日本国立大学将不再姓“国”——日本国立大学独立行政法人化述评，本文主要内容关键词为：日本论文,国立大学论文,述评论文,行政法论文,独立论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
日本的高等教育比较发达，高等教育的入学率已接近50%。目前，日本有4年制大学586所，其中私立大学431所，公立大学57所， 国立大学98所。国立大学分别占大学总校数的16.7%和学生总人数的23.3%[1]。表面上，国立大学在日本高等教育中所占比重远较私立大学低，但日本著名的大学绝大多数是国立大学，许多重要科研设施也集中在国立大学。从一定意义上说，没有国立大学的支撑，日本高等教育就将在世界上沦为二流水平。
近年来，随着日本国家行政体制和财政制度的改革，如何改革国立大学办学体制的问题也在积极探索中，其中一个重要措施就是要对国立大学实行独立行政法人制度。本文将就国立大学独立行政法人化方案提出的背景、内容以及发展趋势等问题作一评介。
一
国立大学独立行政法人化的实质是要从根本上改变国立大学的性质，即由国家办学转向法人办学。国立大学独立行政法人化与近年来的日本行政体制改革，特别是压缩国家行政机关数目和削减国家公务员编制有着密切关系。早在1996年议会选举之际，斗争的焦点就集中于如何解决臃肿庞大的行政干部队伍和官僚主导的行政体制问题。当选首相桥本龙太郎在选举中提出了六大改革目标，即改革社会保障制度、改革经济体制、改革金融体制、改革财政体制、改革教育体制和改革行政体制，同时他还许诺要义无返顾地将改革进行到底。
这六大改革目标中最主要的是国家行政体制的改革。为此，在1996年11月28日组成了由总理大臣直接负责的“行政改革会议”，重点审议以下三个议题：第一，明确21世纪日本政府的基本职能；第二，提出省、厅等中央各职能部门的重组方案；第三，提出强化总理办公厅职权方案，以促进由官僚主导政治向政治主导政治的转变。
“行政改革会议”由总理大臣直接负责，这在日本历史上还是不多见的。以往成立的类似机构多是作为总理大臣或内阁的咨询机构，负责提出相关的建议或报告，然后由内阁根据实际情况决定是否采纳实施。采纳后即使由于某种原因实施不了，一般也不会追究总理大臣或内阁的责任。但这次成立的“行政改革会议”不仅由总理大臣直接全面负责，而且制定的改革方案如果实施不了，总理大臣是要负责任的。所以，从这点来看也反映出其改革决心之大。
日本政府之所以下决心要对国家行政体制做彻底的改革，原因是多方面的。首先，冷战结束后世界变化的一个显著特点就是全球经济一体化步伐的加快和单一化国际市场的迅速形成。经济和金融处于一种不安定状态，这就使得对世界市场历来有着强烈依附性的日本经济愈来愈失去了安全感，亚洲金融风暴对日本经济的冲击就说明了这一点。其次，随着欧共体统一步伐的加快，日本在世界经济中所占的比重已被挤到了第三位。1998年日本生产总值为4700亿美元，欧共体为6900亿美元，美国为7300亿美元，三者间的比例为1:1.46:1.55[2]。加上亚洲等其他一些国家的崛起，日本在世界经济中老二的地位已发生动摇。再次，日本累计财政赤字和国内债务总额不断增加。1998年底国债累计额为279 兆日元，地方债务额为156兆日元， 如果再加上交付税特别会计借款和国家铁路借款等国内长期债务，其债务总额已达544兆日元。1998年1月21日大藏省发表的《财政中期展望》指出，从1999年到2003年岁入赤字额将达21.4兆日元[3]。第四， 少子高龄化社会的到来以及由此带来的社会负担日趋沉重。日本近年来人口出生率下降很快，未来劳动力资源短缺问题已引起担忧，与此同时老龄人口的数量却又在不断增加。1985年日本65岁以上人口占人口总数的10%，预计到2005年将达到19.6%。果真如此，那么仅仅20年日本65岁以上的人口就将从10%增加到20%，其速度远远快于其他高龄化国家芬兰（45年）、德国（62年）、瑞典（66年）等[5]。随着老龄人口的增加，医疗等福利负担也愈来愈重。 面对这种形势，日本政府不得不下决心改革国家行政体制，精简机构，压缩编制，提高效率。其中一个重要内容就是对原来属于中央各省、厅的，以国家为主体的行政事业单位实行独立行政法人化。
日本推行独立行政法人化政策不是仅针对国立大学的，而是涉及许多领域。目前日本政府已决定在2001年4月对大学入学考试中心、 国立博物馆等89个事业单位实行独立行政法人化。这些单位都是文部科学省、农林水产省、经济产业省等下属的国立事业单位，且以科研院所居多。2002和2003年还将对一批事业单位实行独立行政法人化，国立大学的改制日程表是要在2003年之前作出结论，在2010之前使所有国立大学以及大学共同利用机构完全与国家直接管理脱钩，成为独立行政法人。
当然，日本政府认为国立大学独立行政法人化改革的意义是多方面的。有马朗人文部大臣在谈到这个问题时指出，独立行政法人制度同现行制度相比更有利于高等教育的发展。首先，它使日本国立大学也同欧美大学一样具有独立的法人资格，大学可以根据自己的权利和责任实施有效的运营管理；其次，国家将在人员编制、教职员岗位设置和人员配备、工资、预算执行等方面放宽对大学的限制，扩大大学办学的自主权；第三，从教学科研到教职员配置等整个大学运营发展规划由学校自行设计。这些前所未有的措施，将有利于进一步发展各学校的特色[5]。
二
在日本，依据《独立行政法人通则法》（以下简称《通则法》）设立的法人称之为独立性质法人。在某些情况下准备根据《通则法》第一条的规定，对该法的某些条款加以修改，制定一个适用于特定独立行政法人的“个别法”，依据“个别法”设立的法人称之为特定独立行政法人。由于日本文部省的国立大学独立行政法人化方案就是依据《通则法》和准备制定一个单独适用于国立大学的“个别法”制定的，所以在介绍国立大学独立行政法人化的内容之前，首先需要交代一下日本法律对独立行政法人和特定独立行政法人在法律上的界定。根据日本《通则法》第二条的规定，独立行政法人是对于那些从稳定国民生活以及社会经济等公共见地出发确实需要实施的、且国家又没有必要亲自作为主体直接实施的、但是委托给民间主体又未必妥当的或必须由一个主体垄断开展的事务和事业，为使其得以高效、成果显著地开展，从此目的出发按《通则法》及“个别法”规定设立的法人。特定独立行政法人是独立行政法人之中的一种类型，即对于那些被认为业务停滞将会对国民生活或社会经济稳定带来直接明显影响的独立行政法人、以及在对该独立行政法人的目的、业务性质等进行综合考虑的基础上认为有必要对其干部以及职员给予国家公务员身份的法人，根据“个别法”规定设立的法人称之为特定独立行政法人。
1999年11月20日，日本文部大臣有马朗人在国立大学校长联席会议上首次以官方身份提出了关于国立大学独立行政法人化的改革方案，并对此作了说明。
国立大学独立行政法人化方案的基本内容是[6]：
法人单位：各国立大学分别具有独立的法人资格；实行大学经营和教学的一体化。
校名：尊重大学现有名称。
干部：根据《通则法》等有关规定，校长为法人代表；设副校长数人，分别负责教学科研以及学生管理等工作；设监事数人。
内部组织：学校内机构设置由各大学自行决定。但是学部、研究科等作为业务实施的基本组织，以及评议会、教授会等作为大学自主自律运营管理上必不可少的组织，由相关法律做出规定；设立协助校长进行管理的机构“运营会议”（暂称）。
中期目标：根据《通则法》等规定，中期目标期限为5年， 由文部大臣决定。但文部大臣在作出决定之前要听取各大学的意见。
中期计划：根据《通则法》等规定，中期计划各大学自行制定，但须得到文部大臣认可。
人事：为促进各法人之间人员的交流，干部、教职员的身份为国家公务员；校长由文部大臣依据各大学的申报进行任免；教师实行聘任制，工资标准由各大学自行决定。
财务：保留现行国立学校特别会计制度的长处；基本上维持现行税制；学费收入、捐助款、委托研究经费直接计入各法人的收入；国家支付经费的具体用项由学校自行安排。
评价：设置独立于国家之外作为第三者的“大学评价、学位授予机构”，文部科学省尊重该机构对各大学业绩的评价结果。
有马文部大臣认为，国立大学的教学与科研应该以自主、自律和责任为基础，现行的《通则法》虽不完全符合国立大学的这种特性，但在检讨国立大学独立行政法人化方案的时候，有必要采取能够充分考虑到国立大学这些特性的特别措施。主要包括：1 ）行政主管大臣在制定中期目标，审批中期计划之际要确保大学的自主性和自律性；2 ）在对法人（大学）业绩进行评价时，由独立于国家行政之外的作为第三者的机构对大学的教学与科研进行评价；3 ）包括校长在内所有教职员的人事权由大学自主、自律地行使。
有马文部大臣代表文部省提出的这个改革方案虽然是以《通则法》为基础的，但是其中许多内容并不符合《通则法》的规定，需要再制定一个“个别法”。因此，文部省的这个改革方案为要能够顺利得以实施，首先还须日本国会通过一项关于国立大学的“个别法”。
三
国立大学对独立行政法人化改革方案反应极为强烈，认为这是国立大学继战后初期新制大学创设、60年代大学纷争之后所面临的第三次大冲击。有位大学校长无可奈何地说，“这对于国立大学来说就跟接受《波茨坦宣言》一样，今后只有味如嚼蜡地进行‘战后处理’的份儿”[6]。多数持不同意见者认为，自1987年设置大学审议会以来，国立大学按着审议会的建议进行了一系列的改革，诸如取消教养学部以加强专业教育，建设以研究生教育为主的重点大学等等，所有这些改革都是看着掌握预算分配大权文部省的脸色进行的“自上而下”的改革，当我们正等待对这些改革成果做出评价之际，得到的却是“解体”的宣判。当然，国立大学对独立行政法人化改革方案的态度也不尽相同。
国立大学对独立行政法人化改革方案的意见集中反映在国立大学协会的报告里。该协会在1999年9月7日发表的题为《关于国立大学和独立行政法人化问题》的中间报告指出，大学通过教学、科研产出的成果已超越了个人和地域、国家和时代的界限而为全人类所共享。国立大学有着悠久传统，对日本高等教育的普及与发展、对繁荣国际社会学术研究作出了重要的贡献。依据现行《通则法》进行改革并不适合国立大学。
首先，大学的教学与科研是基于宪法有关保障学术自由条款的规定，在学校教育法规定的大学制度范围内进行的，其中一部分由作为国家设施的国立大学承担。
其次，国立大学在法理上是国家设置的学校，因此作为国家设施的国立大学所承担的教学与科研业务在性质上属于国家的事务。
第三，如果国立大学实行独立行政法人化，那么国立大学就将不再是国家的设施，而是依据《通则法》规定设立的独立行政法人的设施。
第四，独立行政法人不同于私立大学为设置主体的学校法人，同时在法理上也不是民间法人，因此独立行政法人化不是民营化。但就国立大学的业务和组织来说，无论哪种形式都意味着它们将不再是国家的事务和国家的设施。
然而，日本国立大学的命运一直是掌握在主管部门文部省的手里。所以，既然文部省提出了这样的改革方案，那么收回去的可能性就几乎不存在。在这种形势下，国立大学协会也不得不直面严酷的现实，尽其所能地做些讨价还价的工作。于是，他们在报告中就如何实行独立法人化的问题提出了自己的意见。这些意见几乎涉及到独立行政法人的各个方面，归纳起来主要有这样几点：
首先是新制度的基本内容问题。他们认为，如果实行独立行政法人化，那么应该从法律和制度上对大学的特殊性作出明确规定，明确大学设置运营主体即独立行政法人和由独立行政法人设置运营的大学两者间的统一关系。关于中期目标和中期计划，报告认为大学的知识生产和人才培养是连续性的，且周期很长，因此不应该以短期评价为依据。同时按《通则法》规定在主管大臣决定大学发展中期目标和认可大学发展中期计划之际必须充分确保大学的主体性和自主性。关于大学的财政，报告认为有了牢固财政基础，大学才能发挥出社会所期待的作用，如不能保障国立大学财政基础的现有水平，日本高等教育和科学研究将陷入崩溃的境地。鉴于目前日本对高等教育投入同其经济规模相比低于发达国家的水平，建议至少应将对大学的投入提高到发达国家的平均水平。关于法人化的单位问题，报告认为在对国立大学实行独立法人化之际，有三种可供选择的方案：1）全部国立大学作为一个法人；2）数个国立大学作为一个法人；3）每个国立大学独自作为一个法人。 报告认为最理想的是第三种。关于大学的人事制度，报告认为应该继续维持《教育公务员特例法》的原则，校长要根据大学内部的意愿进行选拔。在教职员人事制度方面应该保障大学的主体性和自律性[7]。
总之，国立大学协会这个报告一方面反对推行独立行政法人化，另一方面又在假设的前提下对如何实行独立行政法人化提出了一些意见和建议，给人一种无可奈何的感觉。同时，他们的许多建议和文部省改革方案又是大同小异的。
四
围绕国立大学独立行政法人化问题，日本传媒进行了广泛的报道，人们从各自的立场提出了自己的见解。如前所述，国立大学的态度也各不相同。一些拥有尖端科研水平和附属医院的大学由于有民间企业的委托研究费、专利转让费等收入，则期望通过独立行政法人化来争取更多的科研经费，进一步提升自己的学术水平和社会知名度。相反，一些以人文社会学科、师范学科为主的大学由于对外部资金没有多大的期望，因此有一种强烈的不安感。
实际上，日本文部省在独立行政法人化的改革方案中也考虑到了大学的特点，因此准备采取与《通则法》规定有所不同的措施。例如，《通则法》规定独立行政法人的代表由主管大臣任命； 由主管大臣制定3年以上5年以下的中期目标并下达给法人； 主管省（厅）设置的“评价委员会”在年终及中期目标结束时对法人业绩进行评价。相比之下文部省的方案则对其作了较大的修改，例如，为了保证大学的自主性和自立性，文部大臣根据大学的申报行使对大学校长的任免权；中期目标期限为5年，文部大臣在决定中期目标之前要听取大学的意见； 对中期目标的评价由独立于国家之外的“大学评价、学位授予机构”组织实施。
日本文部省关于国立大学独立行政法人化改革方案的根本目标，是要将市场竞争机制引入国立大学，以促进大学教育质量的提高。《通则法》第46条规定，“政府在预算范围内可以向独立行政法人支付其业务所需必要经费的全部或者一部”，这就是说，国立大学改制后其经费依然主要来自日本政府。但是，拨款方式将发生变化，将以“大学评价、学位授予机构”对大学的评价结果进行分配。同时各大学教师工资的标准也将由大学自行规定，这样实力雄厚的大学就可以用高薪来留住人才和引进人才，以进一步提高自己的教育质量和科研水平。从这个意义上可以说，独立行政法人化打开了国立大学严酷竞争的时代大门。
但是独立行政法人化也并非十全十美。例如学费问题，目前国立大学的学费是由法令规定的，所有大学都实行统一的收费标准。成为独立法人后，各大学将会根据自己的情况自行决定学费标准，名牌大学的学费肯定要高于一般大学，且文部省有关人士已经表示，可以让东京大学等学校提高学费标准。因此，实行独立行政法人化之后，为了提高大学知名度以收取更多的学费，各大学是否还能如文部省所愿，发挥其各自的特点，办出研究型、职业教育型、一般教养型等不同类型大学，将是一个未知变数。
改革的关键也许不是独立行政法人本身。正如一位大学校长所说，不是独立行政法人本身有什么不好，而是国立大学缺乏能够管理好独立法人的人才。总之，虽然日本国立大学在实行独立行政法人化的道路上还有许多悬而未解的问题，但是这种改革的方向恐怕已是大势所趋。