实现最佳的角色定位——深圳市建立和完善宏观调控体系的探索，本文主要内容关键词为：深圳市论文,宏观调控论文,体系论文,角色定位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
深圳市行政管理体制改革系列报道之三
社会主义市场经济条件下政府担当什么角色，既是一个重大理论问题，又是一个需要切实解决好的实践问题，深圳改革开放和建立社会主义市场经济体制的实践与探索，都伴随着宏观调控体系的建立和完善。经过十多年的改革实践，深圳在行政管理上形成了以间接管理为主的宏观调控体系，实现了政府的最佳角色定位，完成了政府职能转变的质的飞跃。
市场呼唤政府职能新定位
一项调查显示，在深圳，需要配置土地的高科技工业项目，从提出可行性研究报告到竣工投产，一般要经过13个部门的审批，收取30多项费用，盖50多个公章，其中4个部门要前后进行2次以上的审批，时间至少6个月。
如此耐人寻味的现象，如此长条的审批“锁链”！不得不使人们静心思考：在日益发展的市场经济下，政府应当扮演什么样的角色？职能定位在哪里？
在传统的计划经济中，政府组织经济的最大特点是政府的“手”向微观经济活动伸得过长，事无巨细，直接管理，统得过多、管得太死。这种传统运作模式显现出诸多弊端：
政企不分——政府直接组织指挥生产、分配，企业没有自主权。
职能交叉——部门林立，权责不明，形成各部门职能交叉重叠，造成多头管理，效率低下。
宏观调控薄弱——政府部门“种别人田，荒自己地”，一方面没有精力去研究宏观调控；另一方面由于政府自身既是调控者又是资产所有者和生产经营的指挥者、组织者，使之无法行使真正的宏观调控职能，政府陷入了大量的具体事务之中。
一面是汹涌的市场大潮冲击，一面是弊端尽现的传统体制的影响，两股“冲力”在我国改革开放的最前沿，发生了前所未有的“短兵”交锋，汇成对政府转变职能的声声呼唤：
呼唤政府扬弃传统的管理职能和运作模式而走向体制创新；
呼唤政府重新进行角色定位，重塑市场主体；
呼唤政府放权给企业，放权给市场；
呼唤政府转变职能，构建适应市场经济发展的新型宏观调控体系。
……
深圳是改革开放先行试验区，也是市场经济发育最早的地区。面对新的挑战，深圳人不后退，不畏缩，勇当弄潮儿，到“中流击水”，对传统计划经济体制进行大刀阔斧的改革，对体制大胆地进行创新。
市场经济条件下，政府宏观调控的对象是市场，通过调控市场达到总量平衡，并通过市场的变化引导企业的行为。
正因如此，市场成为政府职能定位的基础。深深洞察政府与市场的相互关系之后，在行政管理体制改革中，从建立、健全各类市场入手，按照价值规律和国际惯例，不断培育市场机制，完善市场体系，实现了政府职能的转变。
1986年前，深圳重点是培育商品市场，即生活资料市场和生产资料市场；1986年后，则开始注重培育生产要素市场。如今，深圳商业批发零售企业达3万多家，有金属建材、机电、化工医药、农资、纺织、包装物件、电子元器件、汽车等10多家专业市场，劳动力、房地产、技术等要素市场，仓储、运输、通讯等服务市场，产权交易市场，期货市场等等也十分活跃，初步形成了一个市场结构较为齐全、商品价格以市场调节为主、市场组织和规则不断完善、市场机制发挥主导作用的市场体系。
17年来，深圳正是按照市场经济要求重新“定位”政府职能，并以此为契机推进一波一波“釜底抽薪”式的配套改革，不仅冲破了传统体制的樊篱，而且催动着新体制的萌生。
宏观调控确立政府新权威
简政放权了，政府的权威从何而来？有人不禁忧心忡忡地发问。
其实，担心是多余的。政府的权威就在于宏观调控。
17年来，深圳注重建立起以中长期计划为主体的计划、规划体系，提高计划的宏观性、指导性、战略性，使计划的综合管理职能向调控职能转换。深圳先后制订了《深圳市城市建设总体规划》、《深圳社会经济规划大纲》、《深圳经济特区总体规划》等经济社会的中长期规划。这些中长期规划的重点是生产力布局、产业发展、人口发展、国土开发和利用、经济结构调整和优化、教科文卫事业发展等。中长期规划的制订，不仅为深圳的发展提供了可以依循的战略思考和运行轨道，而且对整个经济和社会发展起到了调节和引导作用。
深圳是一座新崛起的现代化城市，基础设施建设相当重要。然而，在市场经济条件下，由于受“趋利”原则左右，资本往往向周期短、见效快的行业项目流动。深圳市委、市政府为此规定，凡是属改善投资环境的交通、水、电、通讯等基础设施的项目，政府在土地使用、资金投入、进出口权等方面给予优惠。
政府是宏观调控的主体。新的宏观调控体系建立，首要的是塑造合格的主体。为此，深圳特区成立以来就开始了以政企分开、转变政府职能、建立新的调控体系为内容的改革探索。
转变政府行政管理职能。从市场经济角度看，政府进行管理的范围和深度，行使经济职能的方式和手段，不是一成不变的，但是有一条必须普遍遵循的规律，就是政府必须从微观经济活动中退出来，才能搞好宏观管理和调控。政府应当作为市场秩序的公共维护者，超越具体的经营活动之上，居高临下，才能担当调控者的管理职能。如果说市场经济像一场球赛，那么政府的角色应是裁判员，而不是也不应该是运动员。
为了重塑调控主体，深圳按照政企分开的原则，第一步就是削减政府部门管理微观事务的权限。随后，政府转变职能的改革紧锣密鼓，从取消企业行政级别，到弱化行政审批权限，实行企业无行政主管的改革，直到建立三级国有资产管理新体制，这些措施的落实，逐渐把政府行政管理职能从微观领域退出来，从而为政府实现对全行业、全社会的宏观、间接管理创造了前提条件。当深圳的大胆改革举措还在被不少人议论纷纷时，其效果已开始显山露水，企业的“婆婆”少了，一批面向市场的企业集团迅速崛起。
国有企业成为真正的市场主体，既解放了企业，又解放了政府。从此，政府可以把精力集中在市场体系的培育和搞好宏观调控上，宏观调控就有了可靠的基础和保障。
构建新的宏观调控体系。宏观调控体系的建立，是以政企分开，转变职能为前提，并以新的行政架构为“载体”。为适应强化宏观管理和监督职能的需要，深圳在历次机构改革都致力于建立大行业、大系统的综合经济管理体系。
17年来，深圳在转变政府职能同时，强化了政府的宏观调控，有力地推动了深圳的经济运行，使各项事业取得了举世瞩目的成就。
如果说前10余年，深圳转变政府职能还停留在适应市场经济形势的话，那么从九十年代中期开始，这种改革已进入了更新的层次，政府开始主动地转变自身职能，构建具有深圳特色的政府职能运作体系。
1995年，为推动行政体制改革，深圳市选择了经发局、贸发局、计划局进行转变政府职能试点。明确提出了“规划、协调、监督、服务”八字目标。到1996年底，3个局的试点工作全部完成，并将试点经验向全市推广。
1997年，深圳在推进政府转变职能改革向深度进军的同时，对全市各类审批事项进行了调查、清理、论证。在此基础上，有步骤采取措施，改革政府审批制度，对不该审批的事项，一律取消审批；对必须审批的事项，严格规范审批程序和审批条件，真正做到依法审批，将审批范围减小到最低限度。目前，这项改革正在实施。
新体系催发政府新活力
17年来，虽然伴随着“阵痛”和曲折，但深圳得到的回报不仅是一座崭新的现代化城市，而且孕育出能够管理和驾驭现代化城市的行政管理体制。
在这个体制中，政府作为所有者与作为社会经济管理者的职能是分离的；按照“大系统”模式设立的政府管理机构不再管理微观事务，只负责宏观管理；一个面向全社会的、对各类市场主体一视同仁的宏观调控体系已经建立，政府职能转变不再是对传统管理体制修修补补，而是建立起新的体制架构。在新的体制中，政府的管理和调控机制包括管理经济的方式和手段逐步由计划的直接管理转为通过市场的间接管理，由主要靠行政审批的管理转向主要靠经济手段、法制手段的管理；依法行政，强化服务，简化办事程序，提高行政效能已经成为普遍的政府行为准则。
17年的风雨历程，初步显现出政府的行政架构前所未有的效率与活力。
深圳市经发局是全市工业、能源行业的主管部门，行政审批权一直很大。企业注册登记、项目报批、资金使用等都要经过经发局。大量的审批，使各处室的工作人员“两眼一睁，忙到熄灯”，无暇顾及所审批的事项是否合理，符不符合政府的宏观管理目标。更难谈得上对行业发展制订规划，有效监管。在转变政府职能的改革中，经发局的同志认识到，这种“种别人田，荒自己地”的现象不彻底改变，不仅行政效率设法提高，更会损害政府的形象。他们勇于挑战自己，把该下放给企业的权限下放出去，把该转给行业协会的职能转出去，把该分解的职能分解出去，明确了“规划、协调、监管、服务”的职能定位，较好地实现了从微观管理、直接管理到宏观管理、间接管理的过渡。1996年经发局在一项全市范围的评比中被评为“企业最满意的政府部门”。
由审批制到核准制，也是深圳转变政府职能改革的一大成效。这项改革1993年首先在主管企业注册登记的工商行政管理部门推出，立刻引起广泛的社会反响。一时间，工商局的注册大厅里热闹非凡，企业注册登记、变更场所和经营范围的手续大为简化，时间大为缩短。几年的实践证明，由行政审批制转为核准制，方便了企业，解放了政府。过去那些司空见惯的公文旅行、部门摩擦现象大为减少，群众反映强烈的“吃拿卡要”等现象也得到一定遏制。政府经济管理的“着力点”由微观领域转到宏观领域，不仅解放了企业，而且也大大增强了政府驾驭经济的调控能力。
在调控指导思想上，政府善于通过制订经济社会的中长期规划，并按照这些规划制订了相应的产业发展政策和投资导向目录等，为深圳的发展提供了足以依 循的轨道。
在调控手段上，政府驾轻就熟地运用经济手段包括产业政策、税收政策、土地使用政策、信贷政策及法律法规来调节市场主体行为，规范市场运行，而不再是简单地运用行政手段。企业反映，转变政府职能后，政府部门换了模样，过去是“门难进、脸难看、事难办”，现在，政府不仅越来越会管了，办事效率也提高了。
这一“贬”一“褒”的评价，是对深圳政府职能转变效果的真实反映。
从直接插手微观事务到致力于搞好宏观管理调控的“角色”转换，是政府职能转变的一次飞跃。实现这种“角色”转换已经产生的效果和将要产生的效果，对深圳经济社会发展的影响是难以估量的。但深圳人并不满足于已经取得的成效。今年10月初，市委召开学习贯彻十五大精神扩大会议。就在这次会议上，一项新的行政体制改革方案提交与会者讨论，受到广泛关注和热烈反响。改革没有停止，深圳市政府转变职能的“鼓点”同样没有停止。
在十五大精神鼓舞下，深圳行政体制改革又瞄准了新的目标。
（本文由李伟民、张天亮、汪博天执笔）
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