21世纪初叶中国贫困形势与反贫困对策研究，本文主要内容关键词为：贫困论文,初叶论文,中国论文,形势论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F061.3 文献标识码：A
反贫困将是中国政府的一项长期任务
1.根据国外反贫困经验，贫困地区的经济开发要分阶段进行，第一阶段是基本解决群众温饱；第二阶段是缓解相对贫困。20世纪我国反贫困的目标是基本解决温饱，21世纪将进入缓解相对贫困阶段，这一阶段将与我国社会主义初级阶段相始终。2.我国贫困人口、贫困地区主要分布在中西部地区。随着西部大开发战略的实施，中西部地区将是21世纪我国国民经济发展的重点地区。反贫困作为一项强有力的政府计划，在中西部地区发展中起着十分重要的作用。3.要保证我国社会的长期稳定和经济的协调发展，加快少数民族地区、边疆地区和革命老区等贫困地区的发展有十分重要的意义。这些地区即使基本解决了温饱，也还十分落后，如果没有特殊的政策和措施，就很难从根本上改变贫困落后的状况。4.我国现行的温饱标准很低。“八七”扶贫攻坚计划把温饱线定为1990年不变价年人均纯收入500元，这一目标也只是适合我国国情的温饱型（许飞琼，2000）。即使基本解决了温饱，每年仍然有20%-30%农户返贫（安树伟，1999）。减少返贫，巩固温饱，继续提高贫困户的收入水平，培植他们的自我发展能力，仍是一项艰巨任务。5.市场经济体制下贫困人口面临的挑战，也决定了反贫困工作的长期性。市场经济体制的建立，为贫困人口脱贫带来了前所未有的机遇和挑战。初步解决了温饱的贫困人口要从根本上脱贫致富，唯一的途径就是进入市场，成为市场主体。而贫困地区和贫困人口在市场经济中处于不利竞争地位的事实，这客观上要求政府必须加强宏观调控职能，加大转移支付力度，在政策、资金、技术等各方面对贫困地区和贫困人口给予大力扶持。同时，要制定相应政策，依靠行政手段，组织先富起来的地区和个人参与扶贫工作。这同样是各级政府未来的一项长期任务。
21世纪初叶中国的贫困形势
1.乡村贫困与城市贫困共存，城市贫困问题日趋严重。目前我国的贫困是乡村贫困与城市贫困并存，农村贫困人口减少的同时，城市贫困人口不断增加。1999年全国农村贫困人口已减至3400万人，贫困发生率下降到4%以下；城市贫困人口1995年为1240万人，贫困发生率3.5%，到1998年分别增加到2000万人和5.3%。而有的研究指出，1995年人均月收入低于130元的城镇贫困人口涉及到3000万人左右（王朝明，2000）。与此同时，城镇贫困人口的贫困程度在日益加深，各地下岗职工每月仅能领到几十元到250元不等的生活费，有相当数量的下岗职工从原单位得不到任何收入。
2.绝对贫困与相对贫困共存，相对贫困将成为反贫困工作的主要对象。绝对贫困是指收入难以维持最低限度生活水准的状况；相对贫困是指一个人或家庭收入低于社会平均收入水平达一定程度时所维持的生活状况。我国由于地区发展的不平衡，各个社会阶层之间和各阶层内部不同成员之间的收入差距过大，导致目前绝对贫困与相对贫困共存。根据统计资料估算，1993年中国农村绝对贫困发生率与相对贫困发生率分别为9.4%和119.3%，城市的同类指标分别为4.0%和50.7%；1998年农村与城市同类指标分别为4.6%与97.33%、5.3%与106.12%（许飞琼，2000）。可见，在中国的农村与城市，绝对贫困人口与相对贫困人口都有一定比例，但随着我国农村绝对贫困人口温饱问题的基本解决，尽管仍然会存在少部分绝对贫困人口，但是因收入不平等和分配差距所造成的相对贫困问题日益突出，将成为我国今后反贫困工作的主要对象。
3.区域性贫困与阶层性贫困共存，区域性贫困将更加显著。就区域而言，农村和城镇贫困人口主要集中于中西部内陆地区。农村贫困人口集中分布在22片集中连片贫困地区，中西部地区农村贫困人口占全国的比重为85%；抽样调查表明，1997年中西部城镇贫困户占全国城镇贫困户总数的85.5%（王朝明，2000）。近几年我国农村脱贫的人口主要集中于东部沿海地区，中西部一些贫困面较大的省区脱贫进度相对缓慢。如贵州省1993年底有1000万，到1997年底还有455万（安树伟，崔宏义，1999）。另据国家统计局统计，1997年城镇贫困发生问题与上年相比，东部下降0.5个百分点，西部下降0.8个百分点，中部上升2.3个百分点，即城镇贫困率由东部和西部向中部集中。今后一段时期，贫困地区与其他地区的发展差距仍会继续扩大，贫困人口的区域分布特征将会更加突出。阶层性贫困主要出现于改革开放以后，主要由失业人员、无业人员、老人和穷人子女等组成。有关资料表明，1997年按城乡居民家庭人均收入计算，收入最高的1/5人口占有全部收入的51.4%，收入最低的1/5人口仅占有4.06%，二者相差11.66倍。可见，阶层性贫困问题不仅客观存在，而且已到了较为严重的程度。
目前中国反贫困工作中存在的主要问题
尽管我国反贫困工作取得了巨大成绩，但仍存在不少问题，概括起来主要有：1.政府扶贫开发中对技术创新的重视和运用程度大于对制度创新的重视和运用程度。在实际操作中，表现为重视对物质资本的投入而轻视对人力资本的投入。2.扶贫投入的效率低。据权威人士估算，扶贫资金的漏出量超过50%，甚至高达70%以上（安树伟，1999）。这主要是由于扶贫投入决策机制不健全和扶贫项目的管理和实施不规范造成的。3.扶贫的政治色彩较浓，而缺乏必要的经济管理观念和方法，政策决策中短期行为现象十分明显，低效率、寻租现象难以避免。4.政策扶贫只着眼于解决温饱问题，而没有从贫困地区长期发展的角度制定扶贫政策和规划，扶贫工作多数处于低水平重复之中。5.政府扶贫对贫困人口的发动和组织不力，缺少贫困人口的积极参与。6.移民搬迁难。全国约有500万左右的贫困人口迫切需要迁移，面临的问题不仅是资金筹集难，而且有些区域耕地奇缺，很难找到一方水土安置这部分人。
21世纪初叶中国反贫困对策
1.使反贫困走上法制化轨道。21世纪初叶中国将成为法制化国家，为了系统规范贫困治理工作，国家应尽快制定《反贫困法》（中国（海南）改革发展研究院，1998）。其内容应当包括：(1)有关主体（指政府、社会组织和贫困人口）的权利和责任；(2)贫困线和贫困监测系统，确定独立的贫困监测机制；(3)确立反贫困的计划、决策、组织、管理、监督、评价等职责与机构，保证职责明确，程序规范；(4)对贫困人口的经济合作组织予以确认；(5)规范扶贫资金的筹措和管理，防止漏出。
2.扶贫政策区域化。已经解决温饱的地区，要着眼长期发展，加大反贫困科技含量，充分利用反贫困各项扶持政策，进一步改善生产条件，引导农户进入市场，提高农户的经营能力和收入水平，促进贫困地区全面进步。尚未解决温饱的地区，要以扶贫开发统揽全局，树立千头万绪、温饱第一的思想，努力实现国家“八七”扶贫攻坚计划。
3.提高贫困人口参与能力。国际及我国反贫困实践表明，如果没有贫困人口普遍、积极的参与，政府的反贫困计划就难以有效实施。因此要十分重视为贫困人口主动参与反贫困创造条件，包括：引导和鼓励贫困人口建立以摆脱贫困为目标的各种经济合作组织；通过组织内部的互助、合作来增强反贫困能力；通过有组织地集体参与，更有效地配合政府的反贫困计划；建立贫困人口主动参与反贫困决策和计划的有效渠道；监督政府反贫困计划的运作，发表反贫困意见，以提高反贫困的针对性和效率；通过深化农村改革，为贫困人口提供参与反贫困的制度依据和法律保障，消除当前及今后贫困人口参与反贫困的种种制度约束。
4.提高扶贫资金使用效益。(1)改革扶贫管理体制，强化监督机制。包括实行贫困省扶贫一元化管理，责、权、利统一到省，一次到位；建立扶贫银行；建立社会监督机制。(2)实行瞄准贫困人口的扶贫政策。此方面可借鉴孟加拉乡村银行模式。中国于1994年开始试验，目前已呈现出推广的态势，政府应该统筹规划，因势利导；有关职能部门应总结经验，组织实施。(3)重视增加人力资本的投资，为贫困人口提供基本的社会服务。通过提高贫困人口的劳动素质，从而提高他们未来的工作效率。从某种程度上讲，这是消除贫困、促进经济增长的根本途径。
5.重视解决能力制约型贫困和短期贫困。能力制约型贫困指由于贫困户在体力和智力方面的严重缺陷，或者由于疾病困扰、智力低下和年老体弱而导致的贫困。解决能力制约型贫困的根本办法是通过建立社会保障制度，保证这部分缺乏自食其力能力的穷人基本的生活需要得到满足。短期贫困指遇到较严重的自然灾害或疾病打击时，一些本来不贫困的农户会在短期内陷入贫困。解决短期贫困出路有三条：(1)鼓励和实行家庭意外保险，以减少灾害对农户收入的影响；(2)在灾害发生后，政府要提供资金、技术、就业方面的支持来增加灾民的收入；(3)建立新的农村社会保障制度。
6.基础设施和公共服务优先发展的国家支持政策。国家应通过财政转移支付，改善贫困地区的基础设施和公共服务设施，为广大贫困地区创造相对均等的竞争条件。在目前财力有限的条件下，应该优先发展对贫困地区经济增长和农户脱贫约束较大的项目。现阶段尤其要重点发展连接重要产品产地与市场的公路、便利农民销售产品的市场、严重制约资源开发的能源供应，改造中小学危房，改善学校的基本教学条件。同时要尽量发挥国家投资的种子货币作用，引导和吸收贫困地区和外部资金的投入。
7.妥善解决城镇贫困问题。(1)在保持经济适度增长的同时，要重视经济增长方式对就业的影响。要注意发展劳动密集型产业，为贫困者创造更多的就业机会。(2)社会保障体系完善的重点，应由养老保险和医疗保险转向失业保险，尽快建立起规范化、覆盖城镇所有从业人员的失业保障制度，将失业保险工作纳入法制化轨道。(3)尽快在城市开展“小额信贷”扶贫的试点工作。较之农村贫困人口而言，城市更适宜于开展“小额信贷”扶贫。如果操作得好，可能对城市下岗、失业人员再就业提供极其有力的支持和保障，并有可能对城市反贫困的制度创新产生极其深刻的影响。(4)深化国有企业改革，这是我国城镇贫困职工脱贫解困的最佳选择。(5)逐步消除社会分配不公。要设计公平的资产分配制度，减少因财产所有权不均等而导致的贫困。(6)广泛动员社会力量，鼓励和支持社会各界积极参与城市扶贫解困行动。
收稿日期：2000-09-12