农村义务教育学生营养改善计划政策实施的问题与对策*
——教育扶贫的视角
邵忠祥 范涌峰
［摘 要］ 《营养改善计划》是加快农村教育发展，促进教育公平的重要政策，也是教育精准扶贫的重要举措。实施好这一政策，对提高农村学校教育质量、保证学生受教育年限和确保农村学生均衡的营养水平等方面有着重要的价值。但是，这一政策在实施过程中还存在诸多问题：一是《营养改善计划》政策在教育扶贫中的价值没有被充分认识；二是政策资源投入有待提高；三是统购管理制度还不完善；四是目标人群不够精准。为此，要提高对《营养改善计划》政策在教育扶贫中重要性的认识；加大投入，解决政策实施过程中人财物不足问题；优化采购方式，加强统购管理的规范性和透明度；建立准入和退出机制，确保《营养改善计划》扶贫对象的精准性。
［关键词］ 教育扶贫；营养改善计划；对策
一、问题的提出
扶贫是党和政府长期以来十分关注的重要问题，是我国实现城乡统筹发展和共同富裕的重大战略部署。进入新世纪以来，我国扶贫任务更加迫切，先后出台了《中国农村扶贫开发纲要2001-2010年》（国发〔2001〕23 号）、《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（中发〔2011〕10 号）、《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》等一系列重大扶贫政策。党的十八大以来，专门提出了教育扶贫的号召。为此，教育部等部门出台《国家关于实施教育扶贫工程的意见》、《教育脱贫攻坚“十三五”规划》的通知（教发〔2016〕18 号）等一系列教育扶贫政策。习近平指出:“教育是阻断贫困代际传递的治本之策。贫困地区教育事业是管长远的，必须下大力气抓好。”
《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》（国办发〔2011〕54 号，以下简称《营养改善计划》）作为教育扶贫中的重要政策之一，在教育扶贫过程中起着举足轻重的作用。《国务院办公厅转发教育部等部门关于实施教育扶贫工程意见的通知》（国办发〔2013〕86 号）和《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中就明确提出要“稳步推进农村义务教育学生营养改善计划”。教育部等六部门出台的《教育脱贫攻坚“十三五”规划的通知》（教发〔2016〕18 号）中也明确提出，要“鼓励地方扩大营养改善计划试点范围，实现贫困县全覆盖”。
目前，《营养改善计划》政策作为一项重要的教育扶贫项目，已有相关学者进行调查研究。如宋乃庆等人的调查研究发现，《营养改善计划》政策实施过程中的主要问题是缺少营养专业人员的指导、食堂工人难招聘及食堂设施不足等问题，并提出了具体的对策建议[1]。邵忠祥等人从政策执行理论的视角，探讨了《营养改善计划》政策执行的影响因素，并提出了具体的对策建议[2]。另外有马文起对江西部分农村学校进行的调查研究[3]等。整体而言，已有的研究成果主要是通过调查，发现《营养改善计划》政策实施中存在的主要问题并提出有针对性的对策建议。随着时间的推移，已有的问题已得到了进一步的解决，如食堂及供餐设施不足问题、工人不足问题等，但新的问题又不断出现，且已有的一些问题仍然需要进一步的改进和完善。同时，随着教育扶贫政策的进一步推进，有必要从教育扶贫的角度来认识《营养改善计划》政策在教育扶贫中的重要意义并提出解决问题的对策建议，为教育扶贫政策的有效落实做出贡献。
二、《营养改善计划》政策在教育扶贫中的意义
《营养改善计划》政策的实施，其对象是我国集中连片特殊困难地区，是真正需要营养补充的农村贫困学生。因此，这一政策的实施有利于促进农村教育发展，是教育扶贫的重要举措，在农村教育扶贫中有着重要的价值。
（一）有利于提高教育质量，阻止贫困代际传递
农村地区的贫困，直接表现是收入的贫困，其内在因素更是教育的贫困。教育的贫困是比收入与物质的贫困更深层的贫困，是引起贫困代际传递的重要因素[4]。在农民收入较低的农村贫困地区，学生还表现为营养的贫困。实施《营养改善计划》的政策，可以有效降低农村学生的辍学率，提高在校率。由于学生课堂上饥饿感的减少，有利于专心听讲从而提高课堂听课质量，最终有利于提高农村学校的教育质量。据评估结果显示，2013年度，西部农村学生的缺课率明显下降，与2012年度相比，西部农村学生的语文和数学平均成绩提高了4.6 分和4.5 分。学生的每日缺课人数从2012年度的35.9/万人.日明显下降到2013年度的每日26.7/万人.日[5]。国外相关国家的研究也表明，实施营养干预，有利于贫困地区农村学生学习成绩的提高。例如肯尼亚用牛奶、肉食或能量为在校儿童提供营养补充，21 个月后测验发现，获得肉类食品的儿童数学成绩和瑞文推理测验成绩分别提高了0.15 和0.16 个标准差。孟加拉国实施强化饼干计划后评估发现，参与该项计划的学生考试成绩提高了15.7%，数学成绩进步尤其明显[6]。学习成绩的提高，有利于农村中小学生打好知识基础，为升入高水平的大学做好准备。近年来，我国大学新生中农村学生所占比例越来越高，2000年以来，新生人数的60%是农村学生，但是985 和211 重点大学中，农村学生所占比例较低，以北京大学为例，2000—2010年间，农村大学新生仅占10%，而相比 80～90年代的 30%，降低了 20 个百分点[7]。农村学生进入重点大学的比例低，除了农村教学质量整体较差、学习氛围不浓以及近年来“读书无用论”的影响外，农村学生长期营养不良，影响课堂学习效果也是重要的因素。据相关的实验研究表明，必需脂肪酸缺乏，会导致儿童出现学习和阅读困难，发育迟缓及注意缺陷。一些重要的微量元素缺乏，会影响智力，如中度碘缺乏，会使智力下降10～15 分，铁含量低及其导致的贫血，对注意和认知能力产生不良影响[8]。另外，蛋白质和能量营养不良，将会导致学习分类能力、加工和建构信息的能力等产生不同程度的影响。但是我国贫困地区的许多学生，长期以来存在严重的营养不良问题，中国发展研究基金会2006年对广西壮族自治区都安县3 所小学的调查测算发现，学生营养摄入不足非常严重。11 岁年龄组儿童中，能量、钙、维生素A 等的摄入量严重不足，维生素C 摄入量甚至为零[9]。
“中小学是青少年身体发育和心智发展的关键时期，这一阶段如果营养不良，将会影响孩子们体格和智力的正常发育，更谈不上德智体美全面发展”[13]。相关的研究表明，儿童时期的营养状况对成年后的身体状况有着非常重要的影响，我国学者采用1991 至2006年间的“中国居民健康与营养调查项目”数据对1991年时满2 周岁未满18周岁的儿童进行研究显示，儿童期的营养健康状况表现出对成年期健康状况发生持续影响[14]。国外研究也表明儿童早期的营养不良导致成年后各种疾病的发生，例如美国的一项研究显示，低出生体质量者，成年后患高血压和糖尿病的风险较高，高出生体质量者，成年后则肥胖风险增加[15]。另外一些相关研究也表明，早期营养不良与成年后的心血管疾病、代谢异常等都存在显著的相关关系[16]。因此，为贫困地区儿童加强营养保障，有利于他们成年后有一个健康的身体素质，为减贫、脱贫提供良好的身体条件。因为健康良好的儿童，其成年后的收入水平要显著高于那些儿童时期健康不良的儿童。相关研究表明，一个健康状况总体较差的儿童其成年后收入要比那些健康状况良好的儿童显著低20.4%。在对儿童时期的家庭背景及其父母的特征变量加以控制后发现，儿童时期处于较差健康状况的儿童成年后其收入比健康状况良好的儿童显著低27.3%[17]。国外的相关研究也表明，健康状况较差的儿童成年后其健康状况也较差、受教育水平更低及处于更低的社会阶层[17]。导致这种收入差距的重要原因之一是由于营养不良，导致成年后的大多数劳动者，健康状况欠佳，从而影响智力和体质的发育。因此，要做到真正的脱贫，还必须从贫困地区儿童的营养健康抓起，使这些贫困地区的儿童成年后，有一个健康的身体，从而为脱贫提供良好的身体条件。
（二）有利于确保学生的受教育年限，有效减少贫困发生率
《营养改善计划》政策的实施对象整体上强调的是连片特殊困难地区。精确到了县，但是到具体的学校、学生身上，就存在不精准的问题。在连片特殊困难地区，也有生活条件较好的家庭，且距家较近，有父母在家，家庭完全可以解决孩子的午餐问题。调查中我们发现，一些县的学校教师或乡镇干部的子女，不管是否喜欢在校就餐，都被列为享受营养餐的对象。如果这些孩子不在学校就餐而是回家就餐，则会给《营养改善计划》政策经费带来浪费和损失。
（三）有利于确保农村学生均衡的营养水平，为农村脱贫提供身体条件
因此，实施好《营养改善计划》政策，提高农村学生的营养水平，促进贫困地区学生学习质量的提高，将有利于贫困地区的学生能更好地升入高一级学校、升入重点大学。通过“提高贫困学生的学历层次，扩大他们接受高等教育的机会，特别是进入重点大学的比例，从而在劳动力市场分割不变的情况下增加他们进入主要劳动力市场的机会”[10]，有利于农村贫困家庭的脱贫，防止贫困的代际传递。
三、《营养改善计划》政策实施过程中存在的问题
《营养改善计划》政策实施过程中，大宗食品主要由县级政府的有关职能部门负责统一采购和配送，节省了学校自行采购的时间和精力，这大大减轻了学校的负担，同时也降低了资金在运行过程中存在的监管困难问题。但是由于统购权上移后，在统一采购的过程中，由于供货商不了解农村学生的饮食习惯，配送的食材不符合学生口味。例如G 省的Q 县2017 新学期开学期间，由于蔬菜配送公司配送的蔬菜不符合学生口味，导致了部分蔬菜的浪费。同时配净菜的价格明显高于市场价格，例如净大白菜的价格有时达到4 元1 斤，净洋芋价格达到4 元一斤，猪肉价格17 元1 斤，而当地的大白菜和洋芋价格一般在2 元左右，猪肉价在14—15 元左右。调研中还发现，统购到的蔬菜有时不新鲜，甚至出现过腐烂的蔬菜，如果处理不及时，将会严重威胁师生生命安全，造成严重的生命安全事故。另外，县政府统一采购的大米多是陈年大米，有的出现的米虫，米饭口感较差，且存在统购价格明显高于市场价格的问题。有学校负责管理营养餐的老师反映，“实行统一采购后，50斤装的每袋大米由原来的115 元变成了121 元，而口感较之前学校自行采购的大米差。甚至有的学校还曾经收到过发黄、发霉的大米”[21]。这些问题的存在，使《营养改善计划》政策在资金安全和食品安全上都存在潜在的安全风险。
（一）对《营养改善计划》政策在教育扶贫中的价值认识不足
“扶贫必扶智。让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。”[18]儿童时期智力、体力的发展必须以丰富的营养为基础，营养缺乏会严重影响儿童时期甚至成年后的智力和体力水平，使儿童成年后缺少脱贫的能力，造成贫困的恶性循环。但是，《营养改善计划》政策在教育扶贫中的这一价值没有被地方教育行政管理部门和中小学充分认识。调查中我们发现，个别学校反对实施《营养改善计划》，理由主要是《营养改善计划》实施的过程中涉及的事务过于繁杂，学校担心因此会影响到学校的教育质量，并没有从学生全面发展的高度去认识《营养改善计划》对促进学生发展的真正价值。其原因是“长期以来，我国基础教育过于重视学生的学业成绩，对营养在儿童全面健康发展中的价值认识不足，认为实施《营养改善计划》政策会严重影响到学校的正常教育教学活动，甚至有个别地区的校领导和教师还建议取消《营养改善计划》”[2]。
（二）政策资源投入不足
“如果负责执行政策的机构和人员缺乏必要的、充足的用于政策执行的各种资源，那么执行结果将不能达到预期的目标。”[19]政策资源投入不足，主要体现在以下方面：
二是食堂工人不足。由于工资低（各地食堂工人的工资大多在1000 元左右，明显低于当地的最低工资标准），农村劳动力减少，难以长时间招聘食堂工人从事营养餐加工等方面的工作。据对西部部分省区的调查发现，认为当前学校食堂存在招聘工人难的中小学校长和教师分别占61.9%和43.7%问题[1]。
一是个别帮扶单位思想认识不到位，没有制定相应的帮扶方案和计划，措施不明确，工作无抓手，将定点帮扶工作一般化。应该建立对定点帮扶单位的考核机制,要进一步强化督查。要加大考核评估和明察暗访力度，用考核的指挥棒倒逼各地抓落实、见实效，坚决防止作秀、搞花架子，坚决防止弄虚作假搞数字扶贫，坚决防止形式主义搞形象工程，让脱贫工作真正成为民心工程；二是定点帮扶人员离开农村时期较长，对现在的农村的状况不十分了解，农村工作经验也比较缺乏。有些年轻的定点帮扶人员刚刚走出校园，对于边远地区农村的贫困状况更是不清楚。这些因素都在一定程度上制约着精准扶贫的有效实施。
一是食堂建设投入还存在不足。实施《营养改善计划》政策的地区是国家集中连片特殊困难地区，很难像大城市一样实现大规模的企业供餐，要保证营养餐有较高的营养，只能通过学校食堂自己加工，确保营养水平。《营养改善计划》政策实施以来，各地的食堂建设取得了较大的成效，但是仍然有部分地区没有实现食堂供餐。全国实行食堂供餐的试点学校中（包括地方试点学校）只有71%的比例，国家试点县中，也只达到了76.6%[20]。接近24%的国家试点县还没有实现食堂供餐。没有实行食堂供餐的农村中小学，则主要采取由学校或教育行政部门统一为学生订购的成品食物作为营养餐，很难保证营养餐的营养均衡。
三是政策运行经费不足。虽然4 元钱能让学生吃上一餐较有营养的午餐。但是由此产生的政策运行上的费用，如电费、水费、煤费等政策运行过程中产生的费用，却由学校公用经费来加以承担。这对于学生数较少的学校，由于公用经费总量较少，将会对学校的正常运转产生影响。调研中一位村级小学校长结合他们学校的具体实际给我们算了一笔账，他说“食堂用煤一个学期差不多要4000 元，水电费 1000 元，购置洗洁精、纸、保鲜膜等一切日常用品800 元左右；维修设备与餐具等800 元左右；这样一来一个学期差不多要花6500元左右。我校义务教育阶段在校生119 人，一学期公用经费30000 多点。食堂支出占公用经费支出就达到20%左右”。生均公用经费被占用，将会影响到教学工作的正常开展和学校教育质量的提高。
吉和街不复旧年模样，所有的木阁楼全部消逝了，代之以四十多层的楼宇，站在每一层楼的阳台上，似可望见滚滚长江。
同时，实施《营养改善计划》政策的县都是国家级的贫困县，部分县的政策经费还不能及时下拨，甚至被扣留，食堂工人工资低，有的县不能及时兑现，这些问题的存在，影响营养餐的正常实施。
（三）统购管理制度不完善
《营养改善计划》政策实施六年来，在资金的拨付、食堂建设上有较大的改善，学生营养水平、学习成绩有较大提高。但是，从教育扶贫的视角，我们发现《营养改善计划》政策实施过程中，还存在一些重要问题。
（四）目标人群不够精准
我国农村长期以来存在较高的辍学率，且大部分农村学生初中毕业后不再升入高中或职业高中，而是直接进入劳动力市场。虽然辍学的因素多种多样，但是贫困是导致农村学生辍学的重要因素之一。实施《营养改善计划》政策，有利于减轻农村家庭经济负担，促进农村家庭支持孩子在校学习的积极性，从而有利于提高和保证农村学生的受教育年限。即使不能升入高一年级的学校，由于受教育年限得到保证，有利于掌握扎实的基础学科知识和技能，提高农村学生未来就业的机会，从而有利于提高家庭经济收入，达到减少贫困的目的。实证研究发现，“延长受教育年限可以有效减少包括绝对贫困群体在内的低收入人群对于政府补贴的依赖程度”[11]。我国学者对农民工的实证研究表明，受教育年限是对农民工收入影响最大的因素，农民工每多接受一年教育，平均月收入增加49.814 元[12]。实施《营养改善计划》后，提高了农村学生的在校率，使贫困地区农村学生的受教育年限得到保证，有利于他们掌握更多的知识和技能，能更好地适应城市中较高技术性和能力要求的工作，从而工资水平会不断提高，达到脱贫的目的。如果回乡创业，扎实的基础知识也是农村学生进一步学习农业科学知识和技能的基础和条件，从而为在农村创业、走出贫困奠定知识基础。
调水总干渠工程引水隧洞最大埋深1 100 m，埋深大于600 m的隧洞长约10 km，埋深大于900 m隧洞长约2.7 km，属深埋长隧洞，相应地应力很高。埋深130 m～600 m隧洞段最大水平应力约为6 MPa～20 MPa；埋深1 000 m左右的隧洞段最大水平应力近30 MPa。由于地应力的影响，在干燥和质地坚硬的岩层中可能发生岩爆，在软岩地层中极易发生塑性变形。
四、对策建议
（一）提高对《营养改善计划》政策教育扶贫价值的认识
思想决定行动。要改变农村的贫困面貌，首先要从农村贫困地区的儿童抓起，包括他们所受的良好教育和良好的营养水平。要树立“儿童早期发展是打破贫困代际传递最快捷的路径”的认识[22]。使他们从小就受到良好的教育，得到良好的营养供给，才能为后期的发展打下良好的营养基础和智力基础。因此，要提高各级政策的执行者，特别是县级营养改善计划管理部门、中小学校长、教师对营养在学生全面发展中的重要性认识，把《营养改善计划》政策的全面实施作为评价地方政府的政绩和学校教育质量的重要指标加以考核，作为农村脱贫的重要途径来加以执行。
公立医院内部控制框架的搭建，主要包括三个层面的内容：内部控制环境的构建、内部控制活动的实行和内部控制监督的实施，对公立医院主要经济活动进行有效控制是其中的重点。
（二）加大投入，解决政策实施过程中人财物不足问题
一项政策的实施，必须要有相应的人、财、物作为保障。所谓“巧妇难为无米之炊”。要加大投入，解决食堂建设不足和设施不足、食堂工人不足和工资过低等问题，尤其是公用经费被严重侵占的问题。基于实施此政策的县都是国家级贫困县的现实，建议建立省、县共同承担经费投入的机制，省级财政应更多地在食堂工人工资、食堂建设及运转经费方面承担更多费用，减轻县级财政负担。
维生素A：应注意维生素A的适量补充，过量有中毒的危险。摄入普通食物一般不会引起维生素A过多，绝大多数是因为过多摄入维生素A浓缩制剂引起。我国孕妇维生素A的推荐摄入量，孕早期为每天700微克视黄醇当量（2333国际单位），孕中晚期为每天770微克视黄醇当量（2566国际单位），可耐受最高摄入量为每天3000微克视黄醇当量（10000国际单位）。
（三）优化采购方式，加强统购管理的规范性和透明度
虽然大宗食品的采购纳入县级财政和教育行政部门统一管理，由县级教育行政等部门负责招标统一采购，减轻了学校的工作负担。但是实施统一采购以来，出现的各种问题也层出不穷。如前面提到的价格高、口味差，甚至大米出现发霉变质等问题。这些问题的产生主要是缺少有效的监督机制，学校、家长、甚至媒体都难以监督。因此，要解决统一采购过程中存在的食品不安全、价格过高等问题，必须加强招标过程的透明度，让有资质的公司负责配送高质量的符合卫生要求的食材。针对当前一些区县在食材统一采购上缺乏灵活性的做法，建议采取中心校和教育局协同统一的采购方式。在大米、蔬菜和肉类的采购上，由于中心校与其管理的中小学周边的农村生产方式比较熟悉，可以让中心校在认真调查当地农村农产品供应能力基础上，与村民签订采购合同，由当地村民直接为学校提供大米、蔬菜和肉类。特别是当前大力实施农村扶贫政策的大背景下，中心校可与当地农村合作社合作，定购符合卫生质量标准的蔬菜和肉类等食材。同时要制定供应食材的退出机制，如农户或农村合作社供应的食材出现农药超标等质量问题，及时撤销相应的供应资格，确保质量和安全。这样既可以减少与供货商订购产生的中间价格差，降低费用，保证食材的新鲜度，同时确保适合学生口味，减少浪费，还可以为地方农村经济发展做出贡献，加快农村脱贫的步伐。但中心校采购的这些农产品食材，要在教育局备注，接受教育局及相关部门的检查。
信息化的发展和运用逐渐趋向成熟，各种信息化市场也逐渐趋向饱和。所以电信运营商信息化业务的竞争十分激烈。不断升级电信运营商内部的中心系统，采用先进硬盘零件，引进高科技技术。数据管理和监控要求企业采取统一化的管理方法，因为模式升级和系统升级是依赖于这两个因素的。信息化企业客户数量庞大，流失起来也很快。信息化企业可以利用这个特点进行客户的快速挑选，确认优质客户并且把客户流稳定下来，发掘更多的潜在客户渠道。信息化的企业还应该注意企业本身的业务水平，有意识提高自己的业务能力，增强自己企业的市场竞争力。
同时主动邀请家长、教师、媒体等参与统购过程的监督，实现统购阳光化。特别建议成立家长监督委员会，赋予家长委员会成员相应的监督权利，专门定期和不定期的监督，因为他们的孩子在学校就餐，他们更有监督的动力，从而保证统购到的食品安全和卫生。
（四）建立准入和退出机制，确保《营养改善计划》扶贫对象的精准性
国家连片特殊困难地区同样也有农村家庭经济条件较好的家庭。为了确保真正需要营养餐的学生得到营养餐，吃好营养餐，目标上还需要进一步的精准。当前的情况是，只要提供营养餐的农村中小学，所有的学生都可以享受学校的营养餐。为此可结合和借鉴发达国家学校营养供餐的做法，按家庭贫困情况采取相应的收费形式。对于那些家庭经济较好，也不愿意在校就餐的学生，可以不强求其在校就餐。对于随意浪费营养餐的学生，若经教育仍不改正者，可以免除他的营养餐申请资格，从而减少营养餐资金的浪费。
总之，《营养改善计划》政策的实施，对于促进农村地区学生的健康成长，提高农村地区学校的教育教学质量有着重要的价值。实施好《营养改善计划》政策，对加快农村脱贫步伐，阻断贫困代际传递有着重要的现实意义。
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The Problems and Countermeasures of Nutrition Improvement Plan for in Rural School Students—— From the Perspective of Poverty Alleviation by Education
Shao Zhongxiang ＆ Fan Yongfeng
Abstract： The nutrition improvement plan is an important policy to speed up the development of rural education and promote educational equity.It is an important measure for targeted poverty alleviation by education.The implementation of this policy is of great value to improving the quality of school education in rural areas,ensuring students'years of education and ensuring the balanced nutrition level of rural students.However,there are many problems in the implementation of the policy.First,the value of the nutrition improvement plan in poverty alleviation by education is not fully understood.Second,the investment of policy resources needs to be improved.Third,the system of unified procurement is imperfect.Fourth,the target population is not accurate enough.To this end,First,we need to raise awareness of the importance of the nutrition improvement plan in poverty alleviation by education.Second, increase investment to solve the problem of shortage of people, money and goods in the process of policy implementation.Thirdly,Optimize the procurement mode and strengthen the standardization and transparency of unified purchase management.Finally,it is necessary to establish a mechanism of entry and exit to ensure the accuracy of poverty alleviation targets.
Key words: poverty alleviation by education，nutrition improvement plan，Countermeasures
［作者简介］ 邵忠祥，凯里学院副教授，博士，研究方向：教育政策（凯里 556011）；范涌峰，西南大学基础教育研究中心博士后，研究方向：教育统计与测评（重庆 400715）
*本文系2015年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“农村义务教育学生营养餐实施中的问题与对策研究——基于西南五省区的调查”（编号：15XJC880011）的阶段性研究成果。
Authors: Shao Zhongxiang，Kaili University（Kaili 556011）；FanYongfeng，Southwest University（Chongqing 400715）
［责任编辑：龙卫东］
标签：教育扶贫论文; 营养改善计划论文; 对策论文; 凯里学院论文; 西南大学基础教育研究中心论文;