中国教育服务贸易承诺减让表解读，本文主要内容关键词为：中国教育论文,贸易论文,减让表论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G521 文献识别码：A 文章编号：1003-7667(2002)04-0052-56
我国加入世界贸易组织（World Trade Organization，简称WYO），对我们每一个中国人来讲，都是一件值得庆贺的事情。从2001年12月11日起，我国的经济逐渐走向真正意义的全球化，逐渐对世界敞开我们的市场，同时我们也可以通过世界贸易组织的规则，到其他成员国谋求新的发展。在我国的减让表中，教育服务的减让表是其中一个重要的组成部分。虽然目前教育界有大量的文章在讨论着我国教育服务领域即将面临WTO带来的诸多挑战和机遇，但是，真正能够对我国的承诺减让表进行完整和深刻的解读，又能让普通的教育工作者理解的并不多见。以下，本文将尝试对我国教育服务贸易的承诺减让表文本进行解读。
一、文本解读
1、我国教育服务业的减让表在整个中国加入WTO的协议中居于什么地位？
中国加入WTO，签暑了一系列文件，包括《关于中华人民共和国加入的决定》、《中华人民共和国加入议定书》、《中国加入工作组报告书》和一系列具体领域的承诺减让表与相关附件。内容主要涉及到我国对货物贸易、服务贸易、知识产权和解决争端的机制等方面的看法和具体减让情况。教育服务业属于服务贸易总协定(GATS)具体减让表的一部分，因此，要理解教育服务贸易的承诺减让表，必须对服务贸易总协定有一定的了解。
根据服务贸易总协定的规定，除了“行使政府职权时提供的服务”之外，其它服务都是GATS规定的范围。与GATT（关税与贸易总协定）一样，服务贸易总协定也遵循着WTO的基本原则，但由于各国在服务贸易自由化方面的认识存在着很大的分歧，加上各国服务业都是与各国主权紧密相关，因此，在承诺水平和方式上与GATT有很大的差距。表现在具体减让表上，参加承诺的国家明显减少，保留最惠国待遇豁免的国家很多。这些都表明在乌拉圭回合中，服务贸易的谈判只是一个开始，没有完全实现贸易的自由化，仍需要进一步的谈判。
相对于其它服务领域而言，教育服务领域是承诺减让国最少的部门之一。截止到2000年，只有39个国家签署了该协议。其中承诺开放初等教育服务的国家为26个；承诺开放中等教育服务的国家为28个；承诺开放高等教育服务的国家为25个；承诺开放成人教育服务的国家为23个；承诺开放其他教育服务的国家为9个。[1]当然，这里列举的国家没有包括中国大陆和台湾等新近加入的国家和地区的承诺情况。
2、我国教育服务贸易减让表的结构如何解读？
解读我国教育服务贸易承诺减让表，必须首先弄清楚两个基本问题：一是提供服务贸易的四种方式：跨境交付、境外消费、商业存在、自然人流动，（注：WTO所提供的四种服务方式的具体含义分别是：(1)跨境交付是指从一个成员国境内向任何其他成员国提供服务，享受服务者通过跨境的方式支付服务费用；(2)境外消费是指一成员国居民在另外一个成员国境内消费，享受服务；(3)商业存在是指一个成员国的服务者在任何其他成员国境内通过建立、经营和扩大商业实体来提供服务，例如通过分支机构、代理处或者子公司等；(4)自然人流动是指一个成员国的服务者进入并暂时居留在另一个成员国境内以提供服务。）二是减让承诺表中的水平承诺与具体部门承诺的关系。
用通俗的话来讲，提供服务贸易的四种方式就是我们在进行教育消费和投资、人才交流和雇佣时可能遇到的服务方式。比如跨境交付就是我们国内的学生可以通过网络或者其它媒体接受国外的教育，获得国外的文凭，但是在缴纳学费的时候，我们就在国内通过银行或者邮局汇款，而不必亲自到国外去学习和交费了。其它服务方式大家可以自己通过注释来理解。减让表中的水平承诺和具体部门承诺则是对这四种方式在具体服务部门的细化。其中，水平承诺就是对所有服务贸易领域都适用的基本承诺。具体部门的承诺就是基于水平承诺的基础上再作进一步的减让承诺，它也是对上述四种方式在具体领域中的承诺情况的明确化。由于服务贸易总协定采用的是肯定式的承诺方式，因此，只有在减让表中列出的承诺才是需要减让的，如果减让表中没有列明，则表示对此部门或分部门该成员没有做任何承诺减让，而且成员可以完全自主决定是否减让、如何减让。
在服务贸易中，各国之间的主要壁垒主要表现在两个方面：一个是市场准入方面，就是外国的服务能不能进入本国的市场，并且是否能够获得和本国同类服务部门一样的待遇，会受到哪些限制。这就是我们通常说的是否给与对方“最惠国待遇”，受到什么限制；另一个方面是外国的服务人员能不能到本国的服务部门来工作，有什么限制，这就是我们通常所说的是否给与对方“国民待遇”。
从各国的具体承诺减让表的结构来看，不论是水平承诺还是部门承诺，都具体列明了各国在某一服务领域或具体部门在市场准入和国民待遇方面对上述四种服务提供方式的承诺减让情况（有时候减让表中也同时包括该领域中可能存在的附加承诺。）
所谓在具体的承诺项目中，可能出现以下三种情：1)没有限制(None)；2)不作承诺(Unbound)；3)有限制，在这种情况下，减让表将详细列明所采取的市场准入和国民待遇限制的内容和性质。其中1)和3)都是属于“约束承诺”，即减让表中有关的服务在以确定的方式提供时，它所获得的待遇将不低于减让表中列明的水平，除了该成员已被列于最惠国待遇豁免清单中。“不作承诺”则意味着该成员不承担任义务，保留充分的自由。[2]
与其它服务贸易减让表一样，我国教育服务业的减让表也包括两部分：一是水平承诺，二是教育服务部门及分部门承诺。
在水平承诺中，主要对市场准入限制和国民待遇限制中的四种服务方式进行基本承诺。具体到我国的减让表，在水平承诺中，不论是市场准入还是国民待遇方面的限制，都只对服务提供方式中的“商业存在”和“自然人流动”进行承诺，对其它两种服务提供方式只在具体的部门承诺中出现。
3、我国开放了哪些教育领域？
在开放的领域上，我国除了特殊教育服务（如军事、警察、政治和党校教育）和国家义务教育之外的其它教育领域都做出了开放的承诺。具体而言，包括以下几个教育服务部门：1)初等教育服务（CPC921，不包括CPC92190中的国家义务教育）；2)中等教育服务（CPC922，不包括CPC92210中的国家义务教育）；3)高等教育服务(CPC923)；4)成人教育服务(CPC924)；5)其它教育服务（CPC929，包括英语语言培训）。（注：CPC是贸易产品分类标准的一种，在WTO的《服务贸易总协定》中，有关服务贸易的分类采用了《联合国中心产品分类系统》(CPC)，这个分类系统将服务部门归为12大类，其中11类是明确的分类，第12类为其他服务，教育服务是其中的一类。详细资料请参见联合国网站http://www.un.org/depts/unsd/class/的相关内容。）应该说，与其它国家相比，我国教育服务贸易的开放程度是相当大的，涉及了大多数教育领域，尤其是普通教育系统和职业培训系统，开放程度相当可观。但是，要了解各个教育分部门的开放程度，还需要结合具体的承诺来分析。
4、在市场准入方面，我们作了哪些承诺减让和限制？
在市场准入方面，由于该减让直接涉及到最惠国待遇原则的相关承诺，其重要性是不言而喻的，它也是一个国家教育服务贸易开放水平的晴雨表。下面我们以提供服务的四种方式作为出发点对我国教育领域的减让承诺表进行通俗的解读：
1)国外的教育机构能不能基于他们自己本国的教育机构，在我们国家直接招生，然后通过跨境交付的方式，通过在我们国内交费、国内学习的方式获得国外的教育资格证书，并且这些证书为我们国家所认可？
在减让表中，我国各个教育开放领域对“跨境交付”的服务提供方式不作承诺。这将意味着我们可以对是否给与外国投资方这项权利拥有自主确定的权利。究其原因，可能表现为两个方面：一是“跨境交付”会涉及到国家教育主权问题，承诺可能会影响到国家对教育的管理和监督的权力正常行使；二是由于我国在外汇管理方面并没有完全自由化，在技术上仍然存在着问题。具体对教育而言，诸如网上交费的跨国课程模式、函授课程模式等方面的学习将完全由我国自己决定是否允许，如何允许。
2)我国学生能不能自由地到国外的学校去求学，国外的学生能否可以自由地到我们国家来求学？
这个问题属于市场准入的“境外消费”方面。我国不作任何限制。这里应该包括两个方面的含义，即我国的教育者到另外一个WTO成员境内求学不受限制，其他WTO成员国到我国境内接受教育也不受限制。当然这里应当首先排除特殊教育服务和义务教育服务，这个排除条款可能意味着我们的学生不能到国外接受义务教育，除非我国将来的法律允许或者获得地方教育部门的特别许可（因为我国义务教育的管理权利属于地方教育行政机关）。同样，国外的教育消费者也会受到这方面的限制，除非准许，不能到我国的特殊教育机构和国家义务教育学校学习。
3)国外的教育投资机构和教育机构能不能到我国领土内举办和经营学校和其它教育机构？
这个问题属于减让表中的“商业存在”方面。教育领域中的“商业存在”主要涉及到举办教育机构和经营教育机构权利方面的限制。在这一方面，依据我国的具体承诺减让表，我国将允许中外合作办学，并允许外方可获得多数拥有权。由于我国《中华人民共和国教育法》第25条规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其它教育机构”，我国的《中外合作办学暂行规定》的第5条规定“中外合作办学，必须遵守中国的法律、法规，贯彻中国的教育方针，符合中国教育事业发展的需要和人才培养的要求，保证教育质量，不得以营利为目的，不得损害国家和社会公共利益”，第7条规定“国务院教育行政部门主管全国中外合作办学工作。县级以上地方人民政府教育行政部门负责本行政区域内合作办学机构的管理监督工作”，这两个条款决定了中外合作办学的非营利性和审批管理权限。
虽然“不以营利为目的”应该是举办学校的出发点，但是我们也知道，“不以营利为目的”并不等于“不营利”，这是两个不同的概念。在国外，存在着许多营利性的教育机构。我国在这方面尚未做出司法解释。如果允许特定的教育机构营利，那么这就意味着是一种企业行为，按照水平承诺的规定，外方就可以独资举办之。在举办其它教育服务机构方面，如考试服务机构、英语培训机构等，也存在上述问题，期待我国的法律能给予明确的界定。
依据水平承诺，外国教育机构也可以在中国建立代表处，但是不得从事营利性活动。在商业存在方面，还存在着土地使用权的问题，依据承诺，我国的土地归国家所有。企业和个人使用土地须遵守下列最长期限限制，其中“教育、科学、文化、公共卫生和体育目的为50年”。在举办教育机构之前，必须首先获得土地的使用权，这一点也是外资在中国境内举办教育机构的基础。
4)外国教育服务人员能不能到我国的教育机构或者由外国人举办和经营的教育机构中任职，有什么限制？
这是属于“自然人流动”的市场准入问题。依据减让表，自然人流动的许可可以分为两种情况：一是在外资举办的教育机构中，其派出或聘请的高级管理人员或者专家等高级雇员可获允许入境并首期停留3年，或者根据合同获得长期居留权。而由外国教育服务机构派出的服务推销人员（如谈判人员、参展人员等）则可以入境90天。二是外国个人教育服务提供者受中国学校和其它教育机构邀请或雇佣，可入境提供教育服务。在这方面应基于合同办理，没有入境时间的限制。
5、在国民待遇方面，我们作了哪些承诺减让和限制？
在国民待遇方面，主要涉及到外国的自然人或者法人，我们也从提供服务的四种方式出发进行分析：
1)我们是否需要给予本国国民和外国国民同样的跨境交付的权利？
在跨境交付方面，我们不作承诺，拥有完全的自主权。是否给与WTO其他成员的国民跨境交付的权利，由我国的相关法律自主规定。
2)对于外国留学生来我们中国留学，是否可以具有与本国学生同等的待遇？
回答是肯定的，因为在境外消费方面，我国没有限制，除了被排除在承诺范围之外的特殊性质的教育和义务教育领域之外，外国留学生可以获得与我国同样的国民待遇。其他WTO成员的国民可以自由地在我国进行教育消费，我国的国民也同样拥有这项权利，到境外进行教育消费。
3)外国自然人或者法人能否拥有和我国国民或者法人一样的举办学校的权利？
这一方面属于“商业存在”方面的国民待遇限制问题，我国不作承诺。这将意味着我国的国民可能拥有的诸如在许多领域举办学校或其它教育服务机构的权利，其它成员国可能无法获得，或者获得举办程序与我国的国民不一样，比如需要特别审批或注册登记等。我国可以在这一方面自行制定相应的规范。依据我国的《中外合作办学暂行规定》，外国成员在我国境内举办合作型的教育机构需要依据该法规履行特别的审批手续，我国的国民和组织举办教育机构则依据《社会力量办学条例》的相关程序办理。
4)哪些人可以自由地到我们国家境内设立的教育机构中服务，会受到什么限制？
在自然人流动方面，在我国教育服务领域中获得国民待遇的，必须同时符合下列条件：1)作为外商投资或者外国公司的高级管理人员和雇员依据“市场准入”栏中所指类别的自然人（如外国个人教育服务提供者受中国学校和其他教育机构邀请或雇佣，可入境提供教育服务）入境和因推销教育服务而获得的临时居留人员在规定的停留期限内可以获得国民待遇。2)这些人员在中国境内提供教育服务必须具有如下资格：“具有学士或以上学位；且具有相应的专业职称或证书；具有两年专业工作经验。”除此之外，不作承诺。由此看来，自然人流动进入我国教育服务领域提供服务，必须具有相应的学历和证书资格，并有至少两年的专业工作经验，而且必须为设立在我国的外资或中资教育机构所雇佣或邀请。当然，如果我国相关部门授权，其它外国人入境服务业可以获得国民待遇。但是这就不是必须的，而是我国的自主权利了。
二、简单分析
综合以上对我国加入世界贸易组织在教育领域的承诺减让表的分析，我们认为，在教育领域的开放承诺将会导致以下几个教育领域受到冲击：
1)普通学校招收外国留学生的比重将会增加，尤其在高等教育方面。由于我国在“境外消费”方面没有限制，我们以往对国外留学生的高收费和区别对待将会受到挑战。而我们知道，我国教育的相对优势也主要集中在中华文化的特色上，如果在这一方面我们加快发展和宣传，留学生的人数将会有很大幅度地增长。当然所面临的制度限制的挑战也将进一步加大。
2)外国组织和个人与中国合作办学的比例将会进一步加大。由于外国可以拥有多数控制权，因此，在管理和课程设置等方面将会更多地引进国外的经验，甚至可以同时获得国内和国外两种学习证书，其优势在特定的领域表现明显。这些都可能对我国传统的一本大纲统天下的局面产生重大冲击。如何在引进的同时保证国家教育主权的安全将会提到教育行政主管部门的议事议程上来。
3)在“其它教育服务”方面的开放，包括英语语言培训等专业培训机构将会冲击我们的“非营利性”的法律条款。由于这一方面的利润丰厚，外资进入的比例和力度都会极大提高。如果界定，如何规范“非营利性”的具体内涵将是我们不得不面对的又一个问题。
4)教育类服务中介机构，如留学预备教育机构、考试服务机构等的法律地位的确定和相关的财税政策如何配套也是我们必须尽快面对的问题。这一类机构是否属于教育服务机构，属于哪一类，可否营利，营业的范围能不能有所规定，我们的法律在这一领域还存在着很多空白，需要我们在很短的时间之内将之填补和完善。