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中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1004-633X(2008)04-0021-04
一、教育政策研究者的内涵及其与决策者的关系：问题的提出
教育政策学有两类根本性的问题，一是“何谓教育政策”，二是“何谓教育政策研究”。这需要我们树立两个相应的观念——教育政策观和教育政策研究观，并在这一框架下思考如何推进教育政策学的进展。前者从本体论、价值论、哲学基础和社会学视角等方面来探究“什么是教育政策”：政策是什么、政策为了什么、政策如何在社会中运行、政策何以可能成立或被认同——政策合法性等问题；后者从认识论和方法论的层面探究“什么是以及怎样做教育政策研究”；何种研究称得上是教育政策研究、教育政策研究有何价值和意义、怎样做教育政策研究、教育政策研究和教育政策决策有何关系等问题。对上述诸多问题的思考是我们推进教育政策学学科进展的研究纲领。在本文中，笔者将主要讨论教育政策研究者的立场问题，这关涉到教育政策研究者的身份自觉，即作为教育政策研究者的“我们”对自己扮演着何种角色以及应该如何作为的明确意识。教育政策研究者的身份自觉关系到教育政策研究成果的品质以及研究者们在学术和政治场域中的处境，显然非常重要。
探讨教育政策研究者的立场，首先要明晰谁是教育政策研究者。现有文献讨论教育政策研究者时大多是把它当作毋庸说明的概念直接使用，没有做出清晰的界定。这样我们就无法划分研究者的界限，似乎撰写或发表与教育政策的相关论著和文章的人都可以称之为教育政策研究者。事实上，当前在中国，发表与教育政策相关言论的人主要有以下几类：高校和社会科学研究机构中的研究人员（包括专业的教育政策研究者和非专业的研究者）；教育行政部门以及政府其他部门的专门研究人员；教育行政部门以及政府其他部门的非专门研究人员；一些对教育政策问题感兴趣的记者、评论家。本文所说的教育政策研究者是指“在高校和社会科学研究机构中那些以教育政策为主要研究领域，在教育政策学的学科体系内运用政策学的基本概念、理论和方法研究教育政策相关问题、发表研究成果的人员”。这个定义中关于学科框架的限制可以分离出那些从工作需要或个人兴趣出发而发表关于教育政策言论的人。
关于政策研究与政策制定之间的关系，学术界已经有了诸多讨论。学者们多从决策者的角度分析其利用政策研究成果的不同路径及其问题，如里奇和古德史密斯(Robert F Rich and Neal M Goldsmith)就探讨了“理性行动模型”、“有限理性模型”和“组织行为的环境关系”这三种不同观念下的组织对政策研究知识利用的区别[1]。卡罗尔·韦斯(Carol Weiss)则提出六种政策研究成果的应用模式：“寻求解决问题的模式”、“由知识驱动的模式”、“相互作用模式”、“政治的模式”、“策略模式”和“给人启示的模式”（或称启蒙模式）[2]。其中“由知识驱动的模式”和“启蒙模式”是从政策研究者的立场考察其与政策制定者关系的，前者意味着研究者从知识生产的角度出发却“无意识地”地产生了政策问题，而后者则是政策研究者有意识地用自己的研究来界定政策议程。
尽管有许多关于研究成果的利用方式，“但是在实际中，许多研究成果，却被认为是‘基本上没有对计划决策产生明显影响’”[1]。学者们也探讨了研究成果无法得到较好利用的原因。埃里克·德吉尔等人对荷兰关于残疾人的社会政策研究发现，直接用于政策的研究很有限，研究对政策的框架有观念上的影响，只是这种影响受到政治语境的局限[3]。罗伯特·克罗巴基等也认为政治环境是首要的阻碍政策研究利用的因素，其次是研究自身的品质，而科研成果的积极展示和传播、研究者与决策者及直接利益相关者之间的良好关系则是有利于研究成果利用的积极因素[4]。弗吉尼亚·A·米拉劳以菲律宾的社会研究对教育政策与改革的影响为个案的研究发现，由于高层决策者需要信息，因此他们愿意接受研究结果，但是研究成果运用于教育决策还是遇到了那些反对来自外力变化的基层官僚、各种利益相关者及其代言人、民间公众文化的阻碍[5]。这里仅有克罗巴基的研究注意到研究自身的品质及其传播、研究者与决策者的关系对研究成果被利用的影响，而关于研究者在与决策者的关系中应当扮演什么样的角色以及这种角色对研究成果是否被利用的影响没有进行深入探讨。笔者认为，教育政策研究者本身采取何种立场、以何种方式与教育决策者发生关系并参与到教育政策活动中去，是决定其研究品质并进而影响其成果在多大程度和哪个层面上被利用的重要因素。
莫里斯·科根(Maurice Kogan)用研究者和决策者的文化差异来解释此问题：两个群体在地位上的不平等，决策者对研究成果的处理拥有某种垄断权；两个群体看待问题的角度不同，决策者要求按照政治的标准来衡量研究的价值，而研究者则用专业化的甚至是片面的角度来研究问题；对待学术的态度不同，研究者在以大学为基地的“傲慢、权威和独立”的学术传统中成长，决策者则视之为研究者的自负，他们只是把研究当作解决现实问题的工具[6]。针对这两种文化的差异造成的分裂，我国有学者提出两种文化融合的观点并得到广泛的支持。但是融合是否能够促进政策研究成果的被利用，能否促进教育政策学研究水平的提高，教育政策研究者是否还有除了与决策者融合之外的其他选择，这需要我们继续思考。
本文将对两种文化融合的观点进行批判性分析，并立足于教育政策研究者的立场分析其在与决策者的关系中应如何定位自身的角色。我们需要重新理解研究成果应用的内涵，对教育政策研究如何作用于教育政策制订有新的认识。基于此，笔者提出，教育政策研究者应作为具有独立意识和批判精神的公共知识分子，以此身份承担学术建构的责任并以学术进步来推动现实教育政策改进的社会责任，实现教育政策研究与决策之间一种有张力的互动。
二、教育政策研究者和决策者的融合：现实与困境
随着决策民主化和科学化的提出，社会科学研究要为决策提供理论基础的呼声持续不断。在教育研究领域，有些学者呼吁教育政策研究和决策的融合，深化决策文化和研究文化的交流，做“政策型研究者和研究型决策者”[7]。
在现实的教育政策研究领域，较多的教育政策研究确实是和决策文化融合在一起的，或者说努力地追求融合。这样的教育政策研究者主要表现为三种角色：(1)“智囊型”教育政策研究者（或西方学者所称的“政策企业家”）。他们的基本特征是从事建议型的教育政策研究，其研究成果直接为教育决策服务，为其提供理论或材料的依据。这种融合的优点在于研究者可以用自己的智慧参与政策的制定，促进政策制定的专业化，提高政策的科学水平。“智囊型”的教育政策研究者容易站在利益集团的立场为其出谋划策，这会损害其研究的客观性；甚至为了自己的建议能够被政策制定者所接受，“投其所好”而修改研究的结果。对于这类研究者来说，“研究成果或建议与现行政策主体的利益是否相符，比建议的有效性、研究方法的正确性，甚至研究成本，都更重要”[3]。(2)“宣传员型”教育政策研究者。他们的基本特征是从事“解释型”的教育政策研究，侧重于对已经出台的教育政策进行解读，论证已有教育政策的合理性和益处。其优点在于能够促进政策在社会上的传播，有利于政策被社会认同，从而推动政策的执行。但是这类教育政策研究常常存在“我注六经”和“跟风”的现象，研究者容易成为意识形态或利益集团的代言人。(3)“官员型”教育政策“研究者”。这是学术研究和决策融合的顶点。少数教育政策研究者因为其研究成果对决策的贡献或者其成果能够符合政策制定的需要而直接进入教育决策者的队伍，成为一名政策制定者。这时，他们的身份就改变了，将必然代表其所处的体制言说，而不能保持研究者身份的独立性。在这个意义上，“官员型学者”已经不能算得上是教育政策研究者了。、
总之，决策文化和研究文化的融合，有利于发挥教育政策作为教育理论和教育实践中介的作用，促进将教育理论成果转化为变革教育实践的力量；有利于推动教育政策研究关注现实，告别所谓的“不切实际”的教育研究；有利于推动决策的科学化和民主化；有利于国家的教育政策得到社会的认同和政策执行。
但是由于教育政策研究和教育决策在根本上是两种不同性质的文化，因此二者不可能真正实现融合。研究者与决策者的区别在于：其一，关于时间的要求不同。因为政策面临短期的、强烈的公众压力，决策者总是需要迅速得出结果。而研究者希望长期的、细致的、特殊领域的研究，决策却不能给很长的时间，他们希望对所有领域进行概括的、短期的实地考察[2]。其二，二者的目标不同。学术研究追求的目标在于深刻地理解问题，并由此推进知识和理论的生产，在此基础上为决策者制定善的教育政策提供一种终极目的性的指导，而不一定是具体的建议；决策者的目标在于解决问题，追求的是政治利益。其三，二者的行为方式不同。政策研究者工作的主要方式是学术研究，通过收集信息、理性思考，在把握理论历史和关注社会现实的基础上对政策的相关问题做出自己的结论。这种结论也许不一定合乎当前的政治需要，但是从理论上却可能是值得倡导的。政策制定者则主要通过政治博弈的手段实现政策制定的目标，需要综合考虑政治（政绩）的需求、经济的合理性、意识形态的限制以及行政机关的官僚体制等现实因素的作用，并在此基础上做出决策；其四，二者的行为伦理不同。马克斯·韦伯提出了责任伦理与信念伦理的概念[8]。教育政策制定者遵循的是责任伦理，即“必须顾及行为的可能后果”，他们必须承担后果和调整利益，需要考虑其决策行为的政治和社会影响以及对于本人政治生涯的影响。因此，他们的决策无论恰当与否，都必然有其政治上的合理性。而教育政策研究者所遵循的信念伦理则是不计后果的，其依据是一套终极、绝对、不可调和的价值观。他们总是根据一种终极目标的伦理观去行动，尽力做到知识上的诚实，而无需为这些知识的后果承担政治上的责任。也只有这样，才能为教育政策研究者坚守知识追求提供可靠的保障。
三、作为知识分子的研究者及其与决策者之间的张力
教育政策研究者与决策者作为两种与教育政策相关联的主要群体，他们的联系紧密与否将关系到教育决策的科学化水平和教育政策研究的实践指向。但是由于二者之间文化的不同，他们在事实上不可能实现真正的融合。我们必须寻求二者建立联系的其他途径，教育政策研究者需要扮演不同于常见的“智囊型”和“宣传员型”的角色。笔者认为，教育政策研究者应该做独立于政治而又以批判现行教育政策存在的问题为主要任务的公共知识分子。
在一般的意义上，知识分子“是用来描述那些从事某种智力工作的人，尤其是从事一般种类的智力工作的人”[9]。凡是致力于生产和传授知识的人，我们都称之为知识分子。他们能占有知识，并能发展文化知识财富。随着社会的变迁，知识分子的内涵也在不断发生分化。现在，仅仅占有知识和发展知识的人不能称为知识分子，而是那些能够用所学的知识来担当社会道义的人才能称得上知识分子。由于知识分子逐渐担当了专业以外的社会责任，我们一般把这些人称为公共知识分子。他们从最初的利用专业知识谋生的人演变为社会大众利益的代言人，成为抗衡权力精英的一类人。由于教育政策具有与社会现实联系密切的性质，因此以之为主要研究对象的学者不应该做超然的哲学王，而是应该关注社会的知识分子。作为知识分子的教育政策研究者应该生产、创造新的学术知识，并以此为工具担当一份推动教育政策进步、改造教育的社会责任。作为关注现实的知识分子如何处理与权力的关系，是做权力的批评者还是权力的奴仆，是当前中国教育政策研究者应该面临的问题。如前文所分析，教育政策的研究者和权力不能实现真正意义上的融合，那么，做独立于政治的政策批判者似乎是一个不错的选择。
独立于政治是知识分子的本性。独立是批判地研究教育政策的前提条件。只有独立于政策制定者，才能够“远距离地”、客观地研究教育政策问题。附属于某种科层组织的知识分子，因为要依赖于科层组织分配研究任务、提供经济资助，则有可能不自觉地将研究的结果向着委托者所希望的方向扭转，从而可能会导致政策研究的质量降低，因为客观的立场是学术研究质量得以保证的重要前提。
知识分子的独立是需要条件的。“玩知识的游戏意味着一个人必须超越基本的经济必需品的需求。这要具备两个条件：一是需要有一种能够摆脱日常生活的顾虑以便与观念打交道的知识分子习性；二是需要有必不可少的、作为参与知识场域竞争的能力的形式的文化资本。”[10]经济生活上不依赖于掌权者，学识上足以具备生产新知识的能力并对创新知识有一种坚定的信念，才能够通过学术研究促进教育政策的发展，否则，将只有在科层组织的庇护之下靠他们提供的研究任务和经费谋生。
当然，独立于政治并不是远离政治。独立是指保持知识分子的自主性，并不是意味着知识分子远离现实社会生活中的政策，独立的知识分子还是要关注政治，这是由其知识分子的功能和使命决定的。作为独立知识分子的教育政策研究者，一方面要通过学术研究创造关于政策的新知识，促进学科的进步，同时要利用自己的知识来促进政策的改进。他们站在学术的立场上关涉教育政策，价值上关涉政治但是并不一定亲自参与政策制定活动，保持独立人格和公共知识分子的独立品性。
批判是知识分子的存在方式。作为知识分子的教育政策研究者，其对政府的教育政策保持一种警醒的态度，从专业的角度审视政策的正当性与合理性，指出其问题所在并给出多种可能的改进建议以供政策制定者选择，而不是代替他们选择。“知识分子作为政府与社会的积极批判者，作为一套观念的鼓动家，他们并不向往权力，他们的目的首先是将大众的注意力引向一个中心议题，然后利用公众舆论的力量向决策者施加影响。”[11]作为批判知识分子的教育政策研究者，利用自己的学术成果和公共舆论从学术和政治实践两个层面关注现实、谋求现实政策的改进。
教育政策研究者作为以批判为主要任务的知识分子，其首要责任是进行教育政策学的学术建构，以学术的完善为首要目标，并以好的学术来关照、审视现实的教育政策。学术研究的方式是选择恰当的方法分析问题、理解问题，它关怀的是终极价值，诸如正义、平等、自由等基本价值，这也是教育政策的底线价值。研究者通过构建教育政策学的学术体系为现实的教育政策制定提供标准，基于终极价值、理性来提供可选择的多样化政策，而具体的政策则由政治家们根据社会、政治、经济和意识形态等多种因素综合考虑制定。有学者认为“不关心政策应用的研究不能成为有价值的研究”、“研究者的政策意识，是指研究者以政策取向指导自己的研究，以参与政策制定、影响政策过程作为自己的追求，作为衡量研究成果社会效益的主要标准”[12]。似乎应用成为判断研究价值的唯一标准，这种实用主义的判断标准是对应用较为狭隘的理解。学术研究确实要关心应用，但是问题是怎样关心才是更为恰当的方式？关心应用并不意味着一定是要为政策的制定服务，也不一定是为政策的宣传摇旗呐喊。对于研究成果的应用较为积极的观点是，“一个政策制订者，即便采用某种同评价结果不一致的行动方案，只要研究成果能给他或她的决策过程提供某些输入，那么，他或她仍然可称作利用了研究成果”[1]。这些对政策制订的“输入”不一定是支持决策者的立场，也可以是对其的批判。好的学术研究是超越现实的利益纷争，而能够在更高层次的价值上引导现实教育政策的改进。做出有质量的学术研究成果，从理论上推动社会和政府对教育政策的认知和理解水平，在对教育政策的制定和执行进行科学分析的基础上为改善教育政策质量提供知识论的依据，也是教育政策研究关心应用的方式，并且从长远来看是一种更为有效的方式。
在实践层面，作为知识分子的教育政策研究者以批判教育政策的方式来关注现实，是不同于建议型和解释型研究者的另一种形式的关注，他们主要通过对现实政策进行理性的分析和批判，通过指出需要改进的问题来促进社会政策的不断进步。独立的知识分子不是要为现实的教育政策的合法化与合理化辩护，而是要做公众利益的代言人，对政策进行“远距离”的理性审视，找出政策与现实需要的差距，批评现行政策的不当之处。通过分析问题、指出原有政策需要改进之处，来促进现有政策的完善。这样做的优势在于研究者能够保持独立的批判精神，在中立的立场上而不是某个阶层的代言人的立场上发表言论。但是，由于我国固有的政治文化，带有批判性质的研究成果不利于进入决策者的视野，不利于实现通过批判促进政策进步的目标，这是一个需要经过长期努力才能改变的现实。
我们提倡批判只是有感于上述的三种融合方式不利于教育政策学的学术进步和教育政策的改进，这并不意味着批判是教育政策研究者对教育政策发挥作用的唯一方式。何况，在任何文化中，批判别人尤其是批判体制内的现象还要让被批判者接受总是存在诸多的困难。鉴于此，教育政策研究者在保持独立意识和批判精神的同时，还要与教育政策的制定之间应该保持一种必要的张力。①毕竟，教育政策研究的最终目的不是批判而是为了改进教育政策、提高教育质量。对于教育政策的稳定的、有序的进步这一目标来说，研究者和决策者之间保持张力的妥协似乎能够使研究成果能够更顺畅地发挥应有的价值。
注释：
①这一观点获益于和学友邵泽斌的交流。