非政府组织参与居家养老的优势、问题与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,优势论文,组织论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C91 3.7 文献标识码：A 文章编号：1674-3199(2012)02-0045-06
一、问题的提出
在社会转型和人口老龄化的背景下，我国传统的养老模式受到了严重冲击。一方面，传统的家庭养老功能因受现代化进程加速、家庭规模缩小、人口结构变化等多重因素影响而不断削弱；另一方面，机构养老也因存在运行成本高、养老资源不足、老年人精神压抑等问题，使得该模式存在发展困境。因此，在家庭养老、机构养老均无法很好地满足当下老年人需求，社会福利社会化的进程不断加快的情况下，一种新的养老模式——居家养老由此产生，且凭借其有效整合社会资源、成本相对较低、符合我国文化传统和老年人生活习惯等优势，越来越成为当前我国养老的主流模式，对传统家庭养老模式进行补充与更新。
鉴于居家养老服务的公共物品性质，无法由政府抑或营利性组织实现单方完全供给。而基于福利多元主义、合作主义模式、第三方管理等理论所作出的论述，非政府组织参与居家养老模式具有其合理性和必要性。非政府组织因其自身所具有的独立性、非营利性、志愿性和公益性等特性，在提供居家养老服务方面享有独特优势，在居家养老服务体系的构建中发挥着重要作用，有效弥补了政府和市场在养老领域的滞后与不足。因此，对非政府组织参与居家养老模式进行主体分析，探究其优势、存在的问题，并试图提出相应的对策建议，能够更好地完善非政府组织的参与机制，提高老年人的社会福利，推动养老服务的社会化发展，对于当前我国养老问题的理论探讨和实践探索，具有重要的理论价值和现实意义。
二、非政府组织参与居家养老的优势
“居家养老”概念最先由西方国家提出，是家庭养老和社会养老的有机结合，是依托社区，由社会提供养老服务，把社区养老延伸到家庭的一种社会化养老模式。即以家庭为核心、以社区养老服务网络为外围、以养老制度为保障的居家养老体系，也被称为“没有院墙的养老院”。更进一步说，它综合运用社会网络与现代化信息技术，是融合家庭、个人、国家、社区、非政府组织和市场共同参与的一种多元养老体系。
非政府组织最早产生于西方资本主义国家，然而，该概念在今天，已远远超出了早期的内涵和范畴。学者詹姆斯·P.盖拉特、川口清史、康晓光等均对非政府组织作过定义，概念虽使用频繁，但学术界对于其确切内涵却未能形成共识。对于“非政府组织”概念的理解，应建立在对其特征的理解基础上，这里强调的即为非政府组织所具有的正规性、独立性、非营利性、自治性、志愿性和公益性等六个基本特征。因此，莱斯特·M.萨拉蒙教授所认为的：非政府组织为“具有自我管理能力的数量众多的私人组织，该组织的使命并不是将利润分配给股东、董事，而是致力于在政府部门之外追求公共目标”[1]，较好地涵盖了这六个特性，笔者认同其上述的表述。
因此，非政府组织参与居家养老，即指在居家养老服务保障体制中，非政府组织依法通过相应途径，并以多种方式，结合其优势特长，充分发挥其独特的功能作用，参与居家养老管理并提供相关服务，协助家庭、政府等主体共同推进新型居家养老服务工作，完善居家养老服务体系，从而不断增进社会和公众养老服务的行为，为广大老年人群体创造并提供良好生活状态的一种方式。非政府组织参与居家养老具有其独特的优势。
(一)弥补政府不足，提供多元服务
由于居家养老服务的公共物品性质，政府作为该类服务的提供主体，就不可避免地存在着高成本、低效率、负外部性等问题，进而导致“政府失灵”现象的产生。而经济社会的多元快速发展，同时带来了老年人生活理念和方式的不断更新变化，对养老服务由此也呈现出多样化需求。在此条件下，政府因其自身存在的种种局限性，难以满足多元化的居家养老服务需求，对于广大老年人群体的多元需要也无法较好地实现。
相较于政府，非政府组织在这些方面则有着明显的比较优势，能够较好地补足。非政府组织不同于政府，它能够以更为弹性的方式，在较小的范围内灵活开展活动、提供服务，为特定群体提供必需的公共物品，以填补政府公共服务上的缺陷。[2]。因非政府组织独立于政府管理体系之外，其组织的管理、运作透明程度更高，更加注重对于社会责任的承诺履行，进而有利于提高其效能的发挥。因此，非政府组织介入养老服务中，有助于分解老年人差异化需求村政府的承压，弥补政府提供的不足，以多元的供给主体和服务提供，促进养老保障社会化的实现，进而凭借自身的组织专业化优势更好地满足老年人不断变化的福利需求。
(二)补偿契约失灵，完善养老体制
除了“政府失灵”，居家养老模式的推行还可能面临“契约失灵”的风险。对此，汉斯曼认为，受“非分配约束”的影响，若是由非政府组织来提供商品或服务，会减少“契约失灵”现象的发生，原因在于：受“非分配约束”制约，非政府组织在提供居家养老服务时，尽管有能力降低服务质量，但其所获利润不能参与个人分配，因而在很大程度上减少了非政府组织在提供居家养老服务时机会主义行为发生的动机，进一步保护了老年人的利益。[3]从另一层面来看，非政府组织参与居家养老模式，作为其中重要的服务提供主体之一，不仅有利于补偿“契约失灵”，非政府组织还以其独特的功能优势，在社会的养老保障体系中扮演着不可替代的重要角色，与政府、市场、家庭、个人等主体共同为提供养老服务发挥作用，从而更进一步完善了社会养老体制。
(三)减轻养老负担，提高服务效率
政府、市场、家庭、社区、个人及非政府组织等参与居家养老，形成了提供服务模式主体的多元化，使职能分工被多部门分解。对于政府，非政府组织的参与大大减轻了财政的负担；对于家庭，也使其突破了过去的资金来源机制，节约了家庭支付养老活动的开支；而对于社会，则更多地吸引了丰富的人才技术，并带动着相关产业的发展。可以说，非政府组织的介入，大大减轻了各主体的养老负担，同时也为经济社会催生着更大的效益。
此外，非政府组织所具有的非营利性、独立性、志愿性与公益性等特征，与政府组织运作的考虑基点及市场运行的效率准绳有着严格的区分，其能够较好地将政府机制与市场机制结合起来，在提供居家养老服务时，既能够避免官僚主义弊端、寻租等问题的出现，也能解决生产效率低下、市场竞争过度所引发的问题，能够提高服务质量，完善服务项目，规范服务行为，有助于实现公平与效率的统一，从而以更低的成本，实现提高服务效率的目标。
(四)整合社会资源，提升福利水平
非政府组织能够整合社会福利服务，提高老年人福利服务的供给效率，满足不断变化着的老年人需求，它能在政府、市场和非正规部门之间起桥梁中介、协调和沟通的作用，不但能缓解各种社会矛盾，而且能为不同的部门提供合作的机会，整合不同部门的社会福利资源，优化组合，使各方获得最大效益。[4]其优势首先体现在整合资金方面，因非政府组织与各主体间存在着良性的互动关系，非政府组织已然成为政府与社会各层面之间进行沟通与交流的桥梁，日渐多元化的资金来源，不仅为居家养老服务的可持续发展提供了坚强的保障，更为重要的是，它也使得资金的提供机制不断实现着优化转变，降低了服务持续供给的风险。这种资金来源的多元化，同时也缓解了我国人口老龄化所带来的资金入不敷出问题。[5]其次，非政府组织有着强大的社会动员功能，利用其自身特有优势，借助宣传舆论、示范带动等方式途径，使社会各方参与到居家养老服务中来，吸引更多的人力资源，弥补国家在养老服务方面的不足。此外，随着社会经济的不断发展，非政府组织的分工逐步向精深细方面演进，专业水平也呈不断上升趋势，有利于为居家养老提供更专业的护理服务和更灵活的项目化运作，进而提高老年人的生活质量，提升社会福利水平。
三、我国非政府组织参与居家养老存在的问题
(一)政府支持力度不够，合作关系尚未完全建立
第一，政府与非政府组织合作关系不明确。在我国，政府作为支持各项事业发展的重要主体，长期以来一直发挥着不可替代的主导作用，“强政府、弱社会”自然成为我国社会发展模式的写照，社会的力量较为弱小，非政府组织则处于依附政府的地位，并不能具有真正“独立性、民间性”的特质，带有浓厚的政治色彩，难以高效率承担居家养老服务职能。从现实实践来看，政府对非政府组织参与居家养老存在着一种矛盾状态：一方面，注重引导非政府组织共同参与居家养老的服务提供；另一方面，也注重加强对其组织运行、机构发展的监控。此外，我国非政府组织多由原政府部门分化而来，管理体制也存在严重问题，体现在非政府组织准入机制过于严格。[6]而归结原因，还在于政府对非政府组织参与居家养老模式缺乏科学认识，与非政府组织的合作关系尚未完全建立。
第二，制度建设尚不健全，政策优惠与扶持欠缺。加强非政府组织的建设，必须以政策法规制度建设为先导，积极推动非政府组织规范化、民主化和自主化发展，形成适应我国市场经济要求，符合国际标准的科学管理体制和良性运行机制。[7]然而，当前我国该领域的法律框架尚未完备，制度保障相对薄弱——规范非政府组织管理及其行为活动的法律较为滞后，相关法规制度建设较为匮乏，且已有的相关政策法规仍有待进一步完善健全。此外，政府向非政府组织的政策优惠倾斜还显得不够，扶持力度较小，未能对非政府组织更好地参与居家养老服务形成强有力的吸引和激励。
第三，政府对非政府组织资金支持力度不足。非政府组织的生存和持续发展有赖于充足的资金。据美国霍布金斯大学在42个国家进行的非政府组织国际比较研究项目结果显示，政府的财政支持对非政府组织的发展必不可少，特别是政府资助在社会服务等领域的作用尤为显著[8]，然而，资金缺乏却成为当前我国非政府组织参与居家养老模式的突出障碍，缺乏资金的有力支持也直接导致了其它相关问题的产生。
(二)非政府组织自身存在缺陷
第一，非政府组织参与居家养老自主性有待提高。现阶段，我国公民社会尚未形成，培育的土壤不足，其发展空间也极为有限，未能形成与公民社会相协调适应的经济社会环境，非政府组织的力量亦较为薄弱，因此，在公共服务领域，政府仍为主要的提供者。非政府组织在参与居家养老的过程中，作为政策的执行者，没有主动权，政府控制印记很明显。[9]特别是政府对非政府组织人事权和资金运转权的控制，使得非政府组织成为政府安置闲散人员的分流渠道之一。[10]如此一来，政府对非政府组织的过度干预，使得非政府组织的自主性受限，机构缺乏活力，人员的积极性被大大削减，缺乏有效的竞争机制，最终影响养老服务的供给质量和效率；而对资金的进度依赖，人事任免权的脱钩，行为、权利受限于政府，行政色彩浓厚等，也直观地反映出非政府组织参与居家养老缺乏独立性，自主活动能力不足。
第二，非政府组织参与居家养老资金不足。资金作为非政府组织生存和发展的基本前提和重要保证，其来源不足、投入有限等问题成为制约我国非政府组织发展的又一限制因素。资金的匮乏直接导致非政府组织没有足够的财力用以吸引更多的专业人士，或对现有组织人员进行专业的培训和指导，进而影响到非政府组织参与居家养老服务的质量；此外，组织资金运行情况缺乏透明公开，财务管理制度尚未明晰，监督管理机制有待进一步完善等，亦使非政府组织在提供居家养老服务的过程中，资金方面受到多重挑战。
第三，非政府组织专业化人才队伍亟待加强。非政府组织居家养老服务需要大量专业性人才。然而当前，我国非政府组织却面临着人才极度匮乏的尴尬局面，现有的人员中专业知识技能素养现状不容乐观。具体而言，一方面，非政府组织参与居家养老的专职人员数量较少，且参与人员中文化教育程度和知识技术素养普遍较低，人员的创新意识和开创精神严重不足；另一方面，非政府组织人员相关的社会保障政策严重滞后，从业人员的社会地位不高，难以吸引更多的优秀人才。这些问题的存在，影响了非政府组织在养老保障领域内的作用发挥，制约了其在居家养老服务中的可持续发展。
(三)社会文化环境建设不足
第一，社会公益、志愿精神严重缺乏。社会公益、志愿精神的严重缺乏同样成为当前我国非政府组织参与居家养老模式的无形障碍。在我国的历史发展中，遗憾地缺少培植公民意识、自治观念、契约精神和公益精神的文化土壤，人文关怀更为匮乏。特别是随着经济社会的全面转型，旧有的社会价值体系与道德伦理观念受到新的价值理念和道德追求的强烈冲击，市场经济持续深入发展所引发的种种思想道德危机，使得非政府组织发展和公民社会所倡导的公益精神、志愿精神严重不足，社会公益之风尚未形成。
第二，对非政府组织缺乏合理有效的管理监督。政府在界定好与非政府组织关系的前提下，对其实施合理有效的管理监督之于居家养老服务的提供具有重要意义。然而目前，非政府组织参与居家养老缺乏科学合理的管理运行体制和行之有效的监督调控机制。例如：我国非政府组织的公益产权性质界定不清，组织尚未形成较好的治理结构；缺乏多元主体的监督框架，监督机制尚不健全，从而使得非政府组织提供服务的质量和有效性受到影响。
四、完善我国非政府组织参与居家养老的对策建议
(一)构建政府与非政府组织的合作关系，加强政府的支持力度
第一，建立合作关系，共促居家养老服务发展。根据福利多元主义、政府改革与治理、合作主义模式和第三方管理的理论，政府为非政府组织提供参与居家养老的大部分资金，非政府组织则负责供给具体养老服务，两者分工合作，互相补充，共同满足老年人日渐提高的居家养老服务需求程度，不断增进社会的总体福利水平，是合作关系而非隶属关系。[11]非政府组织在提供居家养老服务过程中，有运作成本低，专业化和针对性更强的优点。政府和非政府组织基于各自的优势，相互合作，互益补充，能够有效提升居家养老服务的质量。因此，要理顺非政府组织与政府的关系，共谋合作；在合作中政府应加强指导居家养老服务的发展走向，为非政府组织提供政策和资金等方面的支持，并将一部分职能和权利让渡给非政府组织，扩大其行动空间，从而促进居家养老服务的发展。
第二，加强制度建设，提供良好的政策环境。为更好地发挥非政府组织在居家养老服务中的作用，政府应充分结合我国当前的经济社会发展状况，综合实际，制定规划关于非政府组织发展建设的宏观战略，进一步健全完善相关法律法规，加紧制定针对性政策措施，为其提供良性的制度与政策环境。应当建立一套以国家法律为基础，以地方性法规为主体，以政府各项规章为配套措施，以规范性文件为补充的政策法规系统；要建立健全以组织章程为核心的各项制度，切实完善专职工作人员的相应保障机制；政府部门还应通过减免税收、提供用地等举措，对参与居家养老服务的非政府组织给予一定的优惠、补贴政策和激励措施，从而吸引更多的专业化非政府组织积极投入居家养老服务队伍。
第三，加大对非政府组织的资金支持力度。要加强非政府组织在居家养老中的作用，促进非政府组织的进一步发展，需要加大政府的支持力度，克服非政府组织发展的资金“瓶颈”。为此，政府首先应逐步加大对非政府组织的直接投资，通过财政拨款等方式，给予资金支持；再者，可通过购买非政府组织服务等方式，间接促进其发展；此外，还应进一步完善税收优惠措施，为非政府组织开展活动提供有利条件，进而从多种途径加大对其资金支持力度。
(二)加强非政府组织自身建设，提高非政府组织参与居家养老的能力
第一，提升非政府组织参与居家养老的自主性。非政府组织应切实转变对政府“等、靠、要”的依赖思想，不断提升参与居家养老的自主性。一方面，要加强非政府组织的可持续发展能力，即强化其生存能力建设，以维持正常、持续的运转；另一方面，也要增强非政府组织的自我管理能力，即提高独立决策、改革治理、开展活动和高效运作的能力，激发自身活力，进而增强组织参与养老服务的自主性与积极性。具体来说，例如在经费来源上，要积极参与市场运作，不断拓宽资金的收入途径，为开展工作活动提供保障。要不断调整完善不合理的非政府组织养老体系人力资源结构，优化自身的人事任免权，积极引进专职人员，提升组织的专业化水平。还应切实转变工作行为模式，弱化“行政化”、“官办化”色彩对组织所产生的消极影响。
第二，增强非政府组织在居家养老中的筹资能力。非政府组织参与居家养老可借助政府财政拨款、社会捐助、营利性组织捐赠、适度有偿服务收入等渠道来筹措组织发展所需的资金，因此，要增强非政府组织的筹资能力。除了设法加大政府对非政府组织参与居家养老的资金直接投入外，非政府组织还应加强组织营销，通过开展相关的宣传推介活动，提高组织的社会公信力，在与社会各方的合作交流中，不断拓宽资金的来源，延长资金链条。通过接受政府委托等方式，从而获取更多的政府资金支持。还要善于挖掘并整合各类社会资源，建立更为便捷的社会筹资途径，吸纳公益捐赠等方式，加强社会资本的集聚，同时，鼓励企业和个人向非政府组织捐赠资金。此外，非政府组织也可开展适度的有偿服务，提高自身参与居家养老的服务水平，以拓展自身的生存和发展空间。
第三，加强非政府组织的专业化人才队伍建设。参与居家养老的非政府组织要建立起专业化的人才队伍，培育良好的人才支持体系，吸纳高素质的志愿人员，加强科学管理，执行高效的绩效评估，进而全面提升管理的效率。首先，应逐步完善人事制度，健全各项社会保障机制，非政府组织要制定并完善人力资源开发的各项程序，对组织人才科学制宜、合理规划，为组织人员创造良好的制度条件保障；再者，应建立科学民主高效的管理制度，通过建立灵活健全的管理机制，优化人才管理模式，培育良好的组织文化，从而充分调动人员的工作积极性，提高组织的运作效率；此外，还应加大对组织人员的培训力度，为其提供并创设良好的锻炼平台和发展机遇，通过多元化的教育培训方式，不断提高其知识技能和专业水平，进而提升专业化人才团队建设工作的实际效果。
(三)构建非政府组织参与居家养老的精神文化和社会环境
第一，培育社会的公益、志愿精神，加强对非政府组织服务的认同感。为使非政府组织在居家养老服务中发挥更大的作用，需要为其创设宽松良好的软环境。而加强社会对非政府组织服务的认同感便显得尤为关键，政府应通过相关法律政策来确认并提高其地位，要重视新闻媒介，通过广大公众舆论，加强宣传教育，改变人们的传统观念，形成普遍共识，获得稳定的社会基础，进而加强人们对非政府组织的认同感，特别是被服务群体的广泛认同。同时，要加强伦理道德建设，在全社会发扬仁爱与救济的精神，鼓励公众共同参与居家养老事业，推进志愿服务活动的广泛开展，从而使志愿服务上升为公民的自觉行动，在活动中进一步培育社会的公益、志愿精神。
第二，加强对非政府组织参与居家养老的监督管理。为促进非政府组织在参与居家养老事业中的健康发展，要不断完善其监督管理体制。通过建立一个由内到外的多元监督机制，充分发扬民主，发挥各主体的监督管理作用。其一，应加强组织自律，努力在道德驱动的基础上形成制度化自律机制；其二，要加强行业自律与行业监督，依靠非政府组织自身的力量对其进行制约与监督，形成良好的社会风气；其三，要充分发挥政府的作用，通过制定相关政策和法规，对非政府组织参与居家养老的行为进行系统监督；其四，要将社会公众纳入到非政府组织参与居家养老的过程中，加强社会舆论监督，使非政府组织行为置于阳光下，不断推动其公开、透明化趋势。