信息技术革命条件下政府组织结构的优化与创新，本文主要内容关键词为：条件下论文,组织结构论文,技术革命论文,政府论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：N031 文献标识码：A 文章编号：1000—8934（2006）12—0082—05
1 信息技术革命对传统政府组织形式的挑战
随着以信息技术的广泛应用为主要标志的第三次技术革命发展，政府赖以生存的环境发生了巨大变化，内部建立在德国学者马克思·韦伯分工理论基础上的政府职能管理组织形式受到了竞争、顾客和变化的挑战[1]。
（1）竞争 20世纪90年代以来，区域间和区域内政府竞争日趋加剧，以单一GDP为衡量指标的政府绩效评价被多层面竞争的可持续发展内容所替代，政府处理的公共事务陡然增加；而随着企业化政府思想的渗透和广泛认同，TQCS（T：时间；Q：质量；C：成本；S：服务）的企业经营理念开始逐步贯彻到政府管理和绩效评价当中，竞争迫使政府引入企业思维，高效、高质地面对复杂多变的顾客需求和政府事务。
（2）顾客 市场主导权转入顾客手中，卖方市场转入买方市场的同时，网络民主化进程的推进，一定程度扩大了顾客参政、议政的民主权利，顾客的经济和政治地位随之提高。对于政府而言，顾客不仅包括公众、非政府组织，还包括投资的厂商等等。政府只有将顾客的需求作为政府制定战略的出发点和归宿，政府的宏观调控职能才能够实施成功，政府才能实现自身价值。
（3）变化 在信息技术不断发展的今天，变化的节奏加快，顾客需求的个性化与多样化突显。政府只有转变旧有的管理模式，才能有利于新职能的开发及顾客需求的满足，在激烈的竞争中，获得先机。
环境的快速变化要求政府必须具有快速反应环境的高效流程，面向顾客、灵活性、适应性等因素愈来愈成为竞争的关键，针对这些挑战，传统职能型政府的内在矛盾变得相对日益突出。
2 传统职能型部门的组织结构和内在矛盾[2]
（1）严格的等级制线形组织结构，导致机构膨胀、信息阻滞、信息失真率高 官僚制的核心特征之一就是纵向分层。组织上有上级下级之分，人员有高级低级之分，一级管一级，一级对一级负责，上下按部就班，节制严明，标准统一。这一体制主要适应的是大工业时代模式化、标准化、慢节奏的工作和生活需要，在信息技术革命条件下，面向客户、灵活性、适应性要求政府更加高效、灵活、积极主动，传统组织形式因以下原因逐渐成为阻碍经济社会发展的低效能载体：传统行政范式下的行政人员把遵守规定变为一种直接目标，下级仰仗上级的大脑来思考问题，下级被动地对上级负责；一些行政人员抱着“不求有功，但求无过”的心态，越来越会趋于保守、缺乏进取心和创新精神；多层级划分使信息传递缓慢，加上官僚主义作风形成的文牍主义和对要式行为的偏好，效率更低。作为沟通主体的各级各类官员价值偏好差异，信息失真、截流现象不可避免，从而会造成政府机关对顾客和社会的需求缺乏回应性和及时性。
（2）强烈的专业技术崇拜和细微固定的专业分工使政府功能日益衰退 后现代理论认为，当代世界的错误很大程度上同强制性地将整体分割成若干片段、个体有关。在传统劳动分工的影响下，作业流程被分割为各种简单的任务，并根据任务组成各个职能管理部门，部门人员将精力集中于本部门个别任务效率的提高上，忽视了单位的整体目标。而且由于过分强调技术性和专业化，部门划分越来越细且数量日益增加。各部门由于被隔离分工而缺乏合作，相互制约、相互扯皮，部门之间错误交流、误解、调解、扯皮掣肘等事件不断发生。
传统职能型政府的内在矛盾变得日益突出，构建以业务流程为中心，以顾客满意度为目标的流程管理模式已成为大势所趋，以工作流程再造为核心，以电子化与智能化为主要特征的网络型政府便应运而生。
3 网络型政府的内涵、组织结构和价值取向
（1）网络型政府的内涵 网络型政府就是利用先进的信息技术对传统政府组织形态和运作模式进行变革，对政府各项工作流程进行再造，使内部流程具备电子化与智能化的特点，这是网络环境中政府改革的必由之路[3]。国际专家、组织与信息系统咨询委员会主席让·萨勒蒙纳认为“公共管理的组织与运作必然与现时信息流的组织形式、信息与通信技术及其采用的基础设施密切相关”。否则，在原有的工业社会政府组织结构、运作模式和管理方法下，讨论运用先进的信息技术建设所谓“电子化政府”，只是政府寻求改变和发展的第一步，是一种“旧酒装新瓶”的做法，这样的“网络型政府”仅仅是“电子化的科层政府”而已；而那些没有运用先进技术进行的政府工作流程再造也不彻底，并将因顾客需求的个性化与多样化而变得效率低下、力不从心。可见，网络型政府的关键特征在于电子化与智能化的工作流程再造。
（2）网络型政府的组织结构 业务流程再造BRP（business process reengineering）是20世纪90年代Hammer和Chapy提出的一种新的管理思想。近年来，信息技术和网络技术提升到了一个崭新的水平，政府变革的要求由于互联网的兴起而变得更加强烈，各国政府也在不同程度上开展了具有流程再造性质的政府组织变革活动。
基于流程的政府组织结构是一种多维结构，多维指的是流程维和职能维的组合[4] （见图2），在基于流程的组织组合维度中，流程维是主导维；职能维是辅助维，职能的存在是因为流程的需要。即根据顾客的需要制订工作目标和计划，评估、分析现有业务流程，优化、重组业务流程，再根据新的业务流程对职能部门和其他组织或个人进行重新组织和整合，设计IT框架，完善前后台接口。而不是根据现有的职能部门结构选择一些工作并安排业务流程和工作人员。基于流程的组织结构一般有以下三个关键特征：以流程为中心、面向客户、扁平化。
图1 以流程为中心的网络型政府部门结构图
下面是一种可能基于流程的基本组织结构[5] （如图1所示）。该结构图分成三个主要组成部分：流程的维度网所构筑的基本骨架（简称为维度本骨架）、协调管理团队和信息平台。
图2 政府工作流程改造前后示意图
维度网基本骨架由业务流程体系和几个职能服务中心组成，一个政府的业务流程体系一般包含有多个核心业务流程和非核心业务流程，一个流程可能包含几个子流程和多个基本流程团队。流程团队可以由优化重组后的职能部门构成，也可由非政府组织、商业机构、个人等组成，便于全社会各界广泛地参与到政府的各种事务中来。在这种广泛的参与和合作中，政府组织的外部界限被模糊化。维度网表示了公共政策的执行过程，公共政策执行部门（如各职能服务中心）可以通过外围组织的分包和虚拟组织的构建来完成公共绩效目标及政策的落实。
协调管理团队的存在是组织实际运作的必须，它由具备战略分析、组织协调能力、业务和技术知识等复合型能力的专家级管理人员组成的一个高层团队，它是公共政策的制订、监督和协调部门。协调管理团队具体的又可以分为三个子团队：决策、管理协调和监督团队，主要负责三个层次的责任：决策团队对组织的发展进行战略性思考；管理协调团队设置与调整业务流程体系和职能服务中心的维度网结构，以实现组织的结构性效率，并给业务流程体系中的工作团队和职能服务中心提供知识性指导和整合性协调，监督团队主要负责行政效能监察和廉政监督。
高效的信息技术平台是组织实现以流程为中心，扁平化组织结构的重要条件。从基于流程的组织的两个维度来看，业务流程体系的运转和职能中心的服务过程都需要一个有效的信息技术平台来支持。信息技术系统（如基于Agent的开放式智能CSCW系统）对基于流程的组织驱动主要是数据库技术和网络通信技术的应用。共享的数据库技术为整个组织的流程和职能提供所需的信息资源，使得流程的并行工作和团队的工作成为可行；网络技术的发展为组织中各单元提供了新的电子方式和协调方式。
（3）网络型政府的价值取向 基于流程的政府组织结构特征决定了政府的功能特点，和其他政府模式相比，能够更好反映政府的价值取向。网络型政府的建设在于“推进管理方式创新，建设服务型政府”，顾客至上的服务型政府价值取向是政府组织机构改革的首要和最终目标。这种价值取向渗透到以下价值取向当中加以贯彻和并得到体现。
第一，广泛参与的高效型政府。从组织形成的目标来看，团队和虚拟组织是因为实现政府绩效目标而产生，政府可以剔除对实现该目标毫无助益的原有职能，设计好整个“行程”和最优路径，如果说政府绩效评估是从结果评价的角度推动了政府绩效管理，那么政府流程再造则是从过程控制的角度改善政府绩效，在变革中追求成功；从组织的形成的过程来看，网络中的组织，包括人员组成的政府组织内部团队和政府与其他部门之间形成的虚拟组织，都具有自治的性质，这意味着组织基本上能选择想做的工作和想雇佣的人，因此优化后的组织被认为更有效率；从政府处理的问题来看，由于公共利益问题是一个高度分散化的概念，因此需要通过适应参与制模式的网络型组织，最大限度的吸收低层公务员和公民参与到政策的制订过程中来，通过资源外取的方法，根据环境的改变而迅速调整其规模和组合，提供丰富的富于变化的“服务产品”，促使公共利益的快速实现。
第二，权力下移的掌舵型政府。提供服务并非是政府义务，保证服务得以提供才是政府的根本。通过工作流程再造政府能够从全能型、直接服务者的角色解脱出来，将权力下移。政府的权力下移分为三个层面：将政府权力向公民、非政府组织和私人企业分解；上级政府及其部门向下一级政府及其部门分权；高层管理者向基层管理者、服务者分权。通过分权，政府扩大了基层和其他组织处理问题的自主权，使他们组成优化的有效团队，形成一种多中心治理模式，政府自身则集中精力进行决策和宏观协调和控制。
第三，贴近顾客的扁平型政府。组织扁平化，使政府更加贴近民众，是信息化社会民主政治发展的趋势，是计算机技术革命拉动体制创新的重要体现。传统职能型政府组织结构的弊端迫使政府通过网络化流程再造，简化机构等级，减少组织中间层，使组织纵向扁平化。电子化与智能化的信息技术平台能够为顾客提供一个单独的接触点，一幅单独的在线“面貌”，使政府能根据公民的重要事务来构筑信息结构，赋予政府平易近人的形象，拉近了政府与顾客间的距离。
4 网络型政府流程再造的实证分析
智能化和电子化是网络型政府流程设计的重要特征。下面我们以××市餐饮业新办企业工商注册登记的政府工作流程改造为例，分析政府再造的意义。流程改造前后如图3所示，改造后的流程采取“工商受理、抄告相关、并联审批、限时办结”的原则，避免了改造前申请者串跑六个部门的低效方式。这种由串联式工作流程改造的并联式流程，为智能化和电子化设计提供了一个框架（改造前后的操作流程及改造后的意义详见参考文献[6]），但非网络型政府的全部。没有运用先进技术进行的政府工作流程再造并不彻底，也将因顾客需求的个性化与多样化而变得效率低下。因此需要我们对改造后的流程进行电子化和智能化设计，进一步简化工作流程和机构，突显网络型政府的特征。
我们以人工智能中的Agent技术对上述结构进行设计，其基本结构和工作原理图如图3所示。
图3 网络型政府智能化工作示意图
上述系统的工作原理如下：①办理新企业执照的用户登录、注册。②用户根据工商窗口界面产生的特定页面提出办证请求，界面Agent将办证工作分解。③界面触发工商部门系统管理Agent，后者将分解后的工作分配给相关四个职能部门。④每个职能部门接受任务的同时分别激活各自的数据、流程以及规制Agent。这些Agent将根据职能部门的请求将有效信息传递给职能部门的核心Agent，工作人员通过该Agent加工信息，并将处理结果反馈给工商窗口，工商窗口开始办理营业执照。
通过智能化的工商注册登记流程设计，进一步方便了群众，提高了政府工作效率。从政府部门来看，①精简了人员和机构设置，减少了冗余业务流程，实现了帕金森现象的逆向改进，降低了运作成本，提高了办证效率。比如，对于流程中的工商窗口受理环节，随着网络技术的提高和群众网络素质的提高，工商部门可以实现无人化管理。再如流程中的职能部门处理环节，原来需要职能部门内部几个单位相互协作完成的团队性工作，智能化模块实现协作单位的替代管理后，可能只需一个单位来完成即可。②使业务执行工作人员从例行工作中解脱出来，集中精力于群众的差异性和多样性需求；高层管理人员专注于网络运行的监督、设计、优化和战略决策。对公众来说，①由于大部分流程在网络上可以实现，对于网络熟悉者可以不受空间、地域、交通的限制，只要在工作时间内都可申请办理。②由于实现了客户分流，办证效率进一步提高，对于不熟悉网络者到工商大厅窗口直接办理时，减少了排队时间，节约了公众成本。
收稿日期：2006—09—10
标签：企业流程管理论文; 流程优化论文; 组织结构设计论文; 顾客价值论文; 创新管理论文; 组织职能论文; 组织结构模式论文; 工作管理论文;