分税制改革尚待深入和完善，本文主要内容关键词为：分税制论文,尚待论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以分税制为主要内容的这次税制改革，既是调控政策的调整，又是利益格局的改变，这一改革，必然涉及社会经济的各个方面，影响整个经济生活。从总体上看改革进展顺利，获得了初步成功，但新体制尚需经过一定时期的磨合，逐步加以完善。这就要求我们，采取必要的措施，以解决运行中的问题。
一、分税制改革中存在的问题
（一）初行的分税制与现行税制和产业政策不相配套。
1、收入归中央财政的税种改革已基本到位，但收入归地方财政的税种大多尚未进行改革。直接影响了地方税体系的建立，弱化了税收调控广度和力度，难以促使生产要素全面进入市场。税改后，商业改征增值税，不再征营业税，减少了一大块营业税收入，铁路、各银行总行、保险总公司的营业税收入归中央财政，这又使地方财政从营业税中拿不到太多的收入。资源税调节的广度仍有限，如水资源仍采用行政收费的办法去处理，就其有限的调节力度而言也很难使我国中、西部地区的资源优势转化为财政优势和经济优势，进而缩小与东部地区的经济差距。所得税类仅地方企业所得税收入归地方，由于承包和亏损两大因素的影响，其收入也不会太多。土地增值税这一有利于抑制房地产的投机和炒卖活动，防止国有土地收益流失，有利于增加地方财政收入的税种，目前还未进入实质性运作阶段。城建税是一个很有希望的税种，而拓宽了税基的城乡维护建设税又尚未出台。其它地方小税种尚未改革完成或未出台。因此，目前地方财政的固定收入处于不稳定状态。加之与分税制相配套的，能确保新税制顺利实施，从根本上解决公民生活保障问题，减少社会震动的社会保障税也未列入税改计划。这些问题如不能及时解决，分税制体制的顺利实施将难以实现，而且可以引发新一轮地方与中央利益之争。
2、以企业的隶属关系划分中央与地方企业的所得税收入，营业税（部分）和资源税按所属区域实行分成的划分税种的分税办法，由于利益的推动，必然导致严重的重复投资，致使产业、产品结构的扭曲状况得不到根本的矫正。各地竞相争上热点项目：汽车、棉纱、空调、啤酒等，其根源在于谁上的项目，税收、利润就归谁。目前，企业自主权虽得到了扩大，但许多国有大中企业仍受中央部门或地方政府的直接控制，指令性计划尚占一定的比例。在条块分割的情况下，条条或块块自成系统，割裂了产业之间与区域经济间的内在联系。虽然行业主管部门都成立或转变为公司形式，但绝大多数仍是一种“行政公司”，它们各自更多地考虑所属企业的生产条件的简单扩张和自成体系等，而很少注意统一组织与整个国家和整个区域内各企业合理的经济联系，增加了企业布局与区域经济、产业发展的矛盾，难以把技术经济和组织上有内在联系的企业统一到区域经济整体，无法形成统一市场，不利于推进产业结构的高度化。根据企业隶属关系划分所得税的分税制，也必然加剧省与省、省与市（地）、市（地）与市（地）、市（地）与县、县与县间产业、产品上的同构化，加大了调整经济格局的难度，宏观调控作用被此体制溶解抵消。按理说在市场供大于求时是调整产业结构的最好时机，但因地方政府的行政干预使得结构调整停滞，低劣产品照样有市场。近年来汽车产业、产品的结构调整收效甚微，就是按此隶属关系划分税种体制弊端的明证。按隶属关系划分企业所得税还是造成国有资产为地方、部门所有的根源。因为在此分税制下，资产的流动会带来税收转移，这种利益的冲突使地方、部门力阻资产向域外、部门外流动，致使产权、产业重组的趋势难以顺利实施。由于现行金融体制是分块制，信贷资金的到位权在地方，土地资源的支配权，以及企业所需水、电、气等资源的支配权也在地方，在目前资源紧缺的情况下，地方政府为了自己隶属企业的生产和基于增加税收的需要，资源分配必然倾斜于本地企业。而在企业改革正转向制度创新，建立多元产权主体构成的现代企业制度已经淡化其行政隶属关系，各地也相继出现了无主管企业的情况下，在税收上硬要确定企业的隶属关系也是行不通的。
3、分税制对行业税负结构进行了调整，这些调整有些符合税制改革的初衷和中央政府产业政策的要求，有些则对产业结构形成了逆向调节，对地方政府的财源建设思路和具体措施造成误导，最终会破坏分税制运转的客观基础。其中最为突出的表现是：能源产业、再生资源利用、批发行业等需发展的行业税负不同程度的有所上升，如煤炭行业上升达7.47个百分点，电力行业上升2.07个百分点，化工、电子行业分别上升0.85和1.62个百分点，流通企业和物资企业上升达1.01和1.20个百分点，而加工业、零售等规模扩张速率已过快的行业税负反而有所下降，如建材、纺织、商业企业则分别下降了8.5和1.40个百分点。这种行业税负结构，有可能导致地方政府仍大力发展加工工业，忽视基础产业的发展，而资本流动较易转移的私营经济又会放弃工农业而涌入零售行业，同时也有可能导致农业、能源产区大幅度调整产业结构，从而削弱基础产业的发展。这些情况一旦出现，分税制的政策意图，实际上就被大大地扭曲了，且最终会破坏各级财政的收入基础。
（二）现行分税制将使区域间财力出现两极分化，东西部差距有可能进一步拉大。
财税体制改革的重要内容之一，是扶持经济落后地区和老工业基地的改造，缩小东西部的经济差距。就区域总体税负水平变动看，也确实形成了中西部地区企业税负略低于东部沿海地区的格局，从一定意义上讲，这有利于中西部区域经济的发展，但这种税负上的微弱差异，在我国目前经济运行中，还很难起到促进中西部经济加速增长，缩小东西差距的作用，也难于引起生产要素由沿海向内地的区域流动。
第一，我国中西部地区集体、乡镇企业发展面临着新的压力。中西部地区税负略低于沿海地区，这主要是针对中西部地区集体、乡镇企业所占国民经济份额低，而受这类企业税负上升的影响较小而言的。造成区域经济税负差异在很大程度上是由于地区间集体经济发展的不平衡。在集体企业产值中，东部沿海6省市占了59.08%，中西部24个省市只占40.92%。此差异还反映在国有企业与集体企业所占工业产值的份额中，东部沿海6省市的工业总产值中集体和乡镇企业的产值为53.3%，国有企业为46.7%；中西部地区国有企业占73.8%，集体、乡镇企业则为26.1%，新税制使国有企业的税负略降，集体、乡镇企业的实际税负上升2.3个百分点，从而导致东部沿海地区的总体税负略高于中西部地区，但也正是由于此次税改对集体、乡镇企业取消了以前的减免税优惠政策，而内地政府财力极为有限，就不可能提供大量的财力扶持集体、乡镇企业的发展，从而使中西部地区本来份额就较低的集体、乡镇企业的发展受到抑制。由于现行分税制改革的倾斜不够，而造成中西部地区集体、乡镇企业发展的困难和迟滞，将进一步拉大它与东部沿海地区发展的差距。
第二，现行政企不分的体制，使生产要素流动受阻。新实行的分税制，仍保留了原体制的利益格局，这就使原体制下的区域分割矛盾继续存在。近几年生产要素总的流向是由中西部大量流向东南部沿海。本来，在此格局下，即使税负的微量变动有利于中西部，也不可能使生产要素大量西移。在这种情况下，加之在新形势下，经济发展的起点高，需要大量投入，而中西部地区大部分省区的地方财政极为困难，维持现有的财政支出已力不从心。再拿出大量的资金开发资源性产业以及扶持集体、乡镇企业发展更为困难，生产要素流动的阻力又较大，中央财政也难以给予大的支持，无疑加大了中西部发展的难度。
第三，以1993年为基数的税收返还方式，不利于缩小业已存在的东西差距。（1）沿海与内地省份财政收入基数差距，将使两类地区经济差距拉大。（2）税收返还与全国平均增长返还挂钩的本意难以实现。目前的分税制遵循的是增量累进的原则，因此即使在一个地区增值税、消费税增长速度与全国平均增长速度相等的情况下，对地方税收返还比例也是递减的。这样1993年的基数影响将是长远的，发达地区与落后地区的差距会随着各年返还额的变动而越拉越大。落后地区只有在发达地区有较高的增长速度，上交中央财政较多的情况下，中央财政通过转移支付的手段支援内地，才有可能缩小与发达地区的差距。但对任何一个地区来讲，本地区增长速度快于全国平均增长速度时，其返还比例递减将更为迅速。若现行政企不分问题得不到解决，在地区利益的驱动下，发达地区有可能达到一定增长速度后，重新放松征收管理。而近年内落后地区经济增长的高速度可能性较小，且同样存在着即使基数较低，也不愿意增长过快的状况。
（三）分税制中的地方财政收支基数及上解下拨额定方法——基数法，对国民经济运行产生了不利的影响。
在分税制改革中，必然涉及各地收支水平的核定和获得中央财政补贴的计算依据。作为一个各地区经济水平差异极大的国家，调节各地区经济发展不平衡的矛盾，是中央政府的重要职责。而中央对地方的财政补贴，是最主要的调控手段，但在分税制中运用基数法确定各地收支水平和财政补贴额，必然要产生：第一，以偏概全，脱离实际。以基年的财政收支水平为基数，常常使即期预算年度的分配与实际情况相脱节，即当基期财经状况好（差）于即期预算年度的财经状况时，财政工作的负荷量就会重（轻）于它实际所能承担的水平，对国民经济的整体造成不利影响。另方面以单因素代替多因素（影响一地财政收支水平的并非只有财政因素），基数很难体现出足够的客观性，这样对各地确定补贴规模时，必然导致苦乐不均。第二，妨碍了分税制财政体制的正常运行。在实行分税制的情况下，由于各地的条件不相同，运用统一的基数法分配地方财政收入，其所得份额并不一定正好等于其所应得的份额，有可能前者大于后者，在此情况下该地财政要向上级财政解缴收入，也有可能前者小于后者，上级财政要向该地财政划拨收入。财政基数及其上解下拨的核定制度是分税制的重要补充，若基数计算不合理，将直接影响上解下拨的准确性，从而直接影响分税制的效果。而从1994年初普遍推行的分税制，除广东个别地区结合机构改革试行因素法外，从总体上看地方财政均以1993年的收支水平为基数，确定上解下拨额时并未跳出基数法的老思路，而核定基数的过程又是以承认既得利益为前提的，谁的支出规模大谁占便宜，对节减支出产生了逆向作用。同时，基数法牵涉到的主观因素又很多，讨价还价起到一定的作用，在一定程度上助长了地方政府的短期行为，大搞低水平的重复建设，延缓了政府职能的转换。
（四）分税后，地方对农业的投入热情不会很高，投资数额也不会比分税前增加更多，农业的发展受到影响。第一，农业特产税作为农村税收的主要增长点，但目前税源分散，商品率较低，要改变此状况，需各级政府加大对其开发的投入，而农业生产发展则是投资周期长、回报率低，因此，在近期内对农业的投入热情不会高；第二，影响农业投入最主要最直接的是县级财政，分税后由于县级财源基础本来就薄弱，近期内马上改观的可能性很小，甚至困难还将进一步加剧。地方会把有限的财力投入到近期能较快见效的财源建设上去，致使地方财政支出结构中本来就极其微弱的支出比例有可能进一步降低。第三，此次税改中，农业生产资料的税负有所增加，（如农机企业升了1.4个百分点，物资企业升了1.2个百分点，）现行体制下的税负上升会有一部分转移到物价上来，推动农业物资的物价上升，从而使负担本来就过重的农民因无力承受新的负担，影响其对农业的投入，农业发展因而受到较大的影响。
二、解决分税制改革中存在问题的措施
要逐步解决以上诸问题，总的说来，应重塑地方税收体系，充实地方税税种，强化地方税调节的广度和力度，促进生产要素全面进入市场，增加地方税收入，正确处理中央与地方的分配关系。通过加快地方税税种的出台步伐，建立起分税制的基本框架，并在实施中逐步予以完善。一是完善资源税。其征收范围，应包括一切可以开发利用的资源，扩大资源税调节广度，增强资源税调节力度，既要促进资源合理配置和高效利用，又要有利于资源地区经济发展。二是尽快使土地增值税进入实质性运作阶段。三是尽快开征社会保障税，促进社会保障制度的建立。四是强化固定资产投资方向调节税，控制投资规模，缓解通货膨胀，诱导投资方向。五是重新颁布房产税、城乡维护建设税、城镇土地使用税、车船使用税并适用于内外资企业和个人，加强税收调节力度，稳定地方财政收入规模，以使之与中央税收收入规模相适应。
适应现代企业制度的改革，取消按企业行政隶属关系划分企业所得税的分税办法。顺应产业、产权重组的趋势，调整直至割断企业的多重行政隶属关系，应使企业面向市场，以市场机制指导区域经济的发展，要界定政府的行政职能与经济管理职能。明确政府的行政管理方式的取向应是“政府调控市场”，除有关国计民生的关键性企业外，政府不再直接参与经营。强化企业的经营主体地位，按照经济的内在联系来组织区域内各企业的分工协作，把企业与区域经济统一起来，按照企业的所属区域划分企业所得税收入的归属。一方面可以增强地方对各类企业经济效益的关注程度，另方面注意保护税基，使之成为地方财政收入主体。以此完善区域市场，建立区域经济内各类经济成份所组成的共同市场，促进企业所在地域经济的发展，优化资源的配置。
对某些基础产业的税负增加问题，建议走分税制的税收返还的思路。在近期内先征收后返还，大体维持原有产业的税负水平，稳定物价。政府在考虑各类产业的税负结构问题时，要充分考虑到工业的基础产业税负上升较多的事实，对这类瓶颈部门采取税收返还的同时，还应调整投资的投向，防止加工工业的过度膨胀。税收返还制度还应配合采取一些补充办法，结合中央与地方政府的事权调整，改进专项拨款制度，增加基础产业的产出能力，扩大瓶颈产业的投入，提高公共服务的能力，逐步向规范的转移支付制度推进。
针对各地收支水平的核定办法——基数法所带来的一系列问题，以后年度的财政收支基数宜采取因素法来确定。一是各种因素指标的统计必须准确，中央对地方的返还基数若干年内拥有调整权。二是折算上要合理，能有效地解决政府间收入分配中的特殊情况。操作中在确定返还基数时，还可根据中央财政收入的增加情况，加大因素法的份量。三是通过参数调整，发挥宏观调控职能，正确体现分配原则，既鼓励先进，同时也照顾落后。四是执行统一的计算模型，提高基数的公平度和透明度。考虑到区域间财政出现两极分化，东西差距会进一步拉大的可能，以及分税后地方对农业的投入热情不会很高的状况，中央对地方的税收返还：一要体现对中西部地区及老工业基地的倾斜政策。建议政府在资金、人力和项目审批方面给予更多的优惠，并在确定工业布局和固定资产投向时考虑资金、技术的流动优势，加速区域差距缩小的过程。二是国家的重点投资应有所倾斜。一方面加大对产业结构的调控，另方面要为中西部地区增植财源支柱。三要弥补现行税收返还只讲数额、无法规定有投向的弊端。根据不同区域的特点规定其投向，鼓励落后地区把部分返还款项更多地投入到农业、教育等基础产业中去，而发达地区则投入到基础建设中去，同时在专项拨款等方面也可具体规定其投向，或实行专项拨款同时要求地方给予一定的配套资金，加强对农业等的投入。
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