公共政策价值取向中的政策空间，本文主要内容关键词为：公共政策论文,价值取向论文,政策论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据戴维·伊斯顿（David Easton）的观点，政治系统要得以维持，取决于两个基本条件：第一，能够持续对社会价值进行权威性分配；第二，设法使社会的大多数服从这种权威性价值分配并把服从当作义务。（注：戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，华夏出版社，1999年版，第28页。）这里“社会价值的权威性分配”，伊斯顿认为其实就是公共政策；（注：David Easton，P01itica15ystem，New York：Alfred A.Knopf，1953，p.129.）而大多数人认同公共政策并把它“作为义务予以接受”，即公共政策的合法性问题。这里伊斯顿敏锐地指出了公共政策及其价值取向在政治系统中的地位和作用。托马斯·戴伊（Thomas R.Dye）认为“这个定义突出了三个思想：制定公共政策是为了价值的分配；分配的范围是全社会；分配的影响力是权威性的”。（注：托马斯·戴伊：《理解公共政策》，罗清俊、陈志玮译，（台湾）韦伯文化事业出版社，1993年版，第3页。）也就是说，这一定义的另外一个基本要义是价值分配的范围、权威性影响力的强度等。据此他认为，公共政策就是“政府所选择的作为与不作为”。（注：托马斯·戴伊：《理解公共政策》（英文第十版），中国人民大学出版社，2004年版，第1页。）其中政府选择什么作为、什么不作为、怎么作为、何时何地作为，存在着一个自由裁量度的问题。政策的自由裁量度、“选择”的范围、影响力的强弱等，从某种意义上说，构成了政策空间（policyspace）的基本要义。由此也可见政策的价值取向与政策空间之间的紧密联系。由于两者都是宏大的叙事主题，均涉及政策系统的方方面面，本文仅从政策空间与政策价值取向互动的角度来把握政策空间、政策价值取向的基本蕴涵。
一、政策空间存在的原因及其基本形式
针对戴伊对公共政策的界定，詹姆斯·安德森（James L·Anderson）认为，“这一概念不得要领，它不能充分地意识到政府决定的作为与其事实上的作为有一定的差距”。⑤安德森这一评语从侧面指出了政策空间的另一基本范畴：不仅行政作为之间、行政作为与不作为之间存在着政策空间，而且决定作为与实际作为之间也有一定的政策空间。这一点现实生活中不乏其例：
日前，江苏某市某区出台《党风廉政建设责任制责任追究办法》，明确了当下级出问题时，作为上级的各级领导需要承担相应的责任，除追究其责任外，还引入‘市场机制’，经济上最高处罚可达4000元等等。此政策刚一出台，即引起激烈争议。（注：肖余恨：《“下属犯错领导买单”的三个悖论》，《现代快报》，2004—10—18。）为什么会引起激烈争议，除了许多技术层面的因素外，这里政策的生存空间就是一个很大的问题。从政策目标看：此举旨在强化领导干部的责任意识、危机意识，用好人民赋予的权力，以人为本，从而杜绝任人唯亲、腐败等。针对以前政府规章相对弱化的可操作性，此《办法》引入市场机制，决心不可谓之不大。从政府法规的构成要件来看，它也无懈可击。但从政策空间的角度来审视，其不足立等可见：其一，廉政建设是一个系统工程，若要取得实效，必须整体推进。对于子系统的某区来说，勇敢施行，其精神可嘉、其开拓勇气可敬，但效果未必乐观。在某市没有整体推进这一办法的情况下，该区的领导会不会在体制内受到这一办法的约束？约束的程度有多大？若某人出现了问题，为逃避处罚
通过某种关系，让市府、省府人出来说情，那又该怎么办呢？其二，形式重于内容。这种下属犯什么错误领导人也要担责“连坐式”的政策看重的是道德的力量抑或是金钱的份量呢？也存在着这样一种情况：如果领导过问了，招呼也打了，下属依然犯错，那么领导能不能免责？若不能，则显失公平，如果能，那么，领导会事无巨细的说到、提醒到，既然我都讲到了，该做的我也做了，你还要我怎么办？其三，由于连坐的利益相关性，上级领导“捂盖子”成为本能的反应。若上级领导采用“捂盖子”式的“内部消化”，那么，下属会不会更加有恃无恐？这一个事例说明，政策空间实实在在存在于生活中，我们无法回避。可以说只要存在着公共管理，只要存在着政府的作为或不作为，它就会浸透其间。
在论及公共政策为什么是政府“所选择的作为与不作为”，为什么不能把它界定为由某一政治主体为实现某一目标而制定的法律、法规等时，托马斯·戴伊解释道，“如果设想政府的行为必须有目的或目标，以便给这些行为贴上‘政策’的标签，便会出现一个问题，这就是：我们永远也拿不准任何一个具体的行为是否都有目的或者目标，即便有，这个目的或目标又到底是什么，无论我们多么希望政府以一种‘目的性或目的为主导’的模式而行为，但我们知道，实际上政府经常不是这么做的。”（注：托马斯·戴伊：《自上而下的政策制定》，鞠方安、吴优译，中国人民大学出版社，第3页。）在戴伊看来，政府行为是公共政策，政府无力作为、不能作为或根本不作为同样是公共政策。政府的不作为正如其作为，“可能同样对社会产生重大的影响”。（注：托马斯·戴伊：《自上而下的政策制定》，鞠方安、吴优译，中国人民大学出版社，第3页。）换言之，从作为到不作为的巨大空间，无论政府是客观使然还是主观故意，它都是公共政策存在的区间。我们很难说，一段时间内某个因素或某些因素决定了政策空间，它是诸多动态共同作用的结果。若出于某种目的或迫于某种形势先入为主地认定某一因素、某种状况、某些问题影响、决定、主宰了某一政策空间，现实生活中，多半会饮下自我酿制的苦酒。
在论及为什么研究公共政策时，安德森认为原因有三：科学原因、职业原因以及政治原因。（注：James e Anderson，Pub“cPo”cy-Makin9，pp6—7，pp12—13，2002，第3页。）之所以探求政策空间与公共政策价值取向的关系，笔者认为原因同样有三：其一是科学原因。探求二者之间的关系、寻求构成政策空间的基本要素及公共政策价值取向的基本内涵是其基本要义。从二者互动关系来说，政策空间一方面是公共政策价值取向发生变化的自变量，为此我们应关注公共政策价值取向的发生、发展与结果，关注引发价值取向发生变化的事件、原因和行为者等；另一方面，政策空间又是公共政策价值发生变化的因变量，为此我们应关注政策空间结构、功能及其发展趋势，建构适合公共政策价值创新的配套机制。其二，职业原因。从宏观上来说，政策分析具有三方面的基本意蕴：科学求索、职业诉求和政治目的等。建构合理的政策空间，探寻公共政策科学、民主的价值取向也是政策科学职业诉求的重要方面。“外行不能领导内行”，若管理者连政策空间、政策的价值取向都一窍不通，那么我想他可能连“外行”都算不上。其三，政治原因。这点更显而易见，通过其一政策系统来拓展政策空间、追寻科学的价值取向是政策创新、经济繁荣、政治发展和社会稳定的必要条件。
从根本意义上说，政策空间的大小是由政策参与者发动、实施、完成的。由于政策参与者的自利本性，约翰·金登（John W.Kingdon）把他们称之为“政策企业家（policy entrepreneur）”。金登认为，若没有政策企业家参与政策全过程，就没有政策空间可言，甚至根本也没有公共政策。政策企业家是“那些为了换取自己偏好的未来政策而愿意投入自己资源的人”。他们要么是那些直接与政策相关的人，或通过拓展政策空间而获取某些利益的人，要么是出于对其政策价值观偏好而以参与政策为乐的人。它们可能是民选官员、职业文官、院外活动集团的说客、学者或新闻工作者。他们介入政策系统、拿捏政策空间是因为，第一就政策问题而言，他们极力强调那些引人注目的问题指标，从而赋予其特定的意义；第二就政策建议来说，他们通过撰写论文、提供证言、举行听证会、接受新闻采访或接见各种人物为新政策的通过创造良好的氛围：第三就政策空间调适来说，他们时刻准备自己中意的政策建议在适宜的时候提出或引起对某一政策问题的关注，从而触发政策创新的机制。”（注：约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》，丁煌、方兴译，中国人民大学出版社，2004年版，第258—259页。）
政策系统运行过程中，议程设定、政策制定、政策执行等每个环节都有一定的不确定性，不确定性意味着在“特定情景下各种情况都可能发生”。（注：埃弗雷特·M·罗杰斯：《创新的扩散》，辛欣译，中央编译出版社，2002年版，第2页。）为了减少其不确定性，政策企业家极力寻求更详尽的关于某一政策问题、政策议题、政策制定、政策执行等各方面的信息，相关信息越丰富、越详实，则意味着某一政策系统的合理性、科学性可能就越强。但客观现实是我们永远也不可能掌握“全部”相关信息，政策议程等永远建立在“不确定”基础上。不确定性，为政策空间的伸缩与存在创造了条件。
就公共政策来说，政策参与者与政策分析者的信息主要来源于理论指导、范式导引、文化定位、价值取向、政策环境影响、政策案例研究、访谈及调研等。可以说信息是人们建构公共政策理论、模式、方法的基本原材料，没有相关信息的支撑，政策分析就无从谈起。客观存在的不确定性使人们大力寻求相关信息，在寻求相关信息的过程中，有时甚至又增加了新的不确定性因素。人们就是在这种悖论式的政策实践中寻求政策空间的合理范围。从其最终结果上说，寻求的政策空间结局不外有三：其一政策空间适得其所，无需调适，这是政策参与者最愿看到的情景，是一种理想状态；其二政策空间已不合时宜，大量相关信息表明，在目前状况下，要取得既定的政策目标已几无可能，要达到其满意状态，必须对相应的政策环节进行调整。于是政策参与者调动一切手段、资源寻求相关信息，通过民主、科学的渠道来调适政策空间，于是新的适合社会发展的新的政策空间出现了。这是一种理论状态，在现实生活中或多或少地存在着；其三，政策空间急需拓展，相关信息也充分说明某一政策的存在会危及某种社会生活，但政策主体，尤其政策制定者、执行者由于既得利益、积淀成本、政治资本、社会资源等方面的缘故，就是不调整、变更、终止某一政策，使某一政策环境越来越恶劣。这是一种现实状态，现实生活中这种情况并不少见，直到外部事件——尤其是突发事件——的发生打破了某一政策系统中的相对平衡，政策空间的拓展、调适才得以进行。
新的政策空间在某一政策领域一旦站稳了脚跟，那么它就会在与此政策领域相似的另一个领域开疆拓土拓展自己的政策空间。金登把这种情况称之为“向相邻领域外溢（Spillover）”。为什么政策空间的拓展也会出现这种“蚕食式”的效应呢？金登认为原因有三：首先，新的政策空间一旦在某一政策领域得以拓展，就会“轰动一时”，就会变成其倡议者的政治资源，其他政策企业家为了赢得相同的政治资源，便纷纷在其它领域采取类似的行动以捞取资本；其次，“溢出效应”一旦在某一领域内发生，便会经过立法等渠道在该政策内改变了这一政策联盟的结构，“抵制变革的联盟被击败，为确立新政策而建立和发展起来的联盟可能会被调去参加其它战斗”；（注：约翰·W·金登：《议程、备选方案与公共政策》，第242—243页、第243—244页。）最后，某一政策空间内的政策论辩也有助于“外溢”。总之，“第一次成功可以产生极其强大的外溢效应。政策企业家受到鼓舞而转向下一个问题，联盟被转移，从类比和先例中获得的论点也站稳了脚跟”。（注：约翰·W·金登：《议程、备选方案与公共政策》，第242—243页、第243—244页。）
二、互动中的政策空间与公共政策价值取向
马克思主义认为，“‘价值’这个普遍概念是从人们对待满足他们需求的外界物质的关系中产生的”。（注：《马克思恩格斯全集》，第19卷，人民出版社，1979年版，第406页。）它反映了某一实践主体对客体的认识及客体呈现在主体面前的基本属性，从哲学上说它既属于认识论范畴更属于实践范畴。以价值为核心来考察、把握、建构公共政策的各环节、各要素即公共政策的价值取向。价值、价值取向在社会实践、政治系统的作用安东尼·德·雅赛（Anthony de.Jasay）曾以自由主义政治结构为例作过经典的分析，他认为，自由主义的政治结构核心有二：某一是最大化目标，即对各种政治安排的评价，其依据是期待这些安排能对一个压倒性的目标有所帮助；其二是遵守一定的规则。政治安排无论是为了什么目的而设计的，都必须依照这些规则办事。二者的立足点是“优先通行权”。（注：安东尼，德·雅赛：《重申自由主义》，陈茅、徐力源等译，中国社会科学出版社，第22—23页、第23页。）
优先通行权既可给予最大化目标，也可给予规则。如果最大化目标得到了优先权，那么理论就是在事实上主张在规则留下的空间范围内实行‘在限制的最大化’。举个例子来说明：（最大化）我们旨在达到我们所能达到的最快的经济增长，（＋规则）这增长是同保持环境质量相容的。如果我们将优先次序颠倒一下，也可以得出同样的类似公式：（规则）人权不应受到侵犯，（＋最大化）在不侵犯人权的前提下应以公共秩序为优先。……把优先地位给予目的或是给予规则，虽然这只是空中楼阁，但仍不失某种象征意义。它有助于为一个政治理论定下调子并制约它对语言的解释。”（注：安东尼，德·雅赛：《重申自由主义》，陈茅、徐力源等译，中国社会科学出版社，第22—23页、第23页。）也就是说，一个社会要得以存在、发展，它必须具备的两个基本前提是：规范性目标和规则体系。二者在某种优先权基础上的孰轻孰重，决定了政治安排的基本走向及其生存空间。这里“优先通行权”从某种意义上说相当于价值取向；“政治安排”“最大化目标”“规则”在更小的范围内也可理解为公共政策。“优先通行权”与“最大化目标”“规则”等“政治安排”的结合程度、怎样结合便产生了不同的政策空间。
一般说来，构成公共政策价值取向的要素更多的是一个实践命题，在社会实践中人们可以发现某一公共政策的基本价值，并加以培育、引导使之为某一政策目标服务。若从理论上探讨公共政策的价值要素，那么这是一个见仁见智的话语体系。
安德森与雅赛殊途同归，他也认为要制定政策、做出决策必须首先建构标准。虽然政治社会、经济状况、制度程序及时空限制等诸多要素是其重要组成部分，但政策主体价值观也决不能忽视。这些价值包括：政治价值、组织价值、个人价值、政策价值和意识形态价值等。（注：James e Anderson，Pub“cPo”cy-Makin9，pp6—7，pp12—13，2002，第3页。）从某种意义上说，这些价值在某种程度上既建构了上某一“政治安排”的基本标准，决定了人们的作为与不作为，也限定了人们的政治空间和政策空间。但安德森只是简单罗列了政策价值的基本种类，其间的逻辑关系却言之甚少。在多数情况下，这些价值取向甚至是相互矛盾的，诸如政治价值与政策价值与意识形态之间的矛盾，意识形态与政策价值之间的矛盾，组织价值与其它价值之间的矛盾等。（注：徐湘林：《从政治发展理论到政策过程理论》，《中国社会科学》，2003年第3期。）当这些矛盾出现时，怎样建构另外一种标准来重构价值体系？在扩展政策空间中应着眼于哪类价值，哪类价值容易引发政策变迁？我们不得而知。
安德森的这个不足很快就被保罗·萨巴蒂尔（PaulA.Sabatier）、汉克‘简克斯—史密斯（Hank C·，Jenkins-Smith）提出的“支持联盟框架（theAdvocacy Coalition Framework，ACF）”所弥补。ACF把公共政策视为政策价值的具体体现，认为政策变迁与政策学习相辅相成，二者都是政策信仰系统发生变化的结果。他们把拥有共同政策信仰的人或团体称之为“政策联盟”或“支持联盟”，支持联盟的信仰系统可分为：深核（DeepCore）、近核（NearCore）和次级方面（Secondary Aspect）三个方面。“深核是确定人们世界观的规范性、本体性理论：近（政策）核是实现政策区域或子系统中深核信仰的基本战略、政策观点等：信仰次级方面是在某一特定政策区域内，为实现政策核心所必需的多种工：具性决策及信息探求等。三种结构类型以一种逐步接受变化的顺序排列，即深核比次级方面更拒斥变化”。（注：Paul A.Sabatier Hank C.JenkinsSmith，Policy Change and Learning，Colordo：Westview Press，Inc.1993，PP30—32，PP19—20，P72，P35.）通俗地说，当某一政策子系统发生变化时，相应的政策价值取向也会发生变化，它首先反映在政策信仰系统的“次级方面”，“次级方面”对此作出回应，若成功地回应了外部条件变化，则“次级方面”依然故我，或稍许调整；若不能成功，这说明仅仅在“次级方面”做文章已不能满足客观社会的变化，因此这时价值变化一般上升到“近核”，一般情况下，“近核”层面价值取向的变化是某一政治系统价值发生变化的上限，许多政策问题都可在这一层面上得到解决。若“近核”价值取向的调整、变化仍不能成功回应外界社会的巨大变化，那么“深核”层面上的价值取向变化势必会出现。“深核”价值的变化则相当于哲学上的世界观的根本改变、相当于托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书中所说的“科学革命”。（注：托马斯·库恩：《科学革命的结构》，金吾伦、胡新和译，北京大学出版社，2003年版，第八章、第九章。）“它往往是像宏观经济条件或新的系统管理联盟的兴起等游离于子系统之外的非认识性因素介入的结果”。（注：Paul A.Sabatier Hank C.JenkinsSmith，Policy Change and Learning，Colordo：Westview Press，Inc.1993，PP30—32，PP19—20，P72，P35.）在“次级方面一近核一深核”的运动过程中，政策空间逐步得到拓展。为此ACF提出了两个基本假说：
假说1：联盟中的行动者对有关政治核心问题会有基本的共识，但在次级方面未必如此。假说2：在还未接受政策核心的缺陷时，行动者（或联盟）一般会放弃信仰系统中的次级方面。（注：Paul A.Sabatier Hank C.JenkinsSmith，Policy Change and Learning，Colordo：Westview Press，Inc.1993，PP30—32，PP19—20，P72，P35.）
ACF探讨了公共政策的信仰系统、价值取向对政策环境、外界变化等的回应，在对此作出回应的同时公共政策的调整、执行力度等方方面面出现了或多或少的变化，于是新的政策空间便出现了。这是继“政府选择作为与不作为”之后，政策空间的另一种存在形式，是对前者的补充与深化。但它对政策空间与公共政策的价值取向怎样结合，价值取向怎样由“次级方面”上升到“近核”、“近核”上升到“深核”的具体步骤等则语焉不详。把它们仅仅视为“相对稳定变数”“系统外部事件”“政策子系统”等相互作用的结果，至于它们怎样“相互作用”对此我们也同样不得而知。相比较而言，金登的“垃圾筒模型”则更具有操作性、分析性，在逻辑上也更严密。
金登认为，由于“未定的偏好、不清楚的技术以及不固定的参与”等原因，现代政府处于一种“有组织的无序”状态，（注：约翰·W·金登：《议程、备选方案与公共政策》，第105页、第106—107页、第110页、第110页。）“人们在希望政府实现的目标上的看法的确很一致，而且人们在准确地界定自己的偏好以前常常被迫行动。即便是他们能够界定自己的目标，他们通常也并不知道如何实现自己想要实现的目标。……当一次选择机会……在组织……中漂过时，各种参与者都会卷入，因为他们各自都有自己的资源。各种各样的问题……都被引入选择之中，而且各种各样的解决方法……都可以被考虑”。（注：约翰·W·金登：《议程、备选方案与公共政策》，第105页、第106—107页、第110页、第110页。）“它主要是由行为者的三个溪流组成的：由各种问题的指标、危机、反馈等形成的问题溪流：由各种解决政策问题的备选方案组成的政策溪流；由国民情绪、公共舆论、选举官员、政体改变、利益团体、共识建构等组成的政治溪流。一般情况下，三个溪流独自流动，只有当三个溪流交汇时，“政策之窗”才会开启，议程设定、政策变迁才有可能发生。（注：约翰·W·金登：《议程、备选方案与公共政策》，第105页、第106—107页、第110页、第110页。）也正是在“政策之窗”开启的短暂时刻，政策空间也得到了有效拓展。接着他又分析了价值因素在三个溪流中的地位与作用，可以说，在金登看来，价值因素通过渗透在三个溪流中，直接推动了“政策之窗”的开启。总之，“这些溪流在一些关键时刻汇合在一起。这种政治气候便促成了适合变革的恰当时机，而且那些约束条件也阻止不了行动”。（注：约翰·W·金登：《议程、备选方案与公共政策》，第105页、第106—107页、第110页、第110页。）
还是以实例来说明该框架的解释力。孙志刚案件之后《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》之所以能终止，从理论上说，它是诸多因素的“合力”，也正是问题溪流、政治溪流、政策溪流的适时交汇，催生了更人性化、政府定位更准确的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。首先从问题上看，诞生于上一世纪八十年代初的《收容遣送办法》起初治安管理功能很弱，但到了九十年代它基本上只剩下治安功能，主要针对那些疑似犯罪但一时又无有效证据证明其有罪的人，但在执行过程中，其范围不断扩大，从流浪乞讨人员扩张到三无人员再扩张到无三证人员，其它方面诸如在执行手段、处罚措施、执行人员等方面也都存在着越来越多的问题；其次从政治上看，以人为本、以民为先的执政理念的提出，服务型政府的建构为废弃《收容遣送办法》创造了条件，事件发生后报纸、网络等媒体的积极介入，专家学者的评判，政府高官的批示，法院的判决等都指向了《收容遣送办法》，废弃它成为各方面的基本共识：最后从政策上看，我国多年的法治实践，人们不断增长的主体意识、维权意识为通过更具人性化、更有操作性、针对性的法律、法规打下了基础。三方面因素因孙志刚案件而有机的结合在一起，于是“政策之窗”出现了，于是就出现了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。
三、结语：一点启示
探求政策空间与政策价值取向互动的主要目的一方面在于揭示公共政策的价值取向在政策系统中的地位与作用，力求发现政策空间拓展过程中公共政策价值取向的基本内涵：另一方面主要是寻求在既定的公共政策价值取向氛围中怎样有效拓展政策的生存、发展空间，在拓展政策空间进程中怎样实现政策价值的和谐运行。众所周知，公共政策的价值取向在一定的时期内在某一政体架构中总有一定的伦理底线，若政策子系统内治理结构没有根本性的变化，社会经济环境没有根本性的改变，这一伦理底线便构成了公共政策的核心价值（深核），它决定了政策制定、政策执行、政策评估、政策创新等的基本空间。当然拓展政策空间也有最根本的标准。根据西方学者的观点，这一标准的底线是帕累托最优（ParetoOptimality），（注：Fred M.Frohock，Public Policy：Scope and Logic，NJ：Prentice-Hall，Inc.1979，pp208—209.）即政策空间的拓展若不能使人人从中受益，但至少不能使有的人因此而处境更糟。在政策价值取向的伦理底线与政策空间的拓展底线之间，是政策空间活动的闭区间，一般情况F，政策创新、政策拓展便在这个闭区间内完成。
正如上文所说，科学原因、职业原因和政治原因是我们探求政策空间与公共政策价值取向根本缘由。但由于主客观条件的限制，寻求解决某一具体问题的“职业原因”是我们的切入点，中外许多学者也在这一方面进行了有益的探讨。本文重点分析的公共政策价值取向中的政策空间的逐步拓展及不断拓展中的公共政策价值的基本定位也由此展开，它给予我们许多启示：（1）政策空间的拓展既离不开一定的规则体系，也离不开一定的基本目标体系，规范和目标在建构政策空间过程中必不可少。公共政策的价值取向也如此；（2）政策空间的拓展和公共政策价值取向的科学定位来自政策学习。这是因为从组织行为学的角度来说，学习是指“由于经验而产生的相对持久的行为改变”，从这个意义上说，政策学习是拓展政策空间、改变公共政策价值取向的基本策略；（注：Paul A.Sabatier Hank C.JenkinsSmith，Policy Change and Learning，Colordo：Westview Press，Inc.1993，PP30—32，PP19—20，P72，P35.）（3）在拓展政策空间和寻求公共政策价值取向科学定位的过程中，应把握政策时机，促成“政策之窗”的开启；（4）开启“政策之窗”只能是渐进的，只有在“问题溪流”、“政治溪流”和“政策溪流”交汇之时之地，才能开启这一“机会之窗”；（5）开拓政策空间和公共政策的价值取向既不能通过纯规范性的“闭门造车”方式来完成，也不能通过纯“实证”的方法来获得，而应把事实和价值有机的结合起来，走弗兰克·费希尔（Frank Fischer）所主张的“实证辩论的逻辑”之路。（注：弗兰克·费希尔：《公共政策评估》，吴爱明、李平译，中国人民大学出版社，第16—22页。）