论加强与完善党内监督机制，本文主要内容关键词为：党内论文,监督机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十一届三中全会以来，党内监督机制不断完善，为贯彻党在新时期的基本路线提供了重要的组织保证。但是，在改革开放和实行社会主义市场经济等极其复杂的条件下，党内滋生了较为严重的腐败现象。以往在战争年代和计划经济时期形成比效有效的监督方式，遇到了十分严峻的挑战。因此，能否进一步完善党内监督机制，重铸党与人民群众的鱼水深情，已经成为关系到党和国家前途与命运的重大问题。
一、党内监督机制中存在的问题及原因
当前，在党内监督中存在着一系列值得关注的问题和倾向。概括起来主要有以下几种表现：对某些高、中层次监督不力，制约着深入监督；一些企、事业单位两个“中心”关系不顺，削弱了监督；相当一部分党员信仰滑坡，不愿意监督；劳动人事制度改革，使部分党员不敢监督；少数党员领导干部“家长”式作风严重，不让监督；一些纪检监察机关观念陈旧，不会监督等等。上述一系列问题，使得一些地区、系统和单位“党员领导干部廉洁自律”的工作，走了过场，甚至形成了“自流”状况。产生这些倾向性问题和状况的原因是多层次、多侧面的，但究其主要原因有以下四个方面：
1、体制不适应。党的十二大、十四大《党章》等重要文献， 从党内立法上确定了党的各级纪律检查委员会，在党内监督中的主导地位。但是，随着改革开放的不断深入，尤其是实行社会主义市场经济以来，逐步暴露了现行纪检监察体制的先天不足和弊端。主要表现以下三个方面：一是工作不顺。现行的纪检监察体制是“以块为主，以条为辅”。就是说，纪检监察干部的升降任免、工资、住房、子女就业等一切福利待遇，都要由同级党政掌管，必须接受同级党委、行政的领导。同时，又要求纪检监察干部不要考虑个人利益，凭党性去“碰硬”、监督同级党政班子，既制于人，又要制人。因为工作关系不顺，所以影响了监督和实际效果。二是运作不灵。由于现行体制是“以块为主”，各级纪检监察部门，对于本地区、本系统、本单位的各种违纪问题和腐败现象，尤其是有背景的这类问题，向不向“条上”反映，反映到什么程度，都要向同级党政领导请示、商量，慎重从事。否则，必然会酿成诸多的后遗症。这样一来，就使上级纪委直至中纪委、党中央失去了应有的党内监督和反腐败工作的组织基础和实践条件。这一问题在案件的来源上表现得尤为突出。资料表明，从上至下，各级纪检监察机关查处的案件中70—80%甚至更多一些，是来自群众的信访渠道。只有20—30%或更少一些，是下级纪委反映的。三是职权不符。各级纪检监察机关是党内监督与反腐败斗争的主要职能部门，但是现行的体制规定，检查同级党委管理的党员领导干部违纪案件的立案和处理权的大头、重头在同级党委和行政部门。结果，往往降低了工作效率，削弱了纪检监察机关应有的权威性。
2、法规不配套。从现有的党内监督的理论看， 有关党内监督的任务、要求较多，而相应配套的保护和激励党内监督的法规确很少。这便引发了长期以来一直存在着的党内监督中的一些问题：一是我们各级纪检监察机关往往保护不了那些勇于开展监督，敢于检举控告腐败行为的党内外干部与群众的权益；二是在我们党迫切需要开展有效的党内监督，深入进行反腐败斗争时，我们又明显缺乏更具激励作用的措施、法规、效果；三是对于党组织“在维护党的纪律方面的失职行为”，各级纪委在履行监督职责方面效果如何，对于抵制、干扰和破坏党内监督的行为等问题，尚没有可供操作的科学界定和检查标准。在这种诸多相应配套的监督法规和机制尚不健全的情况下，仅仅期望或依靠坚持查处各级各类违纪案件尤其是大要案件就能开展好党内监督，搞好反腐败斗争是不科学的。而且，往往容易陷入“单纯业务观点”和“空想主义”的误区。因为，没有预防案件发生和发展的监督机制做保障，反腐败斗争的成果亦不会得到持久的巩固和发展。
3、缺乏整体功能。我们党是一个执政党，因此， 党内一些严重的腐败现象已经构成了较为突出的社会问题。回顾近20年的纪检工作实践，笔者认为，至今在党内对我们执政党负有监督职能与义务的机关和部门，一直没有形成一个对党内进行有效监督的机制，亦没有各种监督形式统一执行的对党内腐败现象进行综合治理的统筹规划、工作程序和质量标准。党内外各种有助于党内监督的相关监督业务，基本上是凭着各自的水准与素质进行着“散装”式的监督。已经开始起步的联合检查监督，也是松散式、就事论事式的专项监督。而且，往往是“一把一利索”。许多情况下，端正党风、开展反腐败斗争是纪检监察部门“孤军作战”。没形成或没有真正形成以纪检监察机关为核心，多种监督形式严密组织、统一规划、互相配套、相互制约、持之以恒“打歼灭战”的整体功能。其结果是，监督的实际效果不尽人意，已取得的效果不易巩固，亦不利于进一步转化为更大的社会效益和物质财富。
4、一些纪检监察机关工作重点转移不到位。 凡熟悉党的纪委或监委工作历史的同志都知道，“文革”前的17年，我们党的纪委或监委的主要职能，就是查办各级各类党员或党员领导干部违反党纪、政纪、法纪的违纪案件，进行有效的纪律监督。这就在党内外形成了一种思维定式，即：纪委工作如何，主要是看它是否能查办案件，查办了多少案件。党的十一届三中全会后，鉴于我们党的工作重心处于一个新的伟大的历史转变时期，党中央创造性地为各级纪律检查委员会确定了“三项主要任务和四项经常性工作”。这时，案件检查工作仅仅是四项经常性工作之一。中纪委重建后的二、三次全会，一再强调：“各级纪委要把以查办案件为主的工作重点转移到抓执政党党风建设和保证党的路线、方针、政策的贯彻执行上来”。实践要反复证明，无论哪条战线或什么单位的纪检监察工作，只要真正把以“维护《党章》等重要法规，端正党风和检查党的路线、方针、政策执行情况”的监督工作开展起来了；切实发挥了党组织的领导核心，战斗堡垒和广大党员干部的先锋模范作用；认真落实了抓党风廉政责任制；有效地加强了企业管理，就必然会最大限度地减少或杜绝违纪案件的发生。反之，又从另一个侧面说明：无论哪级哪类案件，说到底都是由于上述三项主要工作没做好，党内监督不利，甚至失控造成或派生出来的。因此，党内监督工作与查办案件相比不能不显得更为重要、更为艰巨、更具有根本意义。两项工作的关系只能是，在坚持查好日常发现的违纪案件尤其是大要案件，不断提高反腐败斗争震慑作用，切实增强广大干部群众反腐斗争信心的同时，必须把我们的主要精力投入到全面、持久地开展和完善党内各项监督与制度建设的工作中去。这对于我们这样一个领导着拥有12亿人口大国的执政党来说，其现实与历史意义，将远远超过一个有5000万人口的欧洲国家完善法制建设的作用。否则，我们的工作，就会出现指导方针上的失误。
二、关于进一步完善党内监督机制的思考和建议
学习马克思列宁主义关于在无产阶级政党内实施监督的理论，总结现代管理科学中的监督原理，笔者认为，科学意义上的监督，必须具备以下六个方面特征：一是监督者与被监督者在地位上必须平等；二是监督者与被监督者必须平权；三是监督者必须具备足够的独立性；四是监督工作必须有一定的强制性；五是监督必须具有较大的群众性；六是监督的效能必须体现预防和超前性。党内监督工作。只有具备这些特征，才能较为完整地体现列宁关于党内监督的原则；才符合江泽民同志关于党的纪律检查与监督工作是党的“自动系统的”重要论述。基于上述认识，在新的历史条件下，要进一步强化和完善党内监督机制，应着力从以下几个方面进行工作。
1、建立有我党特色的纪检监察体制，构筑党内监督的优势地位。 我国经济体制改革的成功之举，就在于打破迷信，冲出框框，不唯书、不唯上，只唯实。坚定不移地从我国国情出发，彻底地改革从苏联照搬来的“一大二公三计划”的经济体制，进而实行了以公有制为主，多种所有制形式并存，实行社会主义市场经济的伟大变革。加之，积极引进国外先进的科学技术、资金和现代化的管理经验，从而驾驭了社会主义初级阶段进行现代化建设的基本规律，极大地促进了生产力的发展，创造了举世瞩目的建设速度和成就。当笔者沿着这一改革思路，深入研究了前苏联共党史中有关党的监察理论和体制时， 惊奇地发现， 我们党1949年11月开始建立的各级纪律检查委员会，与我国当年的经济体制一样，完全沿袭了对列宁创立的联共监察理论进行了修正后的斯大林式的监察体制。同样的监督体制，都对毛泽东、斯大林两个伟人晚年酿成的极为类似的悲剧无能为力，甚至蜕变为御用工具……。因此，我们在改革现行的纪检监察体制的过程中，必须从我们的党情、国情，以及我们党和国家所面临的复杂的国际形势出发，在继承列宁关于党内监督原理的基础上，探索具有我党特色的党内监督体制。鉴于当前我们整个纪检队伍的理论素养，政策水准，思想观念等状况，在现阶段，对上实行“单轨垂直式”的领导体制。即：中共纪律检查委员会直接向全国党代表大会负责，第一书记应进入中央政治局常委，凡中纪委重大工作事宜均应由中央政治局常委会集体讨论决定。日常，由总书记（国家主席）代表政治局常委集体和国家最高领导集体，负责加强和指导中央纪委与监察部的工作。在某些重大原则问题上，中纪委常委会与中央政治局常委会不能取得一致时，应将问题提交中央政治局、中央全会，直至党的代表大会讨论决定。中央纪委书记、副书记工作变动，必须于届满时由中央全会三分之二以上的多数决定（特殊情况除外）。对下采取“双轨内外交叉式”的监督体制，即：一方面由中央、省（部委）、市（地）纪委监察部门下派属垂直领导的只监督下一级（部委、五大班子及属上级党委管理的干部）的监督机构（督察室等）。该机构纪检监察人员不兼任所在省（部委）、市（地）、县机构的任何职务。但有权参加所监督省（部委）、市（地）、县级五大班子等机关的任何会议，查阅任何认为有必要的文件、档案、资料，包括受理群众来信来访，或以各种名义进行微服私访。以期准确、及时、全面地体察党情民意，尤其是党风廉政状况。直接向派出机关负责，经派出机关委托，代表上级机关行使职权。与此同时，负责指导所在省（部委）、市（地）、县纪检监察机关的工作等。对于派出机构提出的工作建议，除有重大异议外，都应执行。另一方面，现行的纪检监察体制原则上不变，但要实行列宁的原则，纪检监察机关一旦做出决定，同级党委无权改变，如有不同意见，可提交联席会议复议，再不能统一，提交党代表会议或上一级纪检监察机关裁决。纪委仍然负有《党章》规定的监督同级党委的职责，但以监督同级党委管理的干部为主，并赋予纪检监察机构更大的查处案件权力。除此之外，制订相应的规定，如派出机构的编制（在现有编制内调剂、互派或上下搭配）、政治业务条件、职权范围、工作标准、奖惩、任期交流等，以保证新体制有效运作。实行这一体制，将有助于克服和纠正现行体制的先天不足和弊端，增强党内监督的权威性和反腐败工作的力度；能较充分体现党代表大会赋予纪律检查委员会进行党内监督的特殊地位和职权；更有利于贯彻“深入开展反腐败斗争，为改革发展稳定的大局服务”的方针；同时，这亦是推进我国政治体制改革的一个十分重要的组成部分。
2、进一步健全法规，为开展党内监督提供较为完善的制度保证。 通过前面对监督中倾向性问题的分析，不难看出许多问题是由于监督的法规不健全直接或间接造成与引发的。因此今后工作中相关的党内外监督机关或部门应密切配合，抽调骨干力量，给时间、拨经费、花气力，尽快在建立健全一整套党内监督法规方面取得实质性进展。笔者认为，当前应着力制定好以下几个方面的综合或专项性法规与条规。
（1）制订《中国共产党实施党内监督章程（或条例）》， 全面阐述党内监督的方针、任务、内容、重点、方法、形式；较为明晰地确定党内外负有监督责任与义务的组织和个人，在党内或对党内进行监督中的地位、作用、相互关系、协调配合方式与基本工作程序和标准。使党内外干部群众了解为什么开展党内监督，怎样进行监督，如何搞好监督等。
（2）制定《保护监督者权益条例》
（3）制定《党内监督嘉奖条例》
（4）制定《党员干部干扰、抵制和破坏监督惩处条例》
（5）制定《党委、纪委维护党纪失渎职检查条例》
（6）制定《利用监督殉私枉法法惩处条例》
（7）制定《不合格党员处理条例》
（8）制定《党的组织生活质量管理条例》
（9）制定《外出党员和离退休党员管理条例》
（10）进一步建立和完善《党员领导干部党风廉政建设责任制》等等。我们可以想象，当这些较为配套的党内监督的章程、法规和专项条规逐步完善与实施以后，党内监督工作的思路就会比较广阔，机制更为灵敏；党的自身建设状况必将大为改观，党组织的凝聚力、号召力、战斗力也就有比较可靠的制度保障。
3、充分发挥纪检监察机关的主导作用， 使党内监督在高质量上运作。在新的历史条件下，为了使各级纪检监察机关更好地适应加强党的自身建设的客观要求，必须使党的纪律检查工作在三个方面上层次、上质量、上水平：一是要尽快转变那种纪检监察机关“只办案，不监督”旧的僵化的思维定势，在思想观念上真正完成纪检监察工作重点的转移。二是要紧紧抓住一个核心，即在实际监督工作中必须突出“监督检查党的路线、方针、政策和重要法规的执行情况”这个党内监督工作的灵魂。只有做到了这一点，才能有力地推动监督工作的全局，才能收到“举一反三”、“事半功倍”的效果。三是要更加自觉地采取一种宏观的领导方式。就是在工作中为了彻底摆脱那种僵化、陈旧、低层运作状态，应采取“监督监督部门，检查检查单位”这一高层次的思维和工作方式。这样才能在工作中有效地克服“单纯业务观点”和“事务主义”的倾向，真正在宏观监督和治本上大有作为。
4、扎扎实实地进行好素质教育与培养。 为了切实使广大纪检监察干部适应新的体制、新的法规、新的领导方式，必须对各级纪检监察干部进行好三个方面的教育和培训：一是进行好唯物辩证法基本原理的教育，使广大纪检监察干部切实提高唯物主义和方法论的素养。彻底摆脱旧的思维方式和“左”的、右的错误倾向，这是使党内监督工作上层次、上质量、上水平的政治保证。二是进行好党在新时期的政策科学的培训，这是真正完成工作重点转移的业务保证。三是进行好人生观和价值观的教育，这是全面搞好新时期党内监督工作的思想保证。
5、切实提高各级纪检监督机关的干部待遇， 尽快培育出一支特别能战斗的队伍。列宁早在本世纪20年代就极富远见地指出，要最大限度地提高监察干部的工作条件，使他们的生活条件绝不低于他们所调查和检查的机关。也只有这样才能选拔最优秀的分子从事党的监察工作。根据列宁的这一原则，从中央到地方，各级党委和行政机关应依据实际情况，最大限度地、尽快地改善各级纪检监察机关和干部的物质工作条件与生活福利待遇。这是真正重视和搞好党内监督工作十分重要的物质基础和组织保障。