中国水污染防治工作的问题与对策，本文主要内容关键词为：水污染论文,中国论文,对策论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：X3文献标识码：A 文章编号：1673－1212（2009）02－0024－04
前言
伴随经济快速增长和人口不断增加，我们国家对水资源的需求日益增大而水环境污染程度则日渐加深，生态建设和环境保护的形势日益严峻，水资源约束经济发展的矛盾逐渐凸显，日益严重的水环境及一系列水污染事件，不仅威胁着人民群众的生活安全，成为经济发展的瓶颈，更有可能颠覆我们业已取得的改革成果。因此，在水资源越来越重要和紧缺的今天，水污染防治也就更加重要、刻不容缓[1]。曾培炎副总理在国务院召开全国水污染防治工作电视电话会议上强调：“防治水污染是全面落实科学发展观，保护生态环境的重大任务，也是当前加强和改善宏观调控的重要举措。”各有关方面要充分认识水污染防治的严峻形势，严格控制污染物排放总量，抓好重点流域环境治理，努力完成“十一五”水污染防治任务。
1 中国水污染防治工作的现状
“十五”以来，中央政府和地方各级政府及有关部门为破除当前日益严峻的水环境困局采取了诸多举措，全国人大常委会和全国人大专门委员会也相继出台了一系列法律法规和配套的规章，并从执法监察和检查督办等方面加大执法监督力度，有效地促进了中国水污染防治工作的开展。
（1）法律法规体系基本形成。在《环境保护法》颁布实施的基础上，国家相继出台了《水污染防治法》、《水土保持法》、《水法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治实施细则》以及《淮河流域水污染防治管理条例》等，这些法律法规的出台及时而必要，为中国水污染防治工作的顺利开展提供了保障和动力。
（2）标准体系不断完善。自2006年以来，国家制定和实施了地表水、地下水、饮用水水质标准和生活污水、工业废水综合排放标准和具有行业特点的水污染物排放标准，目前仅水污染物排放标准就有20多项。水污染物排放标准体系的制定和实施，进一步完善了中国现行水污染物排放体系，促进了中国水环境保护和水污染防治管理工作的顺利进展。
（3）编制实施重点流域水污染防治规划。自“十五”以来，国家先后编制实施了“三河、三湖”、环渤海、三峡库区及影响区，丹江口库区、松花江流域、黄河小浪底库区、南水北调东线等11个水污染防治专项规划和全国城镇污水处理设施建设规划[2]。通过重点流域水污染防治规划的编制实施，有效地改善了水质，推动了中国“十一五”污染减排目标的实现。
（4）制定了相关配套政策措施。在水污染防治法规建设和配套政策上实现新突破，实施了工业废水排污收费政策，提高了收费标准；开征了城市污水处理费；各地相应提高了水资源价格。利用国债资金，支持建设了一大批城市污水处理设施和重点流域工业废水处理设施等。相关配套政策法规的出台，使得《水污染防治法》更具有操作性、针对性和协调性，推动了水污染防治工作的深入开展。
（5）监管力度加大。建立健全了环评“三同时”、排污许可、总量控制、区域限批、限期治理等管理制度。国家成立了环境监察局和五大区域环保督查中心，各地也相应增加了监管力量，重点流域跨界断面监测体系、国控重点污染源自动监控体系建设加快，污染源监督性监测能力不断提高。通过加大监管力度，从源头上控制了污染的产生，预防、控制和降低了环境污染和生态环境的破坏程度。
2 中国水污染防治工作存在的主要问题
在中国水污染工作取得突破性进展的同时，我们也须清醒地看到：当前水环境形势依然相当严峻，水污染防治工作面临巨大压力。2007年，全国地表水总体水质属中度污染，国家监测的七百四十五个地表水断面中，Ⅳ、Ⅴ类，劣Ⅴ类水质的断面比例分别为百分之四十、百分之三十二和百分之二十八。流经城市的河流普遍受到污染，一些地区甚至出现了“有河皆干、有水皆污”的现象。饮用水安全存在隐患，水污染事件时有发生，严重损害了人民群众的健康和环境权益[3]。当前，中国水污染防治除了产业结构不合理，经济发展方式粗放等问题外，还存在以下几个突出问题。
（1）科学发展观没有落到实处。科学的干部政绩考核体系尚未完全建立，许多地方对干部的考核仍主要侧重于经济增长，加之现行财税体制存在中央和地方财力与事权匹配不够等问题，一些地方片面追求经济发展，把GDP增长作为硬任务，重经济发展、轻水污染防治。
（2）一些流域水资源过度开发。水资源开发利用中，缺乏对水资源的保护，忽视水体特有的生态功能，造成流域水资源过度开发，很多河流成为“断流河”、“排污沟”，水体丧失自净能力。据最新水资源调查评价结果，淮河、辽河、海河开发利用率分别为53％、66％和100％，大大超过流域环境承载能力，致使枯水期基本没有生态流量，加剧了水污染和水质恶化的趋势。
（3）水污染防治职责不清。跨省界流域的水污、染防治，谁是责任主体法律中没有明确规定。水污染防治涉及环保、水利、建设、农业、交通、林业、海洋、发展改革、财政等许多部门，由于职能交叉，甚至重叠，实际工作中相互扯皮、各自为政的现象十分严重。城、乡水资源管理分割；地表水、地下水管理分割；上游、下游管理分割；河流、海洋管理分割，水资源开发利用与水污染防治管理职能严重分离。
（4）水污染防治相关法规衔接不够。《水污染防治法》及《水污染防治法实施细则》和《水法》是水环境管理方面最重要、最直接的三部法律法规，但涉及水污染防治的规划编制、核定排污总量、水质监测、信息发布等规定在落实中存在交叉、重复等问题。如《水法》规定的流域综合规划、专业规划内容与《水污染防治法》规定的水污染防治规划内容存在重复；《水法》规定水利部门核定纳污总量和《水污染防治法实施细则》要求环保部门编制排污总量控制计划交叉；环境保护法赋予环保部门监测、发布水环境质量公报的职能与水法赋予水利部门监测、发布水质公报的职能重叠，实际工作中出现水质数据差距较大，甚至结果截然相反。
（5）投入严重不足。“九五”期间，“三河、三湖”水污染防治规划总投资为827.5亿元，除淮河流域没有统计外，其他5个流域投资平均仅完成45.8％；“十五”期间，增加了三峡库区和南水北调东线，8个水污染防治规划总投资为1430.9亿元，实际仅完成53.8％。“十一五”规划纲要提出，“十一五”期间化学需氧量排放总量削减10％，其对应的11个重点流域水污染防治规划项目3138个，总投资2278.7亿元，目前除松花江流域、丹江口库区及上游水污染防治部分投资落实外，大部分投资没有落实。
（6）政策机制不完善。一是排污费低于污染治理成本，环境污染外部化；二是对违法行为的处罚力度不够，“违法成本低、守法成本高”的问题十分突出，“谁污染、谁治理”的法律责任没有落到实处；三是资源性产品价格、环境收费及相关财税政策不利于企业自觉治污，企业内在动力不足；四是市场化治污机制尚未建立，专业化治污企业和民营资本难以进入治污市场；五是生态环境补偿机制还未建立。
（7）基础工作相对薄弱。一是污染物排放监测体系不健全，企业污染物排放得不到有效监控，底数不清。监管部门的监测手段和能力不足，难以有效监控断面水质，水污染发生后，找不到责任主体。二是基层环境执法能力弱，人力不足，经费难以保障。三是统计体系不完善，水环境统计数据缺乏权威性。
（8）环境违法现象十分突出。2007年环保总局对淮河、海河、黄河、长江及重点湖泊进行了专项检查，在检查的11个地区的126个工业园区中，有110个审批环、越权审批环评及降低环评等级和“三同时”不落实等环境违法问题，占检查总数的87.3％；在检查的75家城市污水处理厂中，有38家存在运转不正常、处理不达标或停运的现象，才占检查总数的50.6％；在检查的529家企业中，有234家企业存在环境违法行为，占检查总数的44.2％。
3 中国水污染防治工作的对策
严重的水污染问题，已经成为制约中国经济社会发展的瓶颈，危害群众健康，影响社会稳定，到了痛下决心非解决不可的关键时期。解决水污染防治问题，必须以科学发展观为指导，坚持经济社会发展与水资源开发利用相协调，以“水”定发展；坚持水资源开发利用和水污染防治相协调；实行以流域综合管理机构统一监管为主的管理体系；制定符合流域实际的污染防治法规、标准及相关政策；坚持远近结合、标本兼治，综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段，不断加大水污染防治力度[4]。当前，中国水污染防治工作应着力解决好以下问题：
（1）进一步提高对水污染防治工作重要性的认识。水环境安全与粮食安全、耕地安全对中国经济社会的可持续发展有着同等重要的地位。中国淡水资源不足，水污染加剧了水资源供需矛盾，影响了一些地区经济社会的可持续发展，威胁广大人民群众的身体健康，必须充分认识水污染防治工作的极端重要性和紧迫性，切实把水污染防治工作放在更加突出的位置。
（2）落实各级政府的水污染防治责任。地方各级人民政府对本行政区水污染防治负责，主要领导是第一责任人；流域管理机构对流域水资源开发利用和水污染防治负责。将水污染防治作为地方各级人民政府、流域管理机构领导班子和领导干部政绩考核的重要内容，实行严格的问责制。建立跨界河流断面水质考核制度，各级人民政府必须确保出界水质达到考核目标。
（3）建立健全统一协调的流域管理体制。整合现有流域管理机构，成立流域管理委员会，由国务院相关部门和流域内地方政府组成，赋予其统一规划、统一立法、统一监督和综合协调的职责：确定流域水环境容量；划分流域水环境功能区；分配取水量和排污量；拟定主要污染物排放标准；组织开展水环境监测，发布水环境信息等，实行有效的监督管理[5]。近期可在“三河”、太湖和松花江等重点流域进行试点。
（4）统筹经济发展和水资源开发利用及保护。坚持以“水”定发展，严格控制流域各地用水计划，特别是对新建水库、水电站及火电、钢铁、化工等项目，要从维护整个流域生态平衡的全局高度，深入论证，防止出现新的流域过度开发问题，维持流域生态功能。坚持以“人水和谐”为目标，以维护流域生态平衡为原则，对目前重点流域水资源开发利用规划进行评估，切实解决流域过度开发问题。
（5）修订水污染防治相关法律法规和标准。加快修订相关法律法规，对水污染防治的责任主体、规划编制、功能区划、总量控制、水质监测、信息发布等做统一明确的界定。制定环境政策法，规范政府在水污染防治工作中的职责。重点流域要以流域为单位，单独立法，充分体现流域的特性。进一步完善水污染物排放标准，东部有条件的地区及污染严重的流域，要全面提高水污染排放标准；重点流域要根据流域水质、水量等特点确定主要污染物控制的排放标准；水资源开发强度大的流域，其污染物排放标准应提高到接近其水环境功能区质量标准。
（6）完善水污染防治政策和机制。一是完善生态补偿政策，尽快建立流域生态补偿机制。二是实施工业污染治理成本单独核算制度，鼓励专业化污染治理公司承担工业污染治理设施的建设、运行和维护，加快实现水污染治理专业化、市场化。三是城市污水处理要按照管网建设地方政府负责、污水处理厂建设市场化运作的思路，通过发行企业债券及项目收益债券、加大中央财政转移支付力度、完善城镇生活污水收费等机制，多渠道筹集建设资金，加快污水管网和处理设施建设。四是在重点流域开展化学需氧量排放交易试点，提高污染治理的经济性。
（7）严格环境执法监督。对污染物不经处理直接排放、长期超标排污、偷排偷放的企业，一律限期整改，停产整治；对治理无望的企业和落后生产能力，坚决关闭淘汰。对水污染严重流域、水污染物总量超标地区、污水处理设施建设严重滞后的城市，实行环评“区域限批”，并追究相关领导的责任。公开环境信息，包括水污染防治设施运行、流域水质、出入境（界）水质、水资源开发、项目环评审批、总量控制、取水许可证和排污许可证发放、污水处理费和排污费征收及使用等情况，加强社会监督。
（8）加强基础能力建设。一是尽快建立健全统一的水环境监测体系。重点企业和城市污水处理厂要限期安装在线监测装置。流域跨界断面监测要统一布点、频次、时间和标准。二是尽快完善环境统计体系，建立普查制度，完善统计报表。三是尽快建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制，切实加大基层执法能力建设。四是开展全民环境保护教育活动，提高全民环保意识。
（9）突出抓好关键环节。确保饮用水安全，饮用水源保护区内严禁排污，现存排污口一律取缔。加快建立健全饮用水源应急保障体系、区域联合供水体系，抓好流域源头保护，继续实施退耕还林、还草，封山育林，禁止坡地开垦，加大天然林保护力度，强化水土保持，涵养水源[6]。尊重生态规律，按照生态用水、生活用水、生产用水的顺序，科学分配水量，确保生态用水。
中国的水污染防治工作一直在艰难前行，但是通过我们的努力，水污染防治已经取得了明显的成效，如同黎明前的一缕曙光，让我们看到了水污染治理的希望。我们坚信：从现在开始真下工夫，我们的水污染防治还是有救的。希望我们以“十七大”总体目标为导向，以科学发展观为统领，以更坚定的决心、更大的气力、更有力的措施促使各项工作真正落到实处，争取使我们的水污染防治工作进入一个崭新的阶段。
收稿日期：2008－11－12