、执行、评估和优化提供了支持。 3.促进依法尽责高效行政，充当政府责任的“监察人” 法治作为善治的基本要素，要求法律面前人人平等，任何政府官员和公民都必须依法行事。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序，但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。法治是善治的基本要求，没有法治就不可能有善治。国家审计始终把促进政府依法行政作为基本准则，确保政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能充分履行，促进权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制的建立。无效的或低效的管理活动不可能产生善治。善治程度越高，其要求管理的有效性也就越高。公共管理的效益（主要包括效率和效能两个方面）要求治理主体在及时、客观、可靠的信息基础上作出科学决策，并不断对自身制度、体制和机制层面查漏补缺，加以完善。 国家审计根据国家发展战略需要制订总体方向性计划，有目的、有计划地开展审计工作，在重点领域挖掘、整合，能为政府治理进行科学决策提供及时、客观、可靠的信息，促进政府治理各项政策措施的执行，也能进一步从制度、体制和机制层面反映问题和提出改进建议，促进治理创新。国家审计机关通过审计项目实施过程中对国家相关政策措施和重大工程项目的执行和管理情况，以及政策和项目执行中存在的问题进行分析和反映，在保障财政资金的安全、科学和高效使用的同时也为国家科学决策和完善宏观调控政策，加强公共投资项目管理提供了支持。国家审计机关在审计项目中始终注重对现行法律法规执行情况的监督检查，注重对发现的漏洞和问题进行总结和归纳，从制度、体制、机制和管理层面查找原因，分析提出改进意见与建议，从宏观上为完善国家治理进而实现国家善治起到了推动作用。2010年，审计署提交审计报告和信息3260篇，提出审计建议1717条，从体制机制制度层面加大了问题反映力度⑥。 责任性意味着人们应当对自己的行为负责。它是政府机关对公民必须履行的法定职责，包括政府依法主动尽职和及时对公民的请求作出负责任的回应。“没有履行或不适当地履行它应当履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏责任性。公众尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。”政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质。没有政府责任，行政权力运行就没有保障。“审计是问责体系结构的一部分，它有助于政府财政的健康运行和公款的有效管理。”国家审计通过发挥其权力制衡功能将政府和官员的权力约束在人民的授权范围之内，并将政府和官员履行受托责任的程度和水平公开披露，接受人民的监督，促进权力与责任匹配，实现了政府权力本位向责任本位的转变，发挥了规范、制约和监督的作用。为体现国家审计对政府责任的监督，美国审计署（General Accounting Office）甚至于2004年正式更名为政府责任局（Government Account-ability Office）⑦。2010年12月颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，在总结了十多年来经济责任审计发展经验和成效的基础上，明确要求审计机关对地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的主要领导干部，以及国有和国有控股企业的法定代表人进行经济责任审计。通过对地方各级党委和政府主要领导干部负责的地区财政收支，国有资产管理和使用，政府债务举借、管理和使用，政府投资和以政府投资为主的重要项目的建设和管理等内容进行审计，可以促进领导干部推动本地区、本部门（系统）、本单位科学发展，更好地守法、守纪、守规、尽责。通过在国家权力体系中发挥重要的制约和监督作用，促进规范权力的配置和运行，既保证了政府通过权力运作实现公共利益这一无形之手发挥作用，又有效防止了奥尔森所说的政府“掠夺之手”损害公众利益。 4.推动转变经济发展方式和维护国家经济安全，充当经济安全的“捍卫者” 在科学发展这一主题下，加快转变经济发展方式事关改革发展战略全局，对于加快建设创新型国家，推动更富效率、更加公平、更具可持续性的国民经济意义深远，其关键是深化改革，主攻方向是经济结构战略性调整⑧。国家审计机关在贯彻科学发展这一主题下始终将推进加快转变经济发展方式作为主线贯穿于审计工作的全过程。在节能减排和资源环境等关系经济社会“转方式、调结构”的审计项目中，国家审计机关充分关注转变经济发展方式相关政策措施的落实情况，通过对产业振兴规划、节能减排和环境保护政策落实、土地和矿产等重要资源管理、水污染防治等情况进行重点审计，揭示出部分地方和企业落实结构调整、节能减排和环境保护措施不到位以及违规用地等方面问题。通过分析产生问题的原因及后果，提出有针对性的审计建议，有助于从源头和根本上解决问题，有利于促进经济发展方式的转变和经济结构的优化调整。 同时，国家审计机关通过关注经济社会运行中的薄弱环节和重点环节，揭示和反映国家治理过程中的突出矛盾和潜在风险，持续关注并动态调整选择高风险领域进行审计监督，评价经济政策执行情况，促使政府采取措施扭转财政乱象和推动经济增长，以应对挑战，维护经济安全，从而有效地维护了国家经济安全。在国际金融危机影响和国内自然灾害多发、频发的新形势下重点关注了财政、金融、国有资产运营等方面的薄弱环节和潜在风险。鉴于对美国金融危机、欧洲主权债务危机背后国家财金纪律松弛这一根源的深刻反思，国家审计机关充分认识到国民经济运行中财金纪律的重要性，更加注重揭示由于国民经济各主体财金纪律松弛导致的潜在风险，并有效分析此类风险的性质、特征及演化规律，为化解此类风险提供有效建议，推动国民经济健康发展，有效服务国家治理。国家审计机关通过对金融领域、金融机构开展金融审计，在稳定金融秩序、维护金融安全、防范金融风险、深化金融改革、打击金融领域违法犯罪活动、保障国民经济健康发展等方面发挥了重要作用。国家审计机关对于债务审计中发现的地方政府在预算之外通过不同渠道筹集了大量资金，形成举债主体，债务资金来源多样及资金使用不够透明，蕴含潜在财政风险等问题，提出了建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制等审计建议。客观反映了地方政府性债务发挥的积极作用，评估了地方政府性债务的风险状况，有利于相关部门和地方逐项研究制定加强和改进管理的制度措施，有效防范和化解债务风险。 5.促进反腐倡廉建设，充当预防惩处腐败的“哨兵” 腐败是人类社会的天敌，是阻碍经济、政治、社会、文化发展的毒瘤，是世界范围内国家治理中格外受到关注的问题。当前，我国一些领域腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻。 国家审计是反腐败工作的重要组成部分，也是一种不可取代的重要手段。国家审计以合法性、独立性、客观性和公开性的原则为基础，在审计过程中高度关注可能存在的重大违法违规问题，在国家治理体系中具有预防和抵御各种“病害”的功能。通过对预算运用的合法性及效益性进行审计，发挥独特的专业化优势，严格监督公共资金合法合规使用，揭示使用过程中的腐败行为及其原因，将其通报给政府部门和最高权力机关，能够依法揭露和打击腐败，每年都发现和查处一批大案要案，有效充当了防治腐败的“哨兵”。同时，对导致腐败的制度性缺陷原因进行研究，更加注重研究和分析新形势下腐败案件发生的特点和规律，针对腐败现象易发多发的重点领域、重点部位和重点环节，有针对性地加强审计监督，着力从体制机制制度层面分析原因、提出建议，推动有关部门制定相应的预防措施，促进从源头上反腐。另外，国家审计机关建立了与公安、检察、监察等有关部门的联席会议制度和协调会商机制，加强与有关部门的沟通配合⑨，使发现的重大违法违规问题得到及时处理。有统计数据显示，2010～2012年，国家审计署向司法、纪检和有关部门移送案件线索和事项663件⑩，在促进反腐倡廉、打击经济犯罪和维护财经秩序方面发挥了不可替代的作用。 6.促进公民知情、参与、表达、监督，充当民主政治的“推动者” 治理的透明性意味着与治理有关的信息是公开的。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息。透明性要求治理信息能够及时通过各种传媒为公民所知，通过推动落实民众在国家治理中的知情权和参与权，使公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。 国家审计机关通过与各个阶层的公民建立合作关系，有利于实现审计监督和舆论监督的有机结合。一方面，国家审计机关能够接受公民的忠告、建议、请愿、申诉和审计请求，强化对国家事务的监督建议，促进透明和责任政府的发展。另一方面，也有助于保障公民知情权、参与权、表达权、监督权，随着公民参与能力的增强，民主化的进程将极大地加速。我国目前主要通过实行审计结果公告制度，将审计结果公布于众，使得人民作为国家的主人，能够看到政府作为代理者是否完成了其应负有的经济责任，能够起到有效的监督作用，可以促进政府行政透明化、规范化、高效化。在依法公开审计结果的同时，审计机关还邀请新闻媒体对重大审计项目进行跟踪报道，及时公开审计过程和进展情况（11）。通过审计结果公告和审计机关与媒体的合作，不仅促进了审计整改和落实责任，增强被审计单位的责任和绩效意识，更重要的是，还推动了政府的行政公开和透明，为民众了解政府职责履行情况、参与国家治理提供了重要条件。随着公众知情权和参与权的逐步扩大，政府的行政的透明性也逐步得到强化，公众关心的不仅是审计发现的问题，更关心审计发现的问题是否得到了有效整改。我国审计法律规定，中央各部委和各省市区政府每年都要将整改情况报告审计署，由审计署汇总后报国务院，国务院把有关整改情况向全国人大常委会作出书面报告，经全国人大常委会审议后，审计署将全面的整改结果向社会公告。审计整改监督及审计公告制度实际上就是一个各方主体参与其中的互动过程，上至最高国家权力机关，下至普通民众。这恰恰是合作网络治理理论研究进路所追求的良性互动。 三、发挥国审计免疫系统功能推动完善国家治理的建议 国家审计在国家治理中的地位和重要作用，目前已得到各方认同。作为民主政治的基石，国家审计机关在良善治理、透明性、责任性尤其是提升公共部门效率方面发挥了基础性作用。《世界审计组织战略规划（2011～2016）》要求各国最高审计机关在坚定反腐、加强问责、促进透明、强化良治方面不断努力，以展示各国最高审计机关在国家治理中的重要作用。必须看到，我国国家审计仍面临诸多挑战，公共管理的现状离善治的要求还有一定的差距。“面对新形势、新任务和新要求，审计工作必须不断总结经验，寻找差距，不断调整和校正发展路径，通过理念创新、机制创新、方式创新和管理创新，不断适应有效服务国家治理的需要，推动国家治理的完善。” （一）树立科学审计理念，服从服务国家战略 始终把维护国家安全、促进公众利益作为审计的着眼点，解决好“为什么审计”和“为谁审计”的问题。党的十八大提出了全面贯彻科学发展观的重大战略思想。国家审计作为国家治理的重要子系统，应该服从和服务于全面落实科学发展观这一重大国家战略，牢固树立科学审计理念，紧扣科学发展主题和转变经济发展方式主线，忠实地履行宪法和法律赋予的职责，以提升政府绩效和维护国家安全为目标，在审计过程中注重体现党的十八大和党的十八届三中全会决定述及的目标和任务，依法履行审计监督职责，为推动完善国家治理作出贡献。 （二）准确定位国家审计功能，拓展审计监督领域 充分发挥国家审计预防、揭示和抵御的免疫系统功能。始终坚持查处问题和完善机制两手抓、两手硬，按照善治透明性、责任性、法治、高效等要求对公共权力执行部门进行预防的、动态的、宏观的和建设性的审计，紧紧围绕国家治理的各项任务，在更宽领域、更高层面发挥更大作用，促成国家善治诸项要素的全面实现。我国应该科学分析当前和未来国家治理面临的安全挑战和威胁，与时俱进地进行法律法规制度建设，在对已有法案进行清理完善的基础上，根据实际情况出台新法案，为深化审计监督、维护国家安全和公众利益夯实制度基础。国家审计应该准确定位国家审计功能，根据国家治理需要拓展审计范围，明确“审什么”的问题。在我国国家治理现代化进程中，国家审计应该重点加强对权力运行的监督和制约，密切关注经济社会运行中的突出矛盾和风险，揭露和查处重大违法违规问题，更加注重从制度体制机制层面分析问题、提出建议。国家审计应当将自身定位于公共财政的“卫士”、经济安全的“捍卫者”、社会安全的“守护者”、政府责任的“监察人”、预防惩处腐败的“哨兵”、民主政治的“推动者”，方能更好地发挥国家治理中审计的“免疫系统”功能。 （三）引导公民有序参与国家审计，实现国家审计与公民良性互动 党的十八届三中全会吹响了改革的号角，其中明确提出人民是改革的主体，要坚持党的群众路线，建立社会参与机制，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性，这为公民有序参与国家审计、实现国家审计与公民良性互动提供了理论基础和权威依据。公民参与是公民影响公共政策和公共生活活动的集合，是公民进入公共生活领域、参与治理、实现公民价值与权利的基本途径，是一国政治民主和政治文明的基本特征。宪法所确认和保障的公民权利，需要公民自身积极参与才能实现，公民有序政治参与有利于公共政策优化、制约和监督公共权力、促进社会安定和谐。 引导公民有序参与国家审计，实现国家审计与公民良性互动，为“人民来监督政府”，通过民主跳出“兴亡周期律”提供了一条现实的路径。在公民有序参与的基础上，国家审计机关与公民通过建立合作关系实现良性互动。一方面，国家审计机关获取、接受公民的忠告、建议、请愿、申诉和审计请求，以提升审计绩效；另一方面，公民通过网站获取国家审计机关发布的审计报告信息，对审计监督对象可以有更加具体的了解，也可以更加有针对性地和选择性地参与公共政策和公共生活，从而实现国家与公民社会的良性互动，实现国家治理良善的目标（12）。这就要求最高权力层面必须给予高度的重视和支持，促使国家审计机关更加开放，采取多种举措使其与公民及利益相关人建立合作关系。健全法律法规，加强舆论宣传，提升公众审计意识，吸引更多民众的关注；优化激励机制，让审计工作人员充满工作激情；强化访问信访举报制度，通过举报网站、免费电话热线、短信平台、信访和申诉接待中心等各种能想到、可实现的媒介，鼓励公民的参与；促进公民参与国家审计的同时也要有效地阻止利益集团为自身牟利的任何企图。 （四）始终保持国家审计系统的先进性、独立性和权威性 只有一直用先进理论和先进武器武装起来的审计队伍，才能在新形势下取得审计工作的新突破。国家审计机关必须进一步加强审计队伍建设、法治化建设、信息化建设、文化建设和理论建设。国家审计机关的先进性需要以能力创新为保障，这就要求加强审计队伍建设，增强审计专业能力，适应新形势，吸收新知识、运用新技术、增强新本领。要在审计队伍中着力提升学习实践、依法审计、科学管理、开拓创新、拒腐防变等“五种能力”。 保持国家审计的独立性和权威性至关重要。只有保持其独立性和权威性，才能保障国家审计依法独立开展工作，并有效促进审计发现问题的整改落实。当前国家审计在国家治理中作用的发挥仍面临诸多问题，由于缺乏足够的执法力量，“审计风暴”成为没有问责的责备，单薄而被动的知情让公众开始产生“审计疲劳”。目前“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主”的管理模式对于客观公正审计影响较大。《审计署绩效报告（2012年度）》显示，截至2012年底，审计署实有在职人员3182名，其中行政编制人员2990名、事业编制人员192名。由此可见，审计干部队伍实际上绝大部分属于地方审计机关，尽管任免地方审计领导要求“双管”，但实际上，起主要作用的还是地方。现阶段，地方审计受到地方各种因素干扰的情况尚难避免。以国家治理中腐败问题治理为例，作为反腐败“利剑”的审计同样遭遇“看得见的无权管，有权管的看不见”的尴尬。 在全面深化改革的大背景下，国家审计应与时俱进，适应国家治理现代化的要求，实行审计垂直管理模式，再辅之以异地交叉审计，在不增加人员和成本的同时改变地方审计被动局面，实现审计监督能力的极大强化。 ①治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。 ②如世界银行在其《减贫策略文件》中将治理定义为“通过一个国家的经济政治和社会制度而使权利实施的方式”。世界银行所指的善治则可概括为可预见性、开放和启发性的决策（即透明的过程），充满着敬业精神的政府体制，对其行为完全负责的政府执行机构，参与公共事务的强大公民社会，以及所有法治下的行为。联合国开发计划署认为，“治理是通过国家、公民社会和私人部门之间的互动，一个社会管理其经济、政治和社会事务所依靠的价值、政策和制度体系。善治则是具有参与性、透明性和负责任的治理，它应该是有效率和公平的，并且能促进法治。”除上述定义外，还有一些国家也提出了对治理和善治的理解。在美国，治理被定义为政府形成一个有效、负责任的公共管理过程的能力，这一公共管理过程是对公民参与开放的，是加强而不是弱化政府民主体制的。在英国，治理则被定义为权力和权威的使用以及一个国家管理其事务的方式，在政治和经济的制度与组织中反映出来的公民与国家之间的关系，以及解决物质贫乏和无权的方式。德国认为，加强善治意味着民主化、法治、采取反腐措施以及公民社会的参与。加拿大定义的善治是各层级政府施行权力的有效、诚实、公平、透明和负责任。关于治理与善治更加详细的概念辨析可参阅俞可平主编：《国家治理评估——中国与世界》，中央编译出版社，2009年。 ③国家审计署原审计长李金华曾引用德国原审计长扎威尔伯格“审计是国家财政的看门狗”这一形象说法，对审计维护国家财政、国家财产安全和有效的功能进行了通俗易懂的诠释。无独有偶，美国审计署也将自身定位为“congressional watchdog”，即“国会看门狗”。 ④财政预算不完整、未细化，容易导致部门挤占挪用预算资金、工程项目违规招投标、政府采购缺乏有效监督制约、惠民政策目标完成率低等问题。 ⑤审计署在《关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中，提出了“加强制度建设，完善政府预算体系和会计制度”的审计建议。有针对性地指出了当前预算制度改革的重点：一是加快健全统一规范的政府预算体系，将政府收支全面纳入预算管理，正税清费，促进各类预算有机衔接，强化预算约束。二是逐步建立政府财务报告制度，编制包括政府资产负债、现金流量等内容的政府财务报告，全面反映政府的财务状况和运营绩效。三是健全基本支出定员定额和项目支出标准，规范相关预算口径，加大预算公开力度，提高预算公开质量。 ⑥审计署办公厅：《审计署绩效报告（2010年度）》，http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/2788125.html,2010-08-01。 ⑦根据美国审计署2004年人力资源改革法案修正案，自2004年7月7日，美国审计署（General Accounting Office）正式更名为政府责任局（Government Account-ability Office），名称缩写仍为GAO。国内一直将其译为美国审计署。 ⑧按照党的十八大精神，转变经济发展方式，就是要“适应国内外经济形势新变化，加快形成新的经济发展方式，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来，着力激发各类市场主体发展新活力，着力增强创新驱动发展新动力，着力构建现代产业发展新体系，着力培育开放型经济发展新优势，使经济发展更多依靠内需特别是消费需求拉动，更多依靠现代服务业和战略性新兴产业带动，更多依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新驱动，更多依靠节约资源和循环经济推动，更多依靠城乡区域发展协调互动，不断增强长期发展后劲”。 ⑨审计并非专门的反腐败机构，但它在履行审计监督职能时经常直接或间接地发现或接触腐败问题或线索，因而具有重要的反腐败功能。不妨用体检机构和医院的关系来理解审计与司法、纪检监察等反腐败机构的关系，当审计部门发现腐败问题或线索时，移交给专门的反腐败机构，或者在形势复杂时提请反腐败机构提前介入，从而形成一种有效的反腐败沟通协调机制。 ⑩根据审计署办公厅发布的2010年度、2011年度、2012年度审计署绩效报告计算。 （11）审计署每年都会跟踪关注移送案件和事项的处理结果。据《审计署绩效报告（2012年度）》统计显示，截至2013年6月底，在司法、纪检等部门的支持配合下，审计署公告了已由有关部门和单位办结的76起案件和事项的结果。 （12）韩国的经验提供了很好的借鉴。审计监察院（BAI）通过引导公民参与审计，与国内各个阶层的公民建立起了合作关系。韩国审计监察院每年都会从公民和企业中收到数以万计的请愿和申诉，更加开放的BAI采取多种措施与包括公民在内的利益相关人良性互动。1971年，审计监察院设立了民事请愿与申诉受理中心，并且开始受理公民有关行政行为的申诉和有关公共资金浪费的举报。1993年开设了举报舞弊诈骗热线，为公民举报有关滥用公共资金的信息和对行政行为的申诉等提供更多的方便途径。互联网兴起后，审计监察院进一步将188热线扩展为申诉举报网站。标签：国家审计论文; 治理理论论文; 社会管理论文; 国家经济论文; 审计计划论文; 公民权利论文; 审计目标论文; 管理审计论文; 社会问题论文; 财政制度论文; 国家部门论文; 经济学论文; 科学论文; 时政论文;