扶贫攻坚阶段农村区域扶贫与扶贫到户的关系，本文主要内容关键词为：区域论文,阶段论文,农村论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
缓解贫困，是全球在发展中所面临的重大问题。中国政府80年代初开始注重广大农村的扶贫工作。1978年至1985年，全国农村贫困人口由2.5亿人减少至1.25亿人，平均每年减少1780万人，贫困人口占农村总人口的比重从1978年的31%下降到1985年的14.8%，这是贫困人口快速下降的阶段；1986年至1992年，农村贫困人口进而从1.25亿人减少至8000万人，平均每年减少640万人，贫困人口占农村总人口的比重也进而从1985年的14.8%下降到1992年的8.8%[1]，这是贫困人口稳步减少阶段。国际反贫困的理论和实践表明，当一国绝对贫困人口总数下降到总人口的10%以下时，缓解贫困就会进入瓶颈阶段。针对这种情况，国务院1994年3月正式公布实施《国家八七扶贫攻坚计划》，从此全国的扶贫开发工作进入了难度最大的扶贫攻坚阶段。三年“扶贫攻坚计划”的实施，到1995年底，全国还有贫困人口6500万人。随着缓解贫困难度不断增大，应采取何种反贫困战略才能提高扶贫效率，实现我国到本世纪末“基本消除绝对贫困现象”的战略目标，已成为了一项十分紧迫的战略任务。
目前，社会上存在着两种观点。一种观点认为：扶持贫困地区的扶贫资金被通过银行拆借、投资等形式转移到非贫困地区（区域），农村真正的贫困人口没有享受到国家扶贫资金的支持。因此，不应该再采用区域扶贫方式，而只应采用扶贫资金直接到户的开发扶贫方式；另一种观点认为，只要把扶贫资金用到贫困地区就是扶贫，不管扶贫资金是直接用到让贫困农户直接受益的项目上，还是用到增加地方财政收入的项目上。因为，一个区域的发展能带动贫困人口脱贫致富。为此，本文针对目前我国正从计划体制向市场经济体制转变的宏观经济大环境，应用国内国际有关的贫困与反贫困理论和实践，就中国扶贫攻坚阶段区域扶贫与扶贫到户的关系进行初步探讨。
一、区域扶贫与扶贫到户同时并存的现实性
中国扶贫攻坚阶段区域扶贫与扶贫到户同时存在，是农村贫困现实的具体表现。主要表现在以下几个方面：
一是区域性贫困和阶层性贫困并存仍然是扶贫攻坚阶段我国农村贫困的基本特征。从全国来看，我国农村贫困人口的地域分布是比较集中的。据国家统计局资料，内蒙古、山西以及陕西、宁夏、甘肃和新疆等西北各省区贫困发生率在17-34%之间；广西以及四川、贵州、云南等西南各省在11-19%之间；河南等北方各省和吉林、黑龙江等东北各省在12-18%之间。这15个省区的农村人口占不到全国人口的一半，但农村贫困人口占到了全国的近80%[2]。从具体区域来看，农村绝对贫困人口相对集中分布在若干自然条件极为恶劣的生态环境脆弱地区，主要是西南喀斯特地区、南方红壤丘陵区、北方黄土高原地区、西北荒漠化地区。我国现有的8000万农村绝对贫困人口，有70%以上集中在592个贫困县中，这“592个贫困县分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、黄土高原区、地方病高发区以及水库库区”[3]。这些区域的共同特点是：自然条件极为恶劣，基础设施极为缺乏，社会服务极为落后，地处偏僻，交通闭塞，远离社会经济活动的中心，没有外界的援助，当地村民生产和生活很难正常运行。
农村绝对贫困人口在表现出区域性贫困特征的同时，也表现出阶层性群体特征。首先从全国来看，农民人均纯收入之间差距不断扩大。80年代初期，东部、中部和西部三大区域之间农户收入差距不大，但1983年以后，差距开始明显扩大。1982年-1993年，东部和西部农民收入之比由1.40:1扩大到1.84:1；东部和中部农民收入之比由1.22:1扩大到1.36:1[4]。其次，贫困地区内贫困者与非贫困者人均纯收入之间的差距也进一步扩大。再次，阶层性贫困问题突出地反映为少数民族的贫困问题，在6500万农村绝对贫困人口中少数民族贫困人口占了相当大的比例。多民族聚居的云南省，1996年少数民族贫困人口占全省农村绝对贫困人口总数的74%[5]。总的来说，阶层性贫困首先反映为贫困地区内也有非贫困人口，再次反映为非贫困地区中也有绝对贫困人口。在国家定为扶贫地区的592个贫困县中分布有70%的农村绝对贫困人口，其余的农村绝对贫困人口分布在非贫困地区。
农村的区域性贫困和阶层性贫困是农村经济、社会发展的结果，不是一时能解决的。与之相适应的扶贫方式——区域扶贫和扶贫到户同时并存正是农村贫困地区贫困特征的基本要求。
二是以农户经济为基本单位的农村经济结构是扶贫攻坚阶段面临的农村经济大环境。我国普遍推行家庭联产承包责任制以后，农户成了农村经济结构中最基本的生产生活单元。在广大的贫困地区，贫困农户家庭不仅是一个生活单元，更是一个组织生产经营活动的单元。贫困农户家庭的社会经济行为在家庭成员理性的选择下，不仅存在有计划、有目的单个成员生产和消费的行为，而且在一个农户家庭中还存在着一个有组织分工的群众生活和消费行为。作为一个生产生活单元，贫困农户家庭内部各成员之间存在着一种统一的共同利益目标：追求家庭的脱贫致富走向富裕，并以此做为组织家庭生产生活、完成社会分工的基本准则。
扶贫攻坚阶段农村绝对贫困人口的贫困是农户家庭的贫困，区域性的贫困只是农户家庭贫困的一种表现形式，这就要求扶贫攻坚的重点是以农户家庭为扶贫对象，以缓解一家一户的贫困为主攻目标。另一方面，家庭联产承包制后，农户家庭是最基本、最小的生产要素支配者和生产消费单元，家庭作为资源配置的主要承担者起着至关重要的作用，扶贫资金以及外部的任何支持要靠农户家庭本身来消化吸收，转化成促进农户家庭摆脱贫困、走向致富的生产力。贫困地区以农户家庭经济为主的农村经济结构就要求在扶贫攻坚阶段中认识到，农户家庭做为脱贫主体是第一位的，区域扶贫的扶贫主体做为外界力量是第二位的，但是在一个区域内二者是同时存在的，这种现实性就要求有区域扶贫和扶贫到户方式的同时存在。
三是中国扶贫的历史经验表明区域扶贫为脱贫主体（农户家庭）的脱贫创造了条件。通过在中国农村开展十多年的区域扶贫工作以来，全国农村的绝对贫困人口减少了6000万人，解决了3961人、4629万头牲畜的饮水困难，兴修公路25.8万公里，架设输变电线路27.4万公里，新建经济技术林果园100多万个，兴办乡镇企业5万多个。仅“八五”期间，就建设基本农田5939万亩。在社会经济发展的基础上，贫困地区的文化、教育、卫生状况也发生了不同程度的变化，人口增长过快的势头初步得到控制。这些为脱贫主体（农户家庭）的脱贫致富创造了有利的外部大环境。另一方面，从已经脱贫致富的农户群体看，也是通过区域扶贫促进区域经济全面增长而脱贫致富的。主要表现为：已脱贫的农户群体一般分布在具有一定区位优势的地区，它们或是地处东部地带，或是位于不发达地带的“增长极”附近。在外部力量的支持下，促进了当地生产要素的有效配置，在经济增长中缓解了贫困区域内的贫困人口；已脱贫的群体所在的地区原受传统体制的影响致贫，但对自然生态环境破坏较轻，拥有丰富的潜在的易于市场开发的自然资源。在外界的支持下，潜在的自然资源优势转变成经济优势，从而带动了一大批分布在该类贫困区域内的贫困人口的脱贫致富。
二、区域扶贫向扶贫到户发展的必然性
1.扶贫攻坚阶段再确定扶贫对象的需要。通过前面两大阶段的扶贫，中国农村的绝对贫困人口到1995年底已降至6500万人，同以往广泛分布于全国农村地区的大规模贫困相比，贫困状况已经缩减为一些“贫困的岛屿”，过去确定的以贫困地区和贫困人口总体为扶贫对象的内涵和外延已发生了变化，为此，为了提高扶贫效率，完成到本世纪末“基本消灭绝对贫困现象”的战略目标，必须重新确定扶贫对象。扶贫对象是那些具有劳动能力和劳动愿望的个人和农户，他们由于所在地区的自然条件恶劣和基础设施短缺而长期处于贫困状态，而且在没有外部帮助的情况下，几乎将永久性地处于贫困状态。
以贫困地区为扶贫对象进行的区域扶贫实践表明，区域扶贫已不能满足现阶段对贫困人口的扶贫需要：一是现阶段的6500万贫困人口贫困程度高，居住区域条件不利，脱贫难度较大，再依靠一般的区域开发的带动难以解决他们的脱贫问题；二是扶贫资金难以抵达特困人口手中，80年代以来，中央和省级政府以贫困县作为扶贫对象，并且按照“公平原则”将扶贫资金分配给各个贫困县，但是在绝大多数情况下，各个贫困县按照“效率原则”使用和分配这笔资金。大量的扶贫资金用到了城边、路边等经济条件相对较好的地区，相当一部分特困乡和贫困户并没有得到重点扶持。越是偏远、越是贫困落后的地方，扶持力度越小。据调查，有的特困村10年来没有得到一分钱的扶持[6]。另一方面，绝大多数扶贫资金都是以贴息贷款的形式发放，特困户由于还贷能力差、找不到担保而无法得到贷款；绝大多数特困人口能从事的种植业和养殖业项目，由于还贷周期长、比较效益低很难得到资助；在贫困区域内用扶贫资金兴办起来的企业，所创造的就业机会，往往因特贫人口素质低，或者远离企业，而没有得到任何受益，绝大多数就业机会被各类“强势人群”所占有。从以上分析来看，要开展好扶贫攻坚阶段的扶贫工作首先必须再确定扶贫对象。
2.扶贫攻坚阶段调整扶贫战略的需要。在区域发展理论中，均衡发展战略、非均衡发展战略和非均衡协调发展战略是最基本的三种区域发展战略。我国从改革开放以来采用的是非均衡发展战略。非均衡发展战略认为，经济进步不会在所有的地方同时出现，而且它一旦出现，强有力的因素必然使经济增长集中于起始点附近的地域。一个区域要提高其国民收入水平，必须首先发展内部一个或几个地区中心的经济力量，在发展过程中，需要这些“增长点”或“发展极”的出现[7]。在全国经济发展战略的影响下，80年代中期中国政府实施以贫困地区整体和贫困人口总体为对象的反贫困战略，目的是追求贫困地区整体经济实力的增长和自我发展能力的形成。区域整体经济水平增长必然带来全体区域人口收入水平的提高，在一定程度上能缓解区域内贫困人口的贫困。然而，在区域经济增长过程中，不同人群的人均收入水平提高的幅度是不同的。在区域经济增长中受益较多的群体，其收入水平提高的幅度较大；在区域经济增长中受益较少的群体，其收入水平提高的幅度较少。贫困人口由于居住地区自然条件恶劣，基础设施落后，自身竞争经济机会的能力低下，在区域整体经济增长的过程中处于不利地位，参与程度低，受益少。因此，以贫困地区为对象的反贫困战略在现阶段已经满足不了有效反贫困的需要，要使反贫困行动收到更好的效果，必须实行把反贫困的对象从贫困地区转向贫困户的反贫困战略。如河北省，采用直接扶持到特困村户的扶贫战略。把全省2748个1993年人均低于200元的特困村，作为扶贫攻坚的重要对象，计划分解到村，资金安排到村，帮扶对口到村，责任落实到村，资金安排到村，领导联系到村，政策、经济、行政、组织等各种措施相互配合，极大地提高了扶贫效率。1995年，首批扶持的1704个特困村的生产、生活条件都得到明显改善，农民人均纯收入达到400元以上，全省有21%的贫困人口解决了温饱问题[8]。
3.扶贫攻坚阶段提高扶贫资金使用效率的需要。中央财政用于扶贫的资金投入已从80年代初的十几亿元增加到1994年的100亿元，随后又每年再增加扶贫的10亿元以工代赈资金和10亿元的专项贴息贷款，但面对扶贫攻坚阶段扶贫对象分布在生态条件、生存条件和生产条件都十分严酷的地区的现实，缓解贫困的成本将进一步增大，扶贫资金是十分有限的。为此，要采用有效的扶贫方式提高扶贫资金的使用效率。
过去，中央和省级政府以贫困县为援助单位，按照“公平原则”将扶贫资金分配到县级政府，县级政府则将这些援助通过乡村两级金融或行政机构传递给贫困户。以这种形式分配使用扶贫资金，在很多情况下面临着“漏桶”的技术难题[9]，即扶贫的款项在转变的过程中流失量过多（管理成本、改用他途或只被用于即时消费，等等），不能为预定的受益者（贫困人口）得到，于解决特困人口无补，以至于国家为扶贫付出的代价远远高于贫困人口从财政转移支付中得到好处，谈不上任何使用扶贫资金的效率。
以贫困地区为扶贫对象进行扶贫的过程中存在一种普遍现象，就是地方政府的双重角色影响扶贫资金的使用效率。一方面，地方政府作为贫困区域利益的代表争取外部扶贫投入，在财政的比例分成上与上一级政府讨价还价，这时候地方的贫困总是被扩大为区域整体问题，成为讨价还价的重要筹码；另一方面，地方政府在分配其所争取到的资金和资源时，贫困又往往被处理为区域内部的局部问题，排在投资序列的后面。地方政府的双重角色往往使区域开发扶贫使用的资金流向比较利益较高、有利于增加县财政收入的项目上，而真正的贫困农户没有得益于任何扶贫资金。
在扶贫攻坚阶段，面对十分严酷的扶贫难度，提高扶贫资金的使用效率势在必行。为此，应调整过去以贫困地区为扶贫对象的反贫困战略，逐渐有针对性地向扶贫到户转变。
三、扶贫攻坚阶段区域扶贫与扶贫到户的关系
中国扶贫攻坚阶段区域扶贫与扶贫到户同时并存的现实性和区域扶贫向扶贫到户发展的必然性充分表明，扶贫攻坚阶段区域扶贫与扶贫到户的关系是：在相当长的时期内区域扶贫和扶贫到户共同存在，区域扶贫是攻坚扶贫的主要手段之一，扶贫到户是攻坚扶贫的最终目的。为此，在扶贫攻坚阶段一定要处理好二者的关系。
1.在扶贫攻坚阶段坚持区域开发与扶贫到户相结合，以扶贫到户为主的基本方针。
从理论和具体实践的操作上看，区域扶贫是以资源的合理配置为前提。配置原则以追求最大经济效益为首先目标，这往往容易造成生活在偏僻山区却又十分贫困的农户被排拆在外，使之处于区域扶贫的边缘，无法得到应有的扶持。为此，在扶贫攻坚阶段制订扶贫政策，投入扶贫资金，一定要坚持区域开发与扶贫到户相结合，以扶贫到户为主的基本方针。
2.开展社会化扶贫，为区域扶贫向扶贫到户方式转变创造条件。扶贫社会化，就是在遵循市场经济规律发展的基础上，调动社会上一切可利用的因素，开展全社会的扶贫工作，形成多元化的扶贫主体，为扶贫到户创造应有的条件。从80年代初以来，中央和省级政府调动各方面的力量对贫困地区和贫困群体的扶贫，直接瞄准的是区域，而不是单个农户；多数是政府的行为而不是全社会的行为。为此，在扶贫攻坚阶段要开展社会化扶贫，为区域扶贫向扶贫到户转变创造条件。
在商品经济发展的初级阶段，理性的厂商或者企业主在进行生产时考虑的首要目标是赚钱。当商品经济发展到一定阶段，理性的厂商或者企业主发展生产的目的不仅是赚钱，而且同时想对社会负责，实现自我的社会荣誉感，达到心理满足的思想，愿意拿出一定数额的资金用于公益事业（扶贫）。另外，边际效用递减规律也指出，对于富裕者随着收入水平的提高，新增加的单位收入带来的效用不断减少；同样一元钱，对于穷人的效用要比富裕者大得多。这样，当非贫困人口将一部分收入转移给贫困人口时，非贫困人口减少的效用或福利要远远小于贫困人口增加的效用或福利。因此，当非贫困人口收入水平提高，收入差距较大时，非贫困人口就可以用很小的损失换来贫困人口很大的幸福，而同时自己又获得了巨大的心理满足。这正是非贫困者愿意扶持贫困的重要原因。目前，我国的“希望工程”得到社会各界的积极捐助正是最好的例子。因此，我国在经济转轨时期和扶贫攻坚阶段，应允许厂商或企业成立民间性质的扶贫机构，在帮助贫困地区和贫困人口脱贫的同时，也为农村最贫困的农户开僻一条获得资金支持的渠道，从而向贫困农户家庭提供经济发展的启动资助。这种方式在国际上以基金会和小额信贷方式已在推行，实际效果较好。目前我国一些大集团公司已具备成立民间基金会的财力，何不选择这条路在中国成立民间基金会，先面向全国的贫困地区及贫困人口，随后随渐扩大到其他国家，从而走向国际化扶贫。
3.平衡利益格局，促进区域扶贫和扶贫到户的有机结合。中国在从传统计划经济向现代的社会主义市场经济转型中，是利益和权益重新分配的过程，也是自发的制度创新过程。贫困地区在这转型过程中，逐渐形成了具有独立经济社会利益和独立发展目标的利益主体。各利益主体在市场经济条件下根据效率原则配置资源。扶贫攻坚阶段区域扶贫与扶贫到户是密不可分的，后者的实现不仅为前者的整体发展提供保障，而且最终将导致贫困率的降低，实现真正意义上的脱贫致富。可是，扶贫到户的推行本身意味着区域发展利益会受损。只有当国家制定明确的政策，如明确县、乡、村各级政府官员扶贫到户的目标责任制，地方政府官员才会感觉到扶贫到户的推行也是自身利益的增加（因扶贫工作成绩突出而得到晋升）。这样，扶贫到户在宏观经济环境中满足了“帕累托”条件，就能在现实扶贫中实现真正意义上的扶贫到户。
注释：
[1]孙建莲、田少年：《中国扶贫开发综述》，载《中国人口报》，1994年8月29日。
[2]李培林等编：《中国新时期阶级层报告》，辽宁人民出版社，1995年12月。
[3]《国家八七扶贫攻坚计划》，1994年。
[4]胡鞍钢等著：《中国地区差距报告》，辽宁人民出版社，1995年版。
[5]《云南省扶贫办公室工作总结报告》，1996年。
[6][8]陈俊生《消除贫困——伟大而艰苦的历史使命》，《求是》1996年第19期。
[7]〔美〕赫希曼：《经济发展战略》经济科学出版社，1991年第166页。
[9]阿瑟·突卡：《平等与效率》(1975)，北京，华夏出版社，1987年版。
参考文献：
(1)康晓光：《中国贫困与反贫困理论》，广西人民出版社。
(2)刘文璞：《扶贫到户：资金投向的战略调整》，光明日报1997年1月27日。
(3)《国家八七扶贫攻坚计划》，1994年。
(4)李培林：“新时期阶段阶层结构和利益格局的变化”，《中国社会科学》，1995年第3期。
(5)张明羽、沈 红：《向市场经济体制转轨中的扶贫问题》，《经济研究》，1993年第12期。
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