摘要：环境监察是环境保护工作的一项重要内容，也是一个永恒话题。随着经济社会的快速发展，人们对于环境保护意识的增强，对于环境监察工作也越来越重视，健全环境监察体制，增强监察力度，切实做好新形势下环境监察工作，更好地适应环境保护工作需要，为环境保护助力护航。本文介绍了独立环境监察执法体制的内涵，并阐述了独立环境监察执法体制与机制的构建。
关键词：环境监察；执法；建构
对环境保护体制和机制改革明确的要求，凸显了党中央对环境保护问题的重视，同时，也为环境保护执法体制和机制改革提供了指针和方向。该决定要求健全生态环境保护的体制和机制，加强环境保护的基层执法力量以及独立进行环境监管和行政执法。环境问题的特殊性决定了政府监管对于环境保护具有至关重要的作用，而政府监管的有效性依赖于科学的监察执法体制与机制的建立，对于增强环保执法的力度、落实十八届三中全会的要求具有重要意义。
1 独立环境监察执法体制的内涵
根据组织法的原理，结合环境执法的特点，独立环境监察执法体制应当包含以下几个要素：
1.1 机构独立。机构独立主要是指执法机构具有相对独立的法律地位。独立与“依附”和“隶属”相对称。环境监察执法机构的独立主要是指，与其他部门相比，环境执法部门对于政府以及其他部门的依附性和隶属性较弱。环保执法机构作为一个独立的执法个体，应当弱化其与政府以及其他部门的领导关系，避免受到过多的干预。
1.2 权力独立。环境监察执法主要以执法权为基础，对于环境执法主体而言，具有完整的、独立的环境行政执法权也是其独立的标志。环境行政执法权主要包括行政许可、行政处罚和行政强制等权力。环境执法主体掌握的权力越充分，其独立性就越强；反之，当执法主体与其他主体分享行政执法权，或者对于其他主体的依赖性越强，其独立性就越弱。
1.3 程序独立。程序独立是指环境监察执法部门在行使执法权、进行行政执法时，能够避免其他部门的不当干预，即在行政执法过程中能够保持独立，不受其他部门的直接的干预和挑战。无论是立法、司法和行政部门，都不宜直接干预环境执法的过程。当然，依法实施的监督是必要的。
第四，责任独立。独立环境监察执法体制还强调责任的独立，即执法主体能够独立的承担违法或者失职产生的责任，实现权责的相对统一。责任独立的具体要求是责任明确、责任自负和责任独担。责任独立是独立环境监察执法体制的重要一环。
2 独立环境监察执法体制与机制的构建
基于我国环境监察执法体制与机制存在的问题，借鉴域外经验，结合我国国情，独立环境监察执法体制与机制的建构应当遵循以下路径：
2.1 独立环境监察执法体制的构建
对于确保环境监察执法机构独立性的问题，学界主流观点是对执法机构实行直属管辖。对于直属管辖的模式又有两种主张：其一是环保部以下直属管辖，类似于国税系统。其二，省以下直属管辖。事实上，独立环境监察执法体制的建构是一个系统工程，并不能“直属了之”。构建独立环境监察执法体制可以从以下几个方面入手：
（1）组织机构独立的保障。机构独立是执法体制独立的题中之义，改变环境执法机构不独立的现状，可以采取以下措施：第一，基层执法机构的直属管辖。环保执法机构的双重领导体制被学界所诟病，因而确立环保机构的直属管辖几乎成为学界共识。直属管辖对于执法机构的独立无疑是有用的，但是，采用何种直属模式确实需要考虑各种因素。第二，成立跨区域的执法主体。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆事实上，限于财政经费和人员编制，县镇执法主体很难保证执法人员的专业构成以及充足的专业设备。因而，建议在保留原有县镇执法机构的同时，打破行政区划，以若干区县为单位，成立跨区域的环境执法机构，负责该区域的环境执法。该执法机构受省级环境主管部门的领导，负责对县镇政府和县执法机构进行监督，并且负责所辖地区的环境治理和协调、检测，在必要时亲自负责执法。县镇执法机构的事权可以适当集中到跨区域管理机构。这样做，其一，可以减少地方政府的干预；其二，可以集中更为专业的人员和设备；其三，可以在一定程度上解决跨区县的环境问题。环保部成立的六个区域环境保护督察中心，是一种有益的尝试，但是，其事业单位的性质以及所辖范围太广使其难以承载真正的一线执法任务。
（2）独立执法的财政保障。任何执法活动都需要资金的保障，以专业性和复杂性为特点的环境执法尤甚。独立执法需要充分的财力保障，为此建议采取以下措施：第一，专项环保预算。全国层面和地方层面都应当编制专门的环保预算，为环保执法和管理提供专项资金，不得挪作他用。尤其是国家层面应当编制较为充足的环保资金预算，由中央层面的环保行政部门在全国范围内进行调配，提高地方环保的积极性，补足贫困地区的环保资金压力等。第二，雄厚的资金支持。除了保证专项预算、专款专用外，还应当保证环保预算资金的充足。
（3）独立的责任的确立。责任独立是执法主体独立的标志和保障。通过规定执法主体明确而独立的执法责任，可以督促其更加主动、合法地履行监督职责，从而改善被动执法和执法懈怠的情况。确立执法主体的独立责任要求执法主体具有独立的法律地位，并且具有独立承担法律责任能力，更为重要的是法律对于执法主体的责任进行明确具体的规定。
2.2 完善独立环境监察执法机制
结合域外经验和法治理论，独立环境监察执法方面应当着重建立和完善以下机制。
（1）规范的程序机制。规范的执法程序具有至少三个方面的价值：其一，防止执法权的滥用或执法主体的懈怠；其二，提升行政执法的效率；其三，增强行政执法的权威性和可接受性。独立的环境执法需要遵循规范的程序，才能确保执法的效果。建立规范的程序机制要求：首先，法律对于执法程序进行明确规定，提升程序的权威性；其次，程序应当尽量明确、具体和可操作；再次，应当确立违反法定程序的执法效果和责任。
（2）确立综合协调机制。鉴于环境问题的专业性、跨区可能性等特点，环境执法存在部门和跨区域协作的必要性，因而需要建立综合协调机制。在美国，环境执法机构与其他政府机构和司法机构之间，都建立起了固定的协调机制，协调方式包括USEPA 制定跨介质跨部门的执法方案、设置协调机构、共同协作提起违法诉讼、建立具有约束性的伙伴关系。借鉴美国的经验，建议建立环境执法部门协作或者联合执法的长效机制，这一机制应当由专门的机构来实现，而且具有固定性和权威性。
（3）强化责任追究机制。实践中，执法者“对于矛盾采取了消极妥协的态度，也是执法不力的重要原因”。责任是执法的动力机制，严格而有效的责任追究机制可以督促执法主体积极主动地履行监管职责，并且确保执法的合法性。针对目前责任追究机制不健全的情况，应当强调以下几点：其一，法律法规明确规定执法主体的责任；其二，明确追责的主体、程序和制裁方式；其三，建立问责制度、疏通行政复议和行政诉讼渠道。
环境监察是保护环境的主要路径。根据环保部发布的公布，环境监察力度不断增强，有效遏制了环境污染事故频发的现状，对于保障社会的可持续发展具有重要的现实意义。但随着社会生产和人民群众生活方式的转变，环境监察工作也面临着新形势和新要求，环境监察工作的效率和质量要求更高。
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论文作者:章宏
论文发表刊物:《基层建设》2018年第18期
论文发表时间:2018/7/20
标签：环境论文; 独立论文; 机构论文; 体制论文; 主体论文; 机制论文; 责任论文; 《基层建设》2018年第18期论文;