土地储备制度融资方式可行性探讨，本文主要内容关键词为：可行性论文,土地储备论文,融资方式论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 土地储备制度资金筹集的现状
资金和土地是土地储备制度正常运转的两大因素。随着土地有偿使用制度的逐步建立和完善，土地价格的形成日渐市场化，土地储备机构在日常的运作过程中由于涉及到土地收购补偿、土地征收补偿、房屋拆迁安置补偿等费用的大量支出，同时由于土地储备的时限较长，土地储备资金压力非常大。
现阶段土地储备资金主要来源于以下几个方面：1.财政拨款。各地人民政府在土地储备机构成立的初始阶段都会投入一定的资金作为启动资金。2.土地净出让金的返还部分。3.银行贷款。由于土地储备机构处于行业垄断地位，同时有政府信用作为担保，收益丰厚，资金风险小，银行的贷款积极性较高。而在实际运作中土地收购的绝大部分资金也是来源于银行，在部分省份土地储备贷款已经占到银行整个房地产贷款的15％左右。4.储备土地前期开发利用中的经营收入。由于储备土地从收购到出让往往有一个漫长的过程（一般需要3～5年），储备土地往往长期闲置，因此加强这个阶段的开发利用以充分实现土地价值也是非常必要的。5.土地使用权出让金的垫支。土地储备机构的资金管理实行“收支两条线”，按照我们的财经纪律和制度设置，土地使用权的出让金归属于政府财政部门，再由财政部门将相应比例返还给土地储备中心。不言而喻，整个过程非常冗长，有时甚至需要半年时间。因此，在需要的情形下，将土地使用权出让金予以垫支是非常必要的。
由于这几年整个房地产市场比较景气，土地价格相对比较高，一宗土地的收购往往需要动用数千万乃至上亿的资金。政府作为土地储备中心的唯一出资人，所投入的资金（包括财政拨款和土地净出让金的返还）根本不足以支撑土地储备制度的正常运转。而储备土地的经营收入绝对数字也是比较小的，仅仅只能应付土地储备中心的日常开销和管理费用。对于土地使用权出让金进行垫支，由于涉及到现在的财经制度，运作起来比较困难，实务中也不多见。因此，完成正常的土地收购和储备目前基本上依赖于银行贷款。
二 几种融资方案的可行性探讨
目前，无论是理论界还是实务界都认为土地储备制度过于依赖于银行贷款，融资渠道单一，具有较大的金融风险。为了解决这个问题，大家群策群力，投入了很多的智力资源，策划了很多的融资方案，讨论较多的有以下几种：
1.设立土地基金。所谓的土地基金是指由政府设立土地基金及其管理机构，通过发行以土地未来收益为担保的土地收益权证，向社会大众募集基金。所募得的资金交由土地储备机构进行城市土地的经营，而储备土地的出让、出租等相应收益则进入土地基金，并由投资者根据土地收益权证进行收益分配。
土地基金在筹集资金上有两个优点，第一就是由于土地基金是以全部土地的未来收益为担保，因此能够极大地顾及土地储备机构的日常经营。而不需要像银行贷款那样，每一笔贷款都要在一宗土地上设立一个抵押，手续比较烦琐。第二就是风险共担，银行贷款属于债权性融资，不管土地储备机构经营状况好坏都需要根据借款合同承担到期还本付息的义务。而土地基金所分配的收益是根据土地经营状况决定的，因此并没有固定的资金支付压力，有利于土地储备机构自身风险的合理分散。
但是土地基金的设立在目前阶段有两个障碍需要突破，第一是法律上的障碍。理论上基金可以分为风险投资基金、证券投资资金和产业投资基金。我国前几年在制定《基金法》的时候要求将风险投资基金和产业投资基金合法化的呼声相当高，但是基于种种考虑最后出台的《基金法》仅仅规范了证券投资基金而暂且搁置了产业投资基金的合法化。由于金融业属于高度管制的行业，不同于传统私法的“法无禁止即自由”，金融业务的开展需要法律法规的明确许可。土地基金属于产业投资基金的一种，由于我国目前对于产业投资基金尚没有相应的法律支持，因此土地基金的设立在法律上尚不可行。第二是理论上的障碍。土地基金的资金来源于社会大众的投资，既然是投资就需要有相应的回报。而土地储备机构运营所得可以分为三大部分，即土地出让金（国家土地所有权在经济上的体现）、土地增值税（国家对于土地周边环境基础设施的投资所导致的土地增值部分）、土地收益（社会大众的投资回报）。如何合理确定三者之间的比例目前在理论上基本没有研究。但是可以想见的是，如果土地收益部分确定得比较低则会导致土地基金难以运作，如果确定得比较高则会有国有资产流失之嫌疑；因此如何确定三者之间的比例肯定是一个颇值思索的事情。
因此，尽管土地基金较现有的融资渠道有较优越的地方，但是目前尚无法进行实际操作。
2.发行土地债券。土地债券是指由土地储备机构向社会公开发行债券，筹集资金专门用于土地开发项目，然后通过土地收益偿还债务。投资者可以在证券交易所进行转让，也可以向银行质押套现。
发行土地债券有四个优点，第一就是债券的发行目前规则相应比较完善，制度障碍比较小；第二就是筹资成本比较少，由于债券发行属于从投资者手中直接获得资金，绕开了银行这个中介机构，节省了相应的费用。实践证明债券的利息往往低于银行贷款的利息，而略高于银行存款的利息；第三就是可以改变资本结构。许多大企业也经常通过发行债券进行融资，改变过于依赖银行贷款的局面，从而有效地减少自身金融风险；第四就是债券的流动性较强，可以通过专门的交易市场进行转让，也可以向银行质押进行套现，对于投资者比较有吸引力。
我国在发行债券进行城市经营方面早已有所尝试。如1999年2月， 上海市城市建设投资开发总公司发行了5亿元的浦东建设债券， 用于上海市地铁二号线一期工程建设。最近，北京市也在考虑通过发行“奥运建设收入债券”筹集资金进行奥运会场馆及基础设施建设。
但是发行土地债券在实务中必须注意，由于我国现阶段不允许地方政府发行债券（政府债券仅仅是指国库券），因此土地债券只能归属于企业债券的一种，也就是说土地债券的发行主体只能是公司或者企业。而这就限定了土地储备机构的性质只能定位于公司或者企业。
发行土地债券目前还是有相当的可行性，但是对于事业化运作的土地储备中心来说，首先必须将土地储备中心改制成公司化运作的机构，才有实践的可能性。
3.信托融资。利用信托这种形式来吸引资金在我国已经有不短的历史，如早在1979年就高调成立了中国国际信托投资公司。尽管20余年的发展信托业已经有过5次整顿，信托行业还是在蓬勃发展，这也从一个侧面折射出信托这种金融工具的生命力。随着《信托法》、《信托投资公司管理办法》、《信托投资公司资金信托管理暂行办法》第一系列法律法规的颁布实施，运用信托的形式来融通资金的规则已经越来越完善和成熟，所遭遇的风险相对来说可控性也更加强。
在土地储备制度中如何运用信托这种形式来吸引资金，具体地说就是通过信托投资公司设计一个集合信托计划，并根据这个计划与投资者签订信托合同，每份合同金额不得低于5万元，募集到的资金则可以委托给土地储备机构来进行管理。 信托融资在目前的土地储备制度中已经有所实践，如西安市长安区国有土地储备中心与西部信托投资有限公司合作推出的“国有土地储备资金信托”。该信托计划定位于为长安区政府储备国有土地提供资金及相应的金融服务，设计规模为2亿元， 分为1年、2年和3年三种期限。扣除各种税费后预计实际年收益率分别为3.5％，4％，4.5％。投资者可以提前转让信托凭证，提前转让持有期满1年的年收益率约2％，期满2年的年收益率约2.3％。在该信托计划成立满6个月后，受益人可以向各商业银行申请以该受益权为质押的商业贷款，也可以向西部信托申请本信托项下受益权为质押的短期贷款。
信托融资目前来看制度障碍比较小，规则也比较成熟，风险相对可控，同时国内也已经开始了制度实践，是一种比较理想的融资方式。但是对于中小城市的土地储备中心来说，运用信托形式来融资有一个需要注意的地方，就是在设计信托计划的时候要提高该信托产品的流动性。因为我国现在还缺乏全国性的统一交易场所，信托产品的流转只能依赖于信托投资公司的柜台交易，而中小城市自身各方面信息发布范围相对不是很广，因此选择一个比较有影响力的信托投资公司是一个关键。
4.土地资产证券化。资产证券化是指金融中介机构将流动性较低的资产转换为证券的形式，再转卖给投资人而使得资产得以流通。资产证券化这种新形态的融资方式，上世纪70年代在美国起源，80年代中期开始盛开。其后，随着金融市场的自由化与国际化的发展，欧洲、日本等国也相继接受这种制度。而在我国，今年也选择了中国建设银行和国家开发银行作为试点，开始资产证券化的制度实践。
在土地储备制度中运用“资产证券化”方式来进行融资实际上属于“不动产证券化”的范畴，而我们现在所进行的关于“资产证券化”的理论研讨和制度实践都局限于“金融资产证券化”的范畴，土地资产证券化这个话题在我国目前来看理论准备是比较薄弱的。因此，有必要简单套用美国的情况来分析一下土地资产证券化在土地储备制度中的可行性。在美国不动产证券化主要有两种形式：一则以合伙的方式，称为不动产有限合伙；一则以信托的方式，称为不动产投资信托。由于我国目前的法律并不支持有限合伙制度，因此不动产有限合伙可以不再讨论。而所谓的不动产投资信托，就是以公司或者信托之组织经营，基于危险分散的原则，由具有专门知识经验的人将不特定人的资金，运用于不动产买卖管理或者抵押贷款投资，并将所获得的不动产管理收益分配于股东或者投资人的中长期投资品种。可见，所谓的土地资产证券化与我们上面所讨论的信托融资基本上是一回事情，在此我们也就不再详论。
5.民间借贷。随着多年经济的高速发展，我国目前尤其是经济发达地区的民间资金相当充裕，根据相关学者的估计，浙江台州市的闲置资金在150亿左右， 而温州市的闲置资金则在300亿以上。从法律的角度来看， 土地储备中心与普通公民发生借贷关系并没有什么障碍。最高人民法院已经确认公民与单位（金融企业除外）之间的借贷属于民间借贷，只要双方当事人意见表示真实即可认定有效。
但是通过民间筹集资金还有两个问题需要解决，第一就是所筹资金的回报率问题。如果太低肯定难以维续，太高就会有国有资产流失的嫌疑，理论上比较合理的回报率应当在银行的存款利率与贷款利率之间。第二就是要与“非法集资”划清界限。目前法律对于非法集资规定得比较模糊，按照中国人民银行的解释，“凡未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的集资活动”就属于非法集资。因此通过民间筹集资金范围不能够太广，以免被认为是向“社会不特定对象”所进行的非法集资。
另外需要指出的一点是，有些同志对于向民间借贷可能会提出某些担忧。其实这是不必要的，我们既然可以向银行借款，为什么不能向民间借款？向民间借款所付出的利息比向银行借款甚至要低一些，也不需要有烦琐的手续，从成本效益分析的角度当然是可行的。
6.政策性银行贷款。我国现在有三家政策性银行：国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行。按照各自的业务范围和职责，国家开发银行主要负责筹措和引导社会资金，对国家基础设施、基础产业和支柱产业的大中型建筑和技术改造项目办理政策性金融业务，可以认为属于土地储备制度的对口银行。在实践中国家开发银行对于土地储备制度的运作也进行了大量的资金支持。如国家开发银行南宁分行于2003年1月就与南宁市政府签约，对南宁市土地储备中心贷款12亿元。
政策性银行由于承担一定的政策性职能，属于“微利运作”，政策性银行贷款各方面的条件都是比较优厚的，有机会可以争取一下。
7.商业银行贷款。银行贷款作为债权性融资的一种方式，是现在土地储备资金的主要来源。随着土地储备制度建立以来的不断运转，相应的问题和风险开始暴露，因此银行监管部门根据土地储备贷款的特点颁布了一系列的规章制度，完善了现有的规则。根据2003年中国人民银行《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》和2004年中国银行业监督管理委员会《关于加强土地储备贷款和城市基础设施建设贷款风险提示的通知》、《商业银行房地产贷款风险管理指引》，商业银行应当审慎发放土地储备贷款，监管部门明确要求各商业银行对土地储备机构发放的贷款应当为抵押贷款（而不能为保证贷款和质押贷款），贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70％，贷款期限最长不得超过2年；同时要求商业银行对发放的土地储备贷款应当设立资金专户，以此来加强对土地经营收益的监控。
现有研究对银行贷款的风险揭露得比较多，但是在现有的规则下，如何使得土地储备机构从银行获取贷款这个具有重大实践性意义问题的关注则付之阙如。需要进一步探讨的问题是：首先要完善土地使用权抵押贷款制度。由于现在的银行贷款只能是项目贷款，而不能是流动资金贷款，同时明确规定了向银行贷款必须有特定的抵押物，贷款期限为两年。一般来说一宗土地从收购到出让需要3到5年的时间，因此储备土地自身资金运作与银行贷款在时间上不配套，这个冲突导致了银行贷款需要展期或者变现抵押物等一系列问题。解决这个冲突最好的办法就是引入“浮动担保”制度，由土地储备机构设立一个“财产集合”作为抵押物，这个“财产集合”的内容可以随着土地储备制度的不断运转而发生变化，只需要自身的总价值在一定限额以上就可以了。但由于我国担保法律制度尚没有承认“浮动担保”制度，因此，目前解决这个冲突只好采取见招拆招的办法。如果银行贷款先于土地出让到期，可以向银行协议贷款展期，银行一般都会答应。因为根据《土地管理法》，土地管理部门是土地使用权出让的唯一主体，银行自身是无法实现抵押物的财产价值的。如果银行贷款后于土地出让到期，抵押权则由受让人继承，土地储备中心唯一需要履行的义务就是告知银行和受让人出让土地上负担有抵押权的事实。如果未为告知，根据我国担保法的相应规定，则会有土地出让无效的法律风险。
其次可以实行第三人担保贷款。我们可以由有实力的第三人提供抵押物向银行贷款。尽管在某些中小城市可能尚缺乏具有足够担保实力的公司企业，但是我们可以考虑由专业的担保公司提供抵押物，而对价则是一定数额的费用。
最后就是考虑成立“土地银行”。这个制度在我国台湾地区有所实践，但是考虑到大陆的金融环境，目前的可行性不是很高。我们可以做好相应的理论准备，一旦将来政策上解禁，我们就可以采用这个制度进行融资。
三 结语
土地储备制度融资渠道单一、风险较大的问题一直存在，由于我国目前正处于经济景气期，实际运作中所显现的危害还没有危及到整个制度的运转。但是这不表示我们的理论准备是没有必要的。正所谓“未雨绸缪”，拓宽土地储备制度的融资渠道对于改善土地储备中心的资本结构，减少国家整体性金融风险都是非常有必要的。希望本文的探讨对于实务部门的同志有所帮助。
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