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中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：1008-2608(2001)01-0023-04
一、二十年国有企业改革试点的回顾
中国国有企业改革的三次浪潮，都是遵循“试点、突破、立法、推开”的路子来进行的。即通过国有企业改革试点加以突破，在试点成功的基础上规范立法，在有了法规的条件下逐步推开。
第一次浪潮是“放权让利”，从1978年10月到1984年10月，前后大约经历了6个年头。最早是在局部地区进行试点，四川省率先于1978年10月在重庆钢铁公司、成都无缝钢管厂、四川省化工厂、宁江机器厂、南充钢厂和新都氮肥厂等6家国有企业中进行的。主要内容是在年度结束实现增产增收目标后，允许提留少量利润，并能以奖金形式发给职工。1979年5月，原国家经委等6个部门联合选择了首钢等8个大企业进行扩大试点。同年7月，为了落实党的十一届三中全会精神，把企业改革引向深入，国务院相继颁布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》、《关于国营企业实行利润留成的规定》、《关于提高国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的规定》、《关于国营工业企业实行流动资金全额信贷的暂行规定》以及《关于征收固定资产税的规定》等5个文件，要求各地和各部门按照统一规定的办法也选择少数企业进行试点，促进试点面迅速扩大。到年底，试点企业扩大到4200多个。1980年7月，又发展到6600多个，约占有全国预算内工业企业总数的16%，其产值和利润分别占到预算内企业总产值和总利润的60%和70%，自此以后，“放权让利”的改革逐步向纵深发展。1980年9月，国务院批转了国家经委《关于扩大自主权试点工作情况和今后意见的报告》，1981年5月，国家计委等10部门联合印发了《贯彻落实国务院有关扩权文件实施办法》，1984年5月，国务院发布了《关于进一步扩大企业自主权的暂行规定》，就这样，企业扩大自主权即向企业“放权让利”的改革一步一步规范化、系统化。“放权让利”的改革模式也逐步成熟，逐渐成型，推动我国国有企业改革向前迈进了一大步。企业自主权的扩大和利润留成制度的建立，使企业普遍产生了完成计划和增产增收的积极性，自我发展和盈利意识有所增强。但“放权让利”是在不触动旧体制基本格局的情况下推出的一种改革举措，由于获得了某些自主权的企业既没有处于有效的产权约束和市场竞争约束之中，又不处于能反映商品稀缺程度的价格体系的引导之下，因而不但增产增收效应随时间而递减，而且企业产值的增加往往靠大量社会资金的投入，即它们自主权的发挥并没有使整个社会效益得到提高和国家财力得到增强。所以，权“放”到一定程度，利“让”到一定分寸，就“放”不下去，也“让”不下去了，一种新的改革举措必然取代“放权让利”，而它的历史使命，至此也就完成了。
第二次浪潮是企业承包经营责任制，简称“承包制”。承包制以“包死基数，确保上交，超收多留，欠收自补”为特征，以“两保一挂”为基本形式，把企业的责权利紧密结合起来并落实到实处。在中国国有企业改革的历程中，企业承包制曾经是中央明令推广的一种改革模式。1986年12月，国务院《关于深化企业改革、增强企业活力的若干规定》提出要“推行多种形式的承包责任制，给经营者以充分的经营自主权。”1987年3月，全国人大六届五次会议通过的《政府工作报告》，强调要把改革重点放到完善企业经营机制，实行多种形式的承包经营责任制上来。这样，承包经营责任制就在大中型国有企业中迅速推开。1988年2月，国务院颁布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，对承包制的原则、内容等作出了明确的规定，使承包制步入规范化、正规化的轨道。到1987年，全国预算内工业企业实行承包制达到78%，大中型企业达到80%；到1988年，工商企业的承包比例已达90%，其中大中型企业达到95%。承包制以其简单易行、没有统一的规则和严格的制度逻辑为特点，迁就了不规范的社会经济状况和各个企业所处的极不平等的竞争环境。在推广的初始阶段，其作用和效果确实是有目共睹的。但是，随着改革向深层推进，承包制的局限和弊端也逐渐显现出来，实行承包制虽然增强了企业的自主性，给企业以发展生产的刺激，但是，并未从根本上解决国有企业的制度缺陷。企业承包制先天的制度缺陷在于以传统体制为基础，没有触及旧的企业制度基本框架，因此，它的积极效应不可能是深刻的和长远的，而其负面效应则越来越明显地反映出来：企业同政府的一对一讨价还价无法形成长期合理的利益关系；实行承包制实际上无法做到使企业自负盈亏，尤其是当企业严重亏损时，并没有处理亏损的合理方法；企业实际上的包盈不包亏导致经营者行为的普遍短期化……愈来愈多的人认识到，承包制只是企业改革的一种过渡性措施，并非企业改革的目标模式和最佳选择。
第三次浪潮是建立现代企业制度。从放权让利到承包制，国有企业改革虽取得了一些成效，但基本上没触及国有企业制度的根本性质问题。当确定了我国经济体制改革的方向是从计划经济向社会主义市场经济转变时，我们终于认识到：我国国有企业改革的方向必须是“建立现代企业制度”。对此，不仅理论界基本上取得了共识，而且，在党和政府的正式文件中也得到了确认。1993年11月14日，中共中央第十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要“转换国有企业经营机制、进行制度创新，建立现代企业制度。”并指出，所谓现代企业制度的特点是“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”，通过建立现代企业制度使企业成为自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束的法人实体和市场竞争主体。国有企业要实行公司制，具体的公司形式可是国家独资公司、多个投资主体的有限责任公司或股份有限公司。1995年，按党的十四届三中全会确定的建立现代企业制度的目标，政府开始进行百户现代企业制度试点，18个中心城市“优化资本结构”试点，57户企业集团试点和3户国家控股公司试点。除了国务院确定的100家试点企业外，各级地方政府也根据本地的实际情况，选定了一些试点企业，全国累计达2000多家。由于存在种种困难，建立现代企业制度试点的进展比原先预想的缓慢得多。按原计划应于1996年完成的试点工作，不得不延期到1997年以后。截止到7月份，有76%的试点企业进入《试点实施方案》的实施阶段，其中，有三分之二的企业已经实现改制后的公司注册登记。有84.8%的试点企业已实行不同形式的公司制，其中，近一半的试点企业改制为股份有限公司或有限责任公司。实行公司制的企业总经理一半以上已由董事会聘任，有的企业还向社会公开招聘，绝大多数试点企业选用中层领导不必经政府部门批准。
二、对“试点、突破、立法、推开”改革路子的评价
“试点、突破、立法、推开”的改革路子和我国推行的国有企业渐进式改革战略相吻合。国有企业是中国经济的中坚力量，是实现宏观经济目标，特别是财政收入，价格稳定等等的主要依靠力量，也是实现各种社会政策目标，例如国家经济和政治的稳定，居民的生活水平和职工的就业，以及社会服务和社会保障等的主要依靠力量。因此，在改革方式和改革力度上，一开始就对国有企业动“大手术”，把其从旧体制中剥离出来，可能会引起“大出血”而导致手术失败。所以，从70年代以来，对国有企业的改革始终遵循避难就易的策略，即绕开难以解决的问题，从较易解决之处入手，好改的先改，难改的留待以后处理。无论是放权让利、承包制，还是建立现代企业制度都是基于这种策略进行改革的。通过国有企业改革试点找出解决问题的办法，并总结经验，对一些难点问题加以突破，在试点成功的基础上规范立法，在有了法规的条件下逐步推开，这种“试点、突破、立法、推开”的做法比较稳妥，可减少社会震荡。
放权让利、承包制和建立现代企业制度大都是在探索过程中逐步推进的，往往是先搞一些改革实验区或试点，以摸索经验并发挥其示范效应，这样，在改革的进程中，就存在差异性和多样性。而且试点探索带有不可避免的非规范性，往往是各取所需，各搞一套。以承包制为例，承包合同是主管局与企业“一对一”谈判的结果，基数和比例的确定是“一户一率”，没有规范的统一尺度。在钢铁行业，首钢、宝钢、鞍钢同为大型联合企业，但享受的政策各不相同。建立现代企业制度试点存在同样的问题。从1993年，中央决定在100家企业搞现代企业制度试点，原定要制定一个统一的试点方案，规范化进行。由于涉及到各自的权力和利益调整，各方面对如何理顺政府及其各部门与企业间的关系，职工与企业的关系，及企业内部的人事关系或党和企业的关系等关键问题的意见始终达不成一致，统一规范的文件长期制定不出来。到1994年，100家试点企业选出来了，但统一的试点方案却一直没制定出来。到1995年还协调不下来，只好下决心不搞统一方案了，由各企业自提方案报批后执行，也就是将规范的试点改革改为非规范的试点，美其名曰多样化，其实等于走了一次过场，完全没有起到应有的作用。改革连试点都很困难，更不要说广泛展开了。
长期以来，我们在国有企业改革问题上一直存在较大的思想观念障碍，比如担心国有企业改革会削弱公有制主体地位，影响国有经济的主导作用，导致国有资产流失，丧失社会主义制度的优越性，产生政治和社会不稳定等，这严重影响了国有企业制度的改革。其中一个重大的影响就是导致了国有企业改革机制扭曲，使国有企业改革处于一种受严格管制的状态，从而形成一种管制性改革机制。在这种改革机制下，企业处于被动地位，改革的内容、类型、形式要经过审批决定，企业没有选择权，改革的试点也是由政府选择的，轮不上试点的企业就只好等待。由于企业没有改革的自主权，所以也就不成其为“改革主体”。这种管制性改革机制对国有企业改革产生了不良后果。第一，它扭曲了改革的动力机制，抑制了企业改革的积极性，一些企业主动要求改革而得不到批准，抱怨丧失了改革权利。更多的企业认为改革要由上面批准，叫你什么时候改就什么时候改，叫你怎么改就怎么改，因而只好被迫消极等待。第二，它助长了改革保护主义，扭曲了改革的竞争机制。由政府选择企业改革试点，让其利用制度落差和政策落差获得改革先发利益、优惠（政策）利益和改革垄断利益，实际是改革的保护主义，不利于改革的竞争。第三，它导致了改革的寻租活动，扭曲了改革的信息机制。在企业改革存在限额审批的情况下，为争取改革试点而进行的游说与疏通，就形成改革的“开后门”现象。一旦出现用改革审批权来谋取私利的不正之风，那将是改革的最大悲剧和讽刺。
三、国有企业改革的思路
中国建立现代企业制度的难点，不在于模式的选择，也不在于方案设计，而在于利益整合。中国国有企业改革之所以进展缓慢，主要原因在于涉及的利益关系太复杂，利益调整的程度太深刻，由此引起的摩擦阻力太大。因此，在市场制度环境不完善，基本产权关系尚未理顺的情况下，为培育市场主体而进行的突变性的企业制度创新，其核心问题是利益整合。能否实现较好的利益整合，直接关系到现代企业制度能否建立。
在对众多的利益进行整合的过程中，应以企业利益为核心进行利益整合。因为，如果企业自身缺乏改革的内在动力，纯粹靠外部力量推动是难以实现制度创新的，因此，建立现代企业制度，首先要考虑企业利益，通过利益诱导使企业产生制度创新的冲动。根据这一思路，其指导思路就是让广大企业和职工主动参与企业改革，发挥其改革的积极性和创造性。这就要求给予广大企业和职工改革自主权，由企业根据自身条件，根据改革成本与收益比较，自主选择改革的内容和方式，自行安排改革的进程与步骤，进行不同形式的制度创新。第一，不宜继续搞所谓试点。事实上，改革试点已搞了二十年，几种试点类型大致上已清楚，再搞下去也无多大现实意义。第二，不宜搞改革审批，规定谁先改，谁后改。所有企业都应该有改革的基本权利，并能运用这种权利。第三，不宜划条条框框硬性规定企业改革的类型。政府部门只是提出改革的一般原理，明确何种改革需要具备什么条件，让企业有一定范围内的选择。第四，不宜搞优惠政策支持的倾斜改革。从政策上讲，政府应给所有企业以平等的改革条件。在放宽政策的前提下，原则上实行企业自费改革。不要一部分企业进行自费改革。另一部分企业进行“补贴”改革。
建立现代企业制度涉及众多复杂的利益关系，实现其利益整合不是由企业所能完成的，而要靠政府来组织。企业对建立现代企业制度可以自主选择，但其主要选择空间仍是由政府设定的。这种诱致性改革运作机制依然要有一定的规范和秩序，需要指导和引导，同时，其本身固有的缺陷也需通过政府组织予以弥补和完善。因此，政府不仅在经济管理上要转变职能，还必须改换其对企业改革的领导方式，由直接的、强制的领导方式转变为间接的、诱导的领导方式。
在建立现代企业制度过程中，政府应做好以下工作：第一，政府部门运用宣传工具广泛开展改革宣传活动，以破除思想禁锢，改变传统习惯的束缚。这样，不仅有利于提高人们在改革自主选择中的主动性和创造性，而且也有利于降低改革成本，使新的制度安排较快得到社会认同。第二，政府应制定企业改革总体规划，指导企业改革实际进程。企业改革总体规划主要确定各项改革之间的配套，改革进程的若干阶段，每一阶段的改革重点，每项改革的基本要求，以及改革过程中的若干规则。第三，政府需监督企业在改革中是否背离改革方向，是否符合改革的基本要求，是否违反改革规则，以保证改革的规范性，还要协调改革中出现的利益矛盾和冲突，协调各方面的改革进度，着重抓好改革滞后的薄弱环节。第四，根据企业改革进程的要求适时调整政策，取消某些带有限制性的政策，或放宽某些政策的限制性，从而扩大企业改革的制度选择集合。第五，及时总结企业改革中的经验教训，推广改革中涌现出来的成功典型。政府部门应进行广泛深入地调查研究，从实践中总结出不同类型的改革范式供人们参考和选择，提倡改革范式多样化。
建立现代企业制度是我国国有企业改革的方向，但怎么建立我们仍没有具体明确的方案。在大家思想还未统一的情况下，现代企业制度的改革必须从根本上解放思想，坚持实践检验真理，坚持按邓小平提出的“三个有利于”标准来思考，来办事，一切都从有利于生产力的发展、国家的富强和人民生活水平的提高出发，不要拿太多的条条框框来限制和否定各种改革的思路和尝试，以致堵死自己前进的道路。从实际情况出发来探索建立现代企业制度的模式是必要的，但这不是通过若干企业试点而从中作出选择的。政府不必强迫企业按统一模式进行改革。应让企业在地方和局部区域去探索改制的具体方式。企业改革的事，由中央统一“抓”，“抓”出一个统一的办法，一刀切，齐步走，其实风险是很大的。应该让大家在地区范围内、在局部领域内结合具体情况进行各种试验和探索，出了问题，也是局部的，也容易制止和化解，反而更加保险，更加稳定。
在改革过程中还需要注意政府及其各有关部门与企业之间的利益整合。在政府机构没精简，职能没转换的情况下要建立现代企业制度是十分困难的，即使建立了也只是形式上的，在本质上和以前的企业制度并无多大区别。国企业改革过程中，一个极大的困难就是政府机构的精简和职能的转换长期不到位，企业与政府部门之间行政隶属关系式的权力利益格局至今没有经过制度性的创新和调整，从而严重阻碍了企业改革的进展。从改革之初就呼吁党政分开，政企分开，两权分离，但改革进行到现在，这方面的问题仍没能够得到解决。总之，在建立现代企业制度的过程中，政府不仅要在经济管理上转变职能，在领导企业改革方面，也存在一个调整工作方针，转变工作内容的问题。
收稿日期：2000-03-10