对当前加强财政监督职能的思考，本文主要内容关键词为：职能论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关于我国公共财政的基本职能，理论界存在一些不同的观点，有人提出资源配置、收入分配和经济稳定三职能说；有人提出四职能说，即在三项职能的基础之上单独列出监督管理职能，作者同意后一种观点。因为我国目前正处于经济转型时期，市场经济的法律、法规并不健全，一切都在建设和完善之中，在这一过程当中，强化财政的监督管理职能尤为重要，本文拟就这一问题谈一些想法。
一、转轨时期尤其需要加强财政监督职能
1.法制不健全要求财政发挥自身的行政监督职能。我国目前正处于一个特殊的历史时期，计划经济体制中不适应市场经济的一些体制障碍还没有根除，市场经济体制还没有完全建立起来，维护市场经济正常运行的法律体系并不完善，很多财政资金支出行为极不规范，依法行政的观念和意识要完全树立起来还有待时日，为了更好地减少浪费，规范政府行为，维护国有资产的安全，杜绝腐败现象的发生，加强财政监督职能是当务之急。
2.体制转型过程当中出现的大量违法、违规现象急待加强财政监督。据有关统计资料显示，近三年来仅腐败造成经济损失达到了1万3千亿元，其中大部分是公共资产，这与近年来财政自身的行政监督职能有所削弱不无关系。近期国家审计局公布的数字也表明，仅2002年国家审计局审计出来的各种违规资金就达2052亿元之多，相当于当年10.2万亿元GDP的2%，相当于当年1.8914万亿元全国财政收入的近11%，数量相当惊人，这其中很大一部分是来自于国家财政的资金。任何腐败行为都是与一定的权利相联系的，虽然腐败的形式多种多样，但无非是利用手中的权力，或干预正常的市场经济活动，或变公为私，或幕后交易，以谋取个人或小团体的私利，使公有资金受损。财权是所有权力中最敏感、也是最容易出问题的，因此，加强政府财政监督是各国政府都非常重视的。
3.需要借鉴国外财政监督的一些做法。世界各国的财政监督检查制度因不同国家政权的形式和性质的不同而不同，但还是有一些共同之处的。首先，很多市场经济发达国家的财政监督检查都是建立在完善的财经法律法规基础之上的。要监督，先要立法，财政立法是财政监督的保障。许多国家都在作为国家大法的《宪法》中对财政活动做出了明确的规定，例如日本、瑞士、德国、意大利以及东盟的印度尼西亚、马来西亚、新加坡等国都在《宪法》中对财政活动包括预算、税收、国库、审计等列有专门的条款，有些国家还制定了诸如《国有资产管理法》、《计划法》、《社会保障法》等专门的财经法规与财政法规相配套。其次，许多国家为财政监督检查设有专门的相对独立的执法机构，而且级别都很高。独立的财政监督检查执行主体是实现财政监督检查依法行政的前提条件，在这方面，一些市场经济比较发达国家的先进管理方法值得我们借鉴。比如美国，在其财政部和除财政部之外的所有财政资金使用部门都设有一名由总统直接任命的财政总监，财政部内的财政总监负责监督宏观财政政策的执行和对重大财税违法违纪问题的监督检查，并直接对总统和国会负责；部门财政总监对总统和财政部负责，部门的每一笔开支都必须经过财政总监的盖章许可后，财政部才能拨款。此外，美国还设有联邦审计署，与财政总监相配合，负责对财政资金的使用和管理过程中出现的重大违法违纪问题进行审计调查。意大利还设立了财政警察制度，是其国家武装力量的组成部分，受财政部直接领导，和平时期接受内政部的协调，战时归国防部指挥。财政警察的职责主要是税收执法和与国家审计法院配合审计监督国库等经济部门的公共开支情况。第三，财政监督是与社会监督相结合的。社会监督职能的主要承担者是注册会计师，我国目前也实行注册会计师制度，但还有许多不完善的地方，需要借鉴先进经验加以改进。比如，在新加坡，国有、私有企业的纳税以及向董事会提交财务报告和公布财务状况，都必须委托会计师事务所来办理，特别是纳税申报表，如果没有注册会计师的验证签字，税务部门拒不接受。其他国家如美国、日本、德国等的情况也都大致如此。第四，财政监督检查的效率都很高，主要的办法一是充分利用现代科技手段，比如，美国联邦税收80%以上是通过计算机系统收上来的，50%以上的拨款是通过计算机支付的。二是实行科学的管理办法，分类监管，尽量避免重复监督。
二、在与法制监督、审计监督等监督检查手段协调配合的过程当中应发挥财政监督的特殊功能
1.财政监督的范围有其特殊性。所谓的财政监督是指财政监督检查机关依据相关法律、法规的规定，运用财政手段，对国民经济各部门以及行政机关、企、事业单位财政资金的使用活动进行的一种监督管理行为，其目的在于确保财政预算、计划的编制和执行，监督财政资金的分配和使用，提高财政管理水平，以维护正常的市场经济秩序。财政监督与执法监督、审计监督的不同在于它的内部管理特征，说它具有内部管理特征是指它监督的范围仅限于财政性资金的使用，与法制监督和审计监督相比，不仅它的监督范围要小得多，而且与其特殊的管理职能相联系，也就是说，财政部门既是财政资金使用的监督者，也是财政资金分配的参与者，执行着财政分配的大权，要想搞好财政监督，首先要从财政系统内部抓起，这是财政资金支出的源头，然后才能推而广之，确保财政资金使用全过程的合法与合规。当然，财政监督在执行其内部监督职能的同时，还应承担一定的社会监督职能，包括对社会经济中介机构如会计师事务所、审计师事务所、资产评估事务所等机构的监督，还应承担对国有资产流失的监督，而这些方面现在还几乎是空白，需要我们在今后的工作中不断探索，形成一套切实可行的办法和法规制度。
2.财政监督是与财政收支活动同步的。财政的一收一支就是财政资金运动的全过程，而财政监督应该伴随着包括财政投融资在内的财政资金运动的每一个环节，因此，也可以说财政监督是与财政收支活动同步进行的，这也正是财政监督有别于其他经济监督手段的特性所在，财政监督贯穿于财政资金使用的事前、事中和事后。在事前监督中主要体现为对预算的监督；事中监督主要体现为对预算执行、预算超收以及预算追加的监督；事后监督主要体现为对决算的监督。这三个监督是缺一不可而且是相辅相成的，否则就不能称其为完整的财政监督。但是现行财政监督中存在着影响财政职能发挥的弊端：一是体制方面的，财政监督机构是财政机关的所属单位，下属要监督领导是很难的，不仅会遇到很多人为的障碍，给监督工作带来困难，也会给监督人员造成不必要的心理压力；二是法规不健全，目前实行财政监督检查的执法依据只是一些分散在诸如《预算法》、《税收征管法》、《会计法》、《审计法》、《国务院关于违反财经法规处罚的暂行规定》以及由财政部颁布的《财政监督机构工作暂行规定》、《财政监督专员办事机构工作暂行规定》等法规，缺乏专门的、有权威性的财政监督工作条例；三是现有财政监督队伍监督水平不适应财政改革和管理的新形势，人员素质良莠不齐，而且与日益壮大的财政队伍相比，财政监督检查人员明显不足。
3.财政监督与审计监督、法制监督协调配合构成社会主义市场经济中规范财经秩序的三大监督支柱。审计监督主要是围绕经济工作中心，其监督涉及的范围相当广泛，既包括对预算执行的审计、专项资金审计，也包括金融审计、企业审计、经济责任审计等方面，而且事前审计、事中审计已经渗透到我们经济生活的许多方面，而且审计可以在日常工作中对财政监督本身进行监督，是监督的监督，但就财政资金运行而言，审计监督更侧重于事后监督检查。相比较而言，法制监督也有其局限性，虽然它较之财政监督和审计监督有更大的威慑力，但它不仅是事后的，而且一定是产生重大事实结果的，不能做到防患于未然。显然，财政监督和审计监督所查处的重大案件最终要通过法制的途径来解决。所以说，财政监督、审计监督和法制监督在完善社会主义市场经济中是相辅相成、缺一不可的，三者必须协调一致。
三、完善财政监督机制的对策建议
1.首先要完善立法，尽快出台《财政监督法》或者至少要有一个全国统一执行的《财政监督条例》，由国务院负责颁布，要明确财政监督检查的执行地位，制定并严格执行财政监督检查程序、职责、权利、义务等条款，而且条款规则要细化，要具体，改变目前执法依据零散，各地方自行其事、执法不统一的局面。同时，人大和有关部门应对现有的财经法规进行必要的修改和完善，对目前在法律规定上有冲突、不协调的地方要加以统一，使之更适应新的经济形势，有更好的操作性。
2.在组织管理上，可以建立一个类似“银监会”的机构，称之为财政监督委员会，现有的监督机构要提格，要相对独立，但又不独立于财政部门之外。监督委员会的人员组成结构要广泛、合理，既需要培养专门的队伍，也可以吸收一些有丰富财政工作经验的人员和从事财政教育、科研的人员做兼职委员。监督检查人员的业务素质一定要高，能够适应财政管理工作中不断出现的新情况、新问题。
3.强化财政内部监督管理，加强对预算编制和执行的监督。随着国家经济开放程度的提高，近些年财政系统内部的违法违纪案件上升趋势明显，违纪金额不断加大，违纪手段越来越先进和隐秘，造成的影响越来越恶劣，这些问题主要的表现是财政资金的被截留和挪作他用；财政支出的随意性强，有些地方和部门领导者的权威高于一切，往往某位领导的一句话、一个签字，成百上千万的钱就划出去了，非常不规范；对不同部门和单位财政资金的切块分割管理造成了体制上的漏洞，财政部门不了解所属各部门、单位实际财政资金的数量和使用情况，容易形成部门甚至是某个领导的小金库。针对这些问题，首先，财政预算的编制一定要细化，当前预算编制的一个突出问题就是过粗，没有具体的支出项目，管理上容易出现漏洞，这也是财政预算资金使用不规范的一个重要原因。细化预算，一方面可以为财政依法行政提供有力的保障，堵塞财政管理的漏洞，另一方面也可以为财政监督提供可靠的依据，使得财政监督有的放矢。其次，要加强对预算超收收入使用的监督，目前，我国财政预算中每年很大数额的超收收入，尤其在地方预算中，如果对超收收入不加强监督管理，就会造成预算的随意性，为预算资金的违法违规使用创造便利。第三，要切实加强财政部门内部的监督管理，加大对预算支出特别是国债专项资金、粮食风险基金、社会保障资金、扶贫救灾专项资金等重点资金的监督检查力度，克服财政资金支出的随意性。第四，加强对预算收入征收机关各项收入情况和及时入库、划分、留解、退付等环节的监督。
4.建立起对财政监督的监督机制，量化考核指标，健全内部牵制制度。财政监督部门隶属于财政部门，对财政部门以外的监督容易做到，对内部问题的监督尤其是涉及某些领导的问题往往比较难，因此，在财政部门内部必须形成良好的监督制度，赋予财政监督以相对独立的权利，在调动财政监督人员工作积极性的同时，要有惩罚制度，如果财政监督不力，对出现的重大财政资金违法建纪问题失察，一经查出，就要依法追究财政监督的不行为责任。
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