义务教育阶段就近入学政策剖析，本文主要内容关键词为：义务教育阶段论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，就近入学政策的实施受到普遍的质疑和反对，个中缘由何在？就近入学政策要如何调整才能适应社会发展的新目标和义务教育的新定位，更好地体现和保障义务教育的公益性特点？为此，本文从政策学的视角出发，通过对当前我国就近入学政策实施现状的问卷调查和访谈，分析这一政策实施中的问题及原因，提出相应的政策建议，旨在促进我国义务教育政策的不断完善，使其更好地体现义务教育的公共性和公益性。
一、我国关于就近入学的有关法律和政策规定
新中国建立以后，为扩大劳动人民受教育机会，方便少年儿童和群众入学，政府一直强调在初中和小学实施“就近入学”的政策。如1958年北京市出台政策规定全市十五万名学龄儿童，根据就近入学的办法，报名后即可入学。[1]1986年4月，我国颁布实施《中华人民共和国义务教育法》，从法律意义上对“就近入学”政策进行了规定。其中第九条规定：“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使少年、儿童就近入学”；1992年2月29日由国务院批准的《中华人民共和国义务教育法实施细则》第五章第二十六条规定：“实施义务教育学校的设置，由设区的市级或者县级人民政府统筹规划，合理布局。小学的设置应当有利于适龄儿童、少年就近入学。”1994年颁布的《中国教育改革和发展纲要》和2001年颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》等一系列政策文件中都有相应的规定。2006年6月第十届全国人民代表大会常务委员会通过了《义务教育法》（修订案），再次确定了义务教育就近入学的政策。其中第二章第十二条规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”
二、我国义务教育阶段就近入学政策实施现状
为了对当前义务教育阶段就近入学的实施状况有一个整体了解，笔者在上海、山东、江苏、浙江、河南、重庆等地抽取了17所学校（幼儿园）的部分学生家长，采用亲自施测或邮寄委托施测的方式进行问卷调查。在进行问卷调查的同时，笔者还与部分义务教育阶段的校长、教师及学生家长进行了访谈。调查共发放问卷2203份，回收1827份，剔除不合格问卷463份，得有效问卷1364份，有效率为74.7%。调查主要结果如下：
1.总体情况。目前，我国义务教育阶段有近四分之三(73.46%)的学生实现了就近入学，说明尽管现阶段“择校”的呼声很高，但中小学在总体上还是实现了就近入学的。但仍有超过四分之一(26.54%)的学生选择了择校上学，这说明就近入学政策的实施仍然存在需要大力改进的空间。在不同家庭背景的学生中，越是处于优势地位的阶层择校入学行为越普遍，而社会中下阶层实现就近入学的比例最高，不同社会阶层之间的学生入学存在显著性差异。在小学与初中之间，小学阶段就近入学的比例要高于初中阶段，二者之间也有着非常显著性的差异。进城务工人员子女在城市公立中小学系统中的比例过低，调查发现就读于城市中小学的进城务工人员子女仅占2.42%。
2.对就近入学政策的满意程度。总体上看，大多数家长和校长对于就近入学政策的实施现状持肯定态度，但仍有超过四分之一(27.93%)的家长表示较不满意或很不满意。在不同家庭背景家长的满意程度有较大的区别。处于社会中上层的家长最为不满，处于社会中间的层家长满意度居中，处于社会中下阶层的家长满意度最高。校长群体尽管满意度略高于家长群体，但二者之间并没有显著性的差异。
3.家长对子女未来入学方式的看法。总体上看，对于就近入学，家长们的态度比较分散，没有占主导地位的观点。但在不同社会阶层之间，越是处于社会中下层的人群，越是倾向于选择“就近入学”，三个阶层之间有着显著性差异。
4.目前我国实施就近入学政策必要性的认识。总体来说，大多数家长(66.64%)认为就近入学政策的实施是有必要的。但也有相当比例(13.78%)的家长表示“不清楚”是否有必要实施这一政策。对于不同社会阶层的人群来说，三种背景人群的看法有着显著性差异，社会中上层家长的认同率大大低于社会中间层和社会中下层，说明越是社会中下层越需要就近入学的政策保障。校长群体对于这一政策有着较高的认同度，在整体上对于就近入学政策价值的把握要高于家长群体。
5.就近入学政策实施中突出问题的认识。总体上看，“不同学校之间质量差距太大”(81.89%)、“择校现象突出”(79.33%)两个问题是家长和校长认为就近入学政策实施中最突出的问题。不同家庭背景的家长对就近入学实施中问题的看法基本相近。家长与校长对其他问题认识的区别在于：校长群体更加关注就近入学政策实施中“对学生不公平”的问题，家长们则较为关注“择校现象突出”的问题。
6.对影响当前就近入学政策实施的主要因素的看法。总体上看，家长们认为“社会环境的影响”(80.14%)、“实施就近入学政策的条件或资源欠缺”(74.49%)和“学校、教育行政部门与家长的沟通不够”(77.78%)等因素构成了影响当前就近入学政策实施的主要因素。对于不同家庭背景和校长群体的状况，看法基本一致，区别在于校长更加关注就近入学政策实施过程中的因素，如“执行政策人员的素质”等，而家长则对就近入学政策实施的外部环境更加关注。
从调查情况可以看出，我国义务教育阶段中小学生在总体上实现了就近入学，但这一政策仍存在诸多问题，需要进一步加以完善。
三、就近入学政策存在的问题及原因分析
1.择校及择校权问题
从法理的角度讲，选择适合的教育是学生的一项基本权利。这在联合国1948年通过的《世界人权宣言》以及我国的宪法和教育法律都可以找到相关的依据。[2]但在实际生活中由于社会、历史等因素的影响，择校带来了巨大的负面效应。应试教育、转制学校、名校办民校、教育乱收费和高收费，这几件似乎不同的事情之间紧密联系起来，构成了义务教育发展中难以破除的怪圈。其危害主要表现在：首先，择校明显地损害了教育公平；其次，择校不利于义务教育的均衡发展和平等资源配置；第三，择校加重了学生的负担，不利于儿童身心健康发展；第四，择校加重了家长负担；第五，择校易引发教育腐败。
2.流动人口子女的就近入学问题
调查数据显示，就读于城市中小学的进城务工人员子女仅占2.42%。这一比例显然过低，据调查显示，至2003年10月，上海市民工子女义务教育适龄儿童入学总量是32.78万人。同期上海市义务教育阶段在校就读的适龄儿童则为110.63万人。[3]从数据的比较可知，当前农民工子女在公立中小学就读的比例大大低于其在义务教育阶段适龄儿童的比率，其直接后果是流动人口子女就近接受教育权益的缺失，具有很大的危害性。
究其原因主要在于：首先，以户籍制度为基础的城乡分离的二元化社会结构，是造成农民工子女在城市中无法和城市儿童享受同等法定义务教育权利的社会结构性因素。其次，流动人口子女就近入学问题的形成与当前义务教育体制弊端紧密相连。第三，流动人口子女就近入学问题的形成与现行流动人口子女入学政策缺乏可操作性有密切联系。第四，城市既得利益者固有的利益保护思想也是造成流动人口子女就近入学问题的重要因素。
3.就近入学政策自身的问题
在现代社会中，制订教育政策，利用政策来指导教育事业的发展已成为国家政治活动一个重要的方面，政策制定科学与否直接关系教育的发展。[4]制定教育政策后，只有通过有效的执行，才能解决问题，进而保证政策目标的实现，否则，再好的教育政策也会成一纸空文，失去自身的价值。美国学者艾利森指出：在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。[5]然而在访谈中发现，就近入学政策实施中的问题十分突出，具体表现在：首先，就近入学政策方案的出台充满着随意性和长官意志；其次，就近入学政策的执行文本颇受争议；第三，就近入学政策实施缺乏与公众的信息沟通与民主参与；第四，就近入学政策实施相关机构、部门之间缺少协调。第五，就近入学政策执行行为缺乏有效监督与责任追究。
究其原因主要有：一是“就近入学”政策条文规定不合理，甚至不同国家部门颁布的规章还存在相互冲突的状况；二是就近入学政策实施过程中存在利益驱动，存在政策的短视、利益分配的不均衡、“寻租”行为、政策执行中的“经济理性选择”、自身利益的谋求、“上有政策，下有对策”等情形；[6]三是就近入学政策执行系统存在缺陷，组织结构不良、权力配置不合理；四是传统的“官本位”等官僚文化思想还存在较大影响；五是教育行政体制的弊端，在坚持条条为主还是坚持块块为主上矛盾突出。
4.基础教育资源配置问题
长期以来，由于非均衡发展取向及“精英”教育思想的影响，我国政府在教育的总体投入上明显不足，在本就不足的教育资源的内部分配上将大量资源投到高等教育，较少关注基础教育的需要。在基础教育经费比例偏低的情况下，其内部资源配置也极不公平，大量的资源被用于重点学校、示范学校的建设，从而人为地拉大了学校间的差距，造成了学校之间教育资源配置的不公和失衡。
5.社会环境对就近入学政策的影响问题
在我国当前阶段，由于国家发展政策转变、经济和产业结构调整、人口压力持续增强、独生子女普遍化、就业形势日趋紧张、竞争日益激烈、生活水平提高、“望子成龙”的传统观念和现代化思想累积等综合作用强化了教育功能，教育在择业和提高生活质量方面的作用日益增强，社会公众对优质和特色教育的需求急速膨胀，成为影响就近入学政策实施的重要社会背景因素。
四、完善就近入学政策的若干建议
1.恰当进行政策思想定位调整，将就近入学政策视为公民平等受教育权利的“最低保障”
义务教育之所以为“义务”，不仅在于国家有提供这种教育的责任和人民有接受这种教育的义务与权利，而且也在于国家有这样的权力要求所有人接受这种公共性的教育和道德规范，以及人们有义务接受这种公共性的教育，并遵守这些共同的道德规范。义务教育是一种培养社会和国家合格公民的教育，同时它也是社会和国家为了实现和保证整个社会的整体利益，而赋予义务教育的一项非常重要的责任，并因此使得义务教育成为由国家实施的一种具有强制性的教育。因此，这种公共性和公共利益能否得到维护和保证，是评价与衡量义务教育改革与发展最重要的标准。[7]
衡量义务教育的标准不是着眼于培养多少精英，而是使所有国民的素质普遍得到提高。借鉴社会保障领域中关于最低保障政策的理论，我们认为，就近入学政策的实施就是对这种公共性和公共利益进行维护和保证的“最低保障政策”，其目的是为了保障学龄儿童最基本的平等受教育权利。因此，无论是政策的制订者还是执行者，都应把握这一政策底线，不仅要让所有的适龄儿童实现就近入学，而且还要积极创造条件让他们就近进入“理想”的学校，并彻底抛弃旧有的“效率”取向的办学思想和传统的“精英”培养观念，以及地方利益保护的狭隘视野，着眼于全体国民的素质普遍得到提高。
2.改善就近入学政策的实施环境，促进义务教育的均衡协调发展
对于就近入学政策来讲，义务教育阶段的教育均衡发展应更加关注以下几方面的问题：
(1)依法增加经费投入，合理调配教育资源。一方面，政府切实承担起义务教育公共服务的职责，依法增加教育财政性经费投资。另一方面，加强义务教育的政府调控，健全各级财政转移支付体制，通过非均衡投资体制，保证全国义务教育均衡发展是符合我国国情的举措。
(2)统一学校建设标准，实施中小学标准化政策。学校办学设施的标准化是实现教育均衡发展的物质保证，通过学校建设标准的法律规定，既约束政府合理分配教育资源，又为每一个适龄儿童享受优质、平等的教育提供了硬件保证。政府提供的办学条件要基本平等，这样才能给学校提供比较公平的竞争环境，才能让每一个学生都能在良好的环境中学习。发挥辐射、带动作用是示范学校的主要目标，如果因为示范学校的建设导致学校之间拉大差距，这不仅违背了国家建立示范学校的初衷，与义务教育均衡发展的理念也是背道而驰的。因此，要防止继续拉大学校之间的差距，产生一批新的薄弱学校。示范学校在硬件建设上不应该追求豪华，铺张浪费，而应走内涵发展道路。
(3)加强薄弱学校建设，缩小校际间的差距。中小学薄弱学校的存在，严重背离了基础教育特别是义务教育的全民性和公平性原则，不能为适龄儿童、少年提供平等受教育的权利和就近入学的条件，直接导致了中小学“择校热”、“乱收费”现象的产生。因此，实施学校标准化建设和中小学布局调整，切实加快薄弱学校的改造步伐，办好每一所学校，是提高城乡基础教育整体水平，促进区域基础教育均衡发展的基本途径。
(4)借鉴国外经验，建立教师轮换制度。要实现义务教育均衡发展，缩小校际之间的差距，实现就近入学，一项重要的政策配套措施就是实行教师轮换制度。对于教师轮换制，国外如日本、韩国等国家也已经形成了较为成熟的制度可供借鉴。实际上，我国五、六十年代已经建立了教师轮换制度，校际之间的教师流动较为正常，不像今天各校教师队伍基本上是自我封闭的格局。[8]可喜的是，促进义务教育均衡发展，在我国实施中小学教师轮换制已经成为许多地方政府、官员和研究者的共识，有些城市已经开始了中小学教师轮换制的政策实践。[9]
(5)进行制度创新，合理引导当前的择校行为。择校是教育发展到一定阶段的必然现象，是人们权利意识增强的表现。笔者认为适当引导当前的择校行为可以从以下两个方面着手：一是发展民办教育，扩大学校选择的空间；二是不断进行制度创新（如实施教育券等），尝试在公立学校系统内赋予家长一定的选择权，理性引导家长正当的教育选择需求。
3.完善就近入学政策的内容与流程，保障政策的有效运行
(1)提高就近入学政策的法律地位，完整界定政策的含义与内容。引起就近入学政策实施障碍的一个重要原因就是就近入学政策缺乏配套的法律法规的支撑，因此，鉴于当前我国就近入学政策实施的现实状况，借鉴国外的经验，对就近入学政策进行具体规定，并以国家意志的形式颁布实施，对规范就近入学政策的实施具有重要的意义。
(2)增强政策决策者的研究意识，促使其承担相应的政策研究责任。由于教育决策环境与决策因素越来越复杂，决策的难度也就越来越高，为了使决策更科学、更民主、更有效，我们有理由提出决策者应该是研究者的要求，决策者要有鲜明的研究意识，努力使自己成为“研究型决策者”，承担相应的研究责任，适时有效地跟踪国内外形势动态，借鉴先进的管理理论与方法，吸收科学的管理经验和成果，创造性地进行决策，及时地深化政策经验为理论，发展理论以指导政策实践。因此，政策研究应是一个合格的政策决策者必须承担的责任，否则，教育政策决策就有可能与现实脱节，与社会发展的需要脱节。[10]
(3)保障公众参与政策过程，构建“协商”型政府治理机制。正如彼得斯指出的，“如果没有公众的积极参与，政府很难使其行动合法化。”[11]政策制订过程中广泛的公众参与不仅可以使政府政策与公众需求相契合，还可以加深公众对公共政策的认同感，增强了公共政策的合法性，也有利于克服公共政策的有限理性，提高公共政策的科学性。此外，公众参与公共政策的制定可以约束政策制定核心主体的自利行为，保证政策的公共利益代表性。但现实情况是，在许多城市就近入学方案的制定中，家长作为政策的对象，往往没有机会参与其中表达意愿，这不能不影响到家长们对政策方案的接受度，进而在客观上导致了择校行为的出现。家长不应是政策制定的旁观者，而应是参与其中的重要力量。就近入学政策方案的制定需要最大限度地整合、平衡各种不同的利益要求，形成一种有效的利益平衡机制，保证绝大多数社会成员的需要和利益在教育政策中得到全面反映。
(4)加强政策部门之间的协调和沟通，保证政策实施渠道的通畅。政策沟通指政策制定组织与其相关人员交流和传递政策信息、增进了解、统一认识的活动。加强沟通，可以使得政策执行过程中的各级组织人员进行信息交流，获得对于政策目标及其相关问题的统一认识。
(5)健全就近入学政策实施中的监督机制，实现政策运行中的责任追究。没有监督的权力，监督机制不健全是造成教育政策执行低效甚至无效的主要原因之一。按照公共选择理论的观点，政府也是理性“经济人”，也会受到利益的驱动和诱惑，因此对政府进行监督有一定的必要性。
与此同时，还应加强对政策执行者的责任追究。实行对政策执行者的责任追究，是为了制约政策执行者，把政策执行控制在法律秩序的范围内，使违背政策的责任落实到具体人身上，从而增强政策执行者的责任感、使命感和危机意识。建立政策执行者责任制，实行风险预警机制，将有助于激发政策执行者的进取精神和创新意识，使政策执行者权责一致，从而便于对政策执行者实行有力的监督。[12]