中国近代两种金融制度的比较，本文主要内容关键词为：两种论文,中国近代论文,制度论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
鸦片战争以后，随着外资金融机构进入中国，以及钱庄纳入进出口商品流通的融资渠道，中国近代金融逐渐成形，并形成制度，即自由市场型的制度及政府垄断型的制度。这两种制度表现了迥然不同的制度特性和功能特性。本文拟对这两种制度做一初步的比较。
第一种制度：自由市场型
1927年以前，中国的金融制度属于自由市场型。这种制度具有六个特征。
第一个特征：政府所起的作用很小。在1897年中国通商银行成立之前，中国金融是外国银行和钱庄“两强称雄”的格局，外国银行占有主导地位。对于这两种金融组织，清政府基本上处于一种无所作为的局外人地位，它不仅影响不了外国银行，反而因其向外国银行借款、通过外国银行对外赔款等而受外国银行影响颇多。
不可否认，清政府对本国新式银行的产生是起过一点作用的，具体表现为设立中国通商银行、户部银行和交通银行。
清政府为设立中国第一家本国银行——中国通商银行，颇费了一番功夫来进行酝酿、讨论，最后盛宣怀的意见被清廷采纳。盛宣怀认为，“因铁厂不能不办铁路，又因铁路不能不办银行”，而“铁路之利远而薄，银行之利近而厚，华商必欲银行铁路并举，方有把握”（注：《愚斋存稿》第25卷，第15、5页。）。他还认为， 设立本国银行可以“通华商之气脉，杜洋商之挟持”（注：盛宣怀：《请设银行片》，1896年10月，《皇朝经世文新编》第2卷。）。 这个宗旨基本上是出于“利权”及铁路经营方面的考虑，当时的清政府还根本没有考虑到，或者说还根本没有能力去考虑改变整个金融制度的问题。
通商银行“用人办事，悉以汇丰章程为准则”（注：盛宣怀：《请设银行片》，1896年10月，《皇朝经世文新编》第2卷。）， 也就是说，它虽然是由清政府筹设、并通过盛宣怀加以控制的，但它是以普通商业银行的规范来规范自身的，其业务也有一部分属商业银行的业务范围，并没有想操纵金融业的意思。即使它有这层意思，限于力量对比的悬殊，也只能是空想而已。另一家由清政府创办的银行——交通银行，其设立宗旨是经办铁路借款以及其他与轮、路、电、邮四政相关的业务，以便在铁路借款等业务方面不受制于外国公司和外国银行，其章程的制定是“就各国普通商业银行章程，择其合于本国程度者，酌拟三十八条”，“一切经营悉照各国普通商业银行办法”（注：交通银行总行、中国第二历史档案馆合编《交通银行史料》，中国金融出版社1995年版，第1 卷上，第7—8页。）。清末官方色彩最浓的当数户部银行（后改为大清银行）。该行设立时虽以“整理财政”、“画一币制”、“统一国库”为宗旨（注：大清银行总清理处编《大清银行始末记》，1915年印行，第50、54页。），但区区200万两资本、2000 万两存款的一家银行，一半资本还是商人出的，没有垄断性的政策扶持，没有改革现行金融制度的思路和规划，这家“官商合办”银行所起的作用也就十分有限。
在甲午战争之前，清政府实施的是国家资本主义产业政策，想直接控制纺织、轮运、矿业等产业。但甲午战败以后，清政府放弃了这种产业政策，转而鼓励民营。这在金融业方面也得到体现。尽管政府组织创办了若干“官方色彩”的银行，但民营性质的银行，如四明、浙江兴业等，也都可以办起来，只要有市场，能够站住脚就行，政府不采取压制政策。
北洋政府时期，特别是袁世凯之后的政府，对全国经济逐渐失去控制，首先即是中国、交通两银行的失控（注：参阅杜恂诚《北洋政府时期国家资本主义的中断》，《历史研究》1989年第2期。）。 即使袁世凯当政时期，北洋政府对中、交两行的控制也主要是对两行借款以及通过两行发行过多纸币的控制，而并没有履行政府所代表的国家和社会职能。北洋政府时期民营商业银行大量兴起，中国、交通两家国家银行也逐渐向商业银行转化。政府在金融业方面所起的作用比较小，或者说不能左右局面。外国银行、钱庄、华资银行形成“三足鼎立”的局面，按市场经济的固有规律运作。
第二个特征：无中央银行制度。交通银行筹建时，曾有把大清银行视为中央银行之说（注：《交通银行史料》第1卷上，第7页。）。在南京临时政府的指示下，中国银行1912年2月开业时， 自命为“民国中央银行”（注：《中国银行开办广告》，1912年2月1日《申报》。）。后在拟订中国银行则例时，大家也都一致认为中国银行是当时的中央银行（注：中国银行总行、中国第二历史档案馆合编《中国银行行史资料汇编》上编1，档案出版社1991年版，第1章第4节。）。但事实上， 大清银行和中国银行都算不得中央银行。
如果从现代比较完整的概念来看，中央银行应该具备多重功能：统一货币发行，稳定货币，以公开市场操作、存款准备金率、再贴现率等货币政策工具对商业银行和金融市场进行调控，履行金融监管职能等。当然，从发展的观点看，不可能一夜之间出现一个尽善尽美的中央银行，其功能可以在发展过程中逐渐完善。但是，即使作为早期中央银行，也必须具备某些最基本的功能，如统一货币发行，商业银行对其解交存款准备金，再贴现等。以这些最基本的功能来衡量，大清银行、中国银行都无一具备。代理国库，或借款于财政，并不能单独构成中央银行制中央银行制度。
第三个特征：国家银行的商业银行化。实际上，即使在北洋政府前期，中国、交通两家国家银行除了具有发钞、代理国库、对财政垫借款等特殊职能外，也兼办相当一部分商业银行业务。但发钞过滥和对财政垫借款过多伤害了银行的根本利益。1916年中行沪、宁分行即有成功抵制北洋政府停兑令的经历，1917年通过了体现若干独立性的中行新则例，此后中行“稍能脱离政潮而独立，苦心规划，停止垫款，而行基得渐臻巩固。惜也尚不能举完全商办之实”（注：《银行周报》第3卷第21 号。），这说明中行向商业银行转化，但还不能完全实现转化，还享有若干国家银行的特权。同时商股比例则从1915年的17.01%， 增加到1923年的97.47%（注：中行档案， 转见邓先宏《中国银行与北洋政府的关系》，《中国社会科学院经济研究所集刊》第11辑，中国社会科学出版社1988年版，第355—356页。）。交行于1922年6月召开股东总会， 选举张謇、钱新之为总协理，确立“发行独立，准备公开”、“对政府旧欠进行清理，拒绝一切军政借款”、“营业上着重汇兑等商业性服务”的新方针（注：《上海研究资料》，台北1973年版，第262页； 翁先定：《交通银行官场活动研究（1907—1927）》，《中国社会科学院经济研究所集刊》第11辑，第416—417页。）。
第四个特征：金融市场是自发产生、自主发展的。在自由市场模式下，金融市场的发展是自发的、渐进的、自主的。“看不见的手”引导着市场的发育。当市场误入歧途时，则通过振荡，得以重新回归于合理。以上海的证券市场为例，证券市场的基础有三个：一是企业的发展水平；二是政府的信用；三是经济、社会的稳定。在中国本国的证券组织产生之前，外国证券很早就在上海买卖，外商先后成立了上海股份公所和上海众业公所进行外国证券交易。洋务运动期间中国成立了一批股份制的官督商办企业，股票可以上市买卖，但那时的交易靠掮客做中介，一度还设立过一个平准股票公司。1883年金融风潮后，华商股票交易冷清了很长一段时间，直到辛亥革命以后，中国股票掮客重新活跃，但人数很少，以证券买卖为副业，常以大新街、福州路转角之处的惠芳茶楼为日常集合之地，称为“茶会”，边喝茶边进行证券买卖。随着交易的渐趋兴旺，1914年由股票掮客倡议并成立了上海股票商业公会，会员13家，会址中附设证券交易市场。1919年2月， 上海证券业加入该公会的会员增加到60家左右，经公会全体大会议决成立证券交易所，即后来的华商证券交易所。在此之前，还有日商上海取引所和华商上海证券物品交易所的成立（注：参阅杨荫溥《杨著中国金融论》，黎明书局1932年版，第363—365页。）。公会和交易所的设立是呈请农商部批准的，但这只是走过场，既无合理的认定规范，对资本的真实性和业务范围等又不做切实的审核，而当时绝大多数滥设的交易所等金融机构连这种走过场的批准程序也没有，即刊登广告，发行股票，开门营业。这说明市场是自发的，同时又疏于管理。当市场的导向误入歧途时，市场会发生振荡来纠正自身的错误，如1883年、1910年、1921年都因直接投资盲目过量而引起金融系统的支付危机和金融秩序的崩溃，这时只能由市场自身来纠正，政府不会、也没有能力进行积极干预。
第五个特征：实行银本位货币，滥发纸币只是局部的或阶段性的现象。中国使用的货币是以银为本位的（辅币为铜），银行发出的纸币随时可以兑现，这制约了当局者滥发纸币。晚清中央政府设立的几家银行没有滥发过纸币。北洋政府时期中、交两行过多发行纸币大体只是在袁世凯当政的后期，交行则在1921年左右又发生过一次（注：参阅《交通银行史料》第1卷下，第901页。）。总的来说，内地一些地方银行滥发纸币也只是局部的现象。
第六个特征：国内外市场连为一体。由于使用硬通货，以及在中外不平等关系下政府的软弱和不干预，因此国内外金融市场连为一体，金和银无阻碍地流入和流出，可以说是处于一种不平等关系下的金融自由化状态。
第二种制度：政府垄断型
国民党统治时期，中国的金融制度属于政府垄断型。这种制度也具有六个特征。
第一个特征：政府起决定作用。这是与前一种制度最根本的不同之处。这种决定作用表现为直接垄断，包括机构垄断、货币垄断和政策垄断。南京国民政府建立了“四行二局”格局的金融垄断体系。1936年中、中、交、农四行在全国164家银行中所占地位如下：实收资本占42 %，资产总额占59%，各项存款占59%，发行兑换券占78%，纯益占44%（注：《全国银行年鉴》，1937年。）。这还不包括其他中央和地方政府控制的银行。这几家国家银行全部兼办普通商业银行业务，连中央银行都将吸收存款定为该行的“重要业务之一”（注：中央银行第二届行务会议专刊，中国第二历史档案馆档案（以下简称“宁档”）：396 ／2724。）。经过抗战，这一垄断地位更趋上升，1946年6 月四行二局的存款占全国存款总额的92.9%，放款占全国放款总额的97.9%（注：《中央银行月报》新2卷第2期。），商业银行及钱庄的存放款所占比例非常低，说明其作用已非常微弱。商业银行对四行二局的“与民争利”很不满，早在1935年，金城银行的高级职员就拟联合全国商业银行共同向政府呼吁：“务令中央于专管准备金、中国于专营外汇、交通于专营不动产抵押之外，不得再经营普通业务，而后商业银行乃有生存之余地，否则商业银行前途之困难更有过于今日者”（注：中国人民银行上海市分行金融研究室编《金城银行史料》，上海人民出版社1983 年版， 第332页。）。 南京政府通过法币改革统一了货币发行权，前期还与英镑和美元挂钩，后来就脱钩了，这就与银本位货币时期有本质的不同。
在机构、业务、货币发行的垄断之外，还有政策的垄断，用陈光甫的话来说，就是国民党“对于银行由不干涉状态进入实行统制主义”（注：《陈光甫与上海银行》，中国文史出版社1991年版，第114页。 ），即把一切都管起来。在自由市场时期一切由市场自身作决定，如今则一切由政府作决定，什么事情不能办，什么事情可以办，如何办，都由政府立法、发文，颁行规则。
第二个特征：产生了中央银行制度。1928年11月，南京政府在上海设立中央银行。但当时的中央银行还不是真正意义上的“银行的银行”，而只是一家“国家银行”（注：《中央银行条例》，1928年10月6 日，《财政年鉴》下，第1938页。），在很长一段时期内，它与中国、交通、农业三行的地位是并列的。1935年法币改革以后，虽然取消了商业银行和地方银行的货币发行权，但发行仍不统一，中、中、交、农四行仍然都可发行纸币。1936年发行最多的是中国银行，占发行总额的37%，中央银行居第二位，占26%（注：《中行月刊》第14卷第1、2期合刊。）。在代理国库方面，除中央银行外，“尚有中、交两行”，而且相比之下，中央银行“分设机关不多，经收税款势难兼顾”，而中、交两行分支机构既多，“对于政府发生关系亦久”，占有优势（注：关于中央银行国库、业务、发行之意见，1934年，宁档：396／6102。）。 在金融业清算方面，原来的制度是由钱业公会结算抵划，余额解现，一·二八事变以后，上海各银行“为应付时局”，“首组联合准备委员会，继设票据交换所，而以清算余额之款暂存于中交两行”，这引起中央银行不满（注：关于中央银行业务之意见，1934年，宁档：396／ 6102。）。 1934年9月，北洋保商银行由财政部担保，向中央、中国、交通、金城四行共借款100万元，其中向中央银行借30万元， 分五年平均摊还（注：同业抵借款卷，1933—1938年，宁档：396／10180。）。中、中、交、农四行还为政府财政共同垫付内债基金（注：垫付内债基金卷，1937—1939年，宁档：396／10268。）。可以说，当时的中、中、交、农四行共同履行了部分中央银行职责。
经过了几年的过渡，特别是在抗战的形势下，中、中、交、农四行职能的交叉和分工模糊导致了金融管理的困难，于是成立四联总处作为四行之上的协调和管理机构。1942年6月15日， 国民政府颁行《中中交农四行业务划分及考核办法》，将央行业务集中于中央银行一家，中国、交通、农业三家则明确为国有专业银行（注：《中中交农四行业务划分及考核办法》，1942年6月15日，《财政年鉴续编》第11编， 第329 —331页。）。从此以后，中央银行独家发行货币、代理国库、 统筹外汇收付、汇解军政款项、调剂金融市场，将原先分散于中、中、交、农四行的央行职能集于一身。从这时起，中央银行同中国、交通、农业三家的地位就不同了，成了“银行的银行”，而中、交、农三行则须将原先发行纸币的准备金移交中央银行。1940年8月， 商业银行开始缴存存款准备金，可以向中、中、交、农四行中任何一家缴存，但从1941年6 月起只能向中央银行一家缴存。
第三个特征：商业银行官办化。北洋政府时期由于政府控制力的减弱，出现过国家银行向商业银行转化的趋势，而南京政府对金融控制力的加强，则表现为商业银行官办化的趋势。南京政府成立后，通过两次强行增加官股和修改条例，重新控制了中国和交通两行，使其“绝对听命于中央，彻底合作”（注：蒋介石致孔祥熙电，1935年3月23日， 《中国银行行史资料汇编》上编1，第385页。）。尽管中国银行的董事们表示了强烈不满，但不能阻止政府对中行的接管，张嘉璈被调离中行，“孔财长决定派宋子文为董事长”（注：《中国银行行史资料汇编》上编1，第385、392页。）。 这与中行当年为捍卫新则例同北洋政府抗争并取得胜利的历史形成鲜明的对照。交行也失去了它的独立地位，1928年12月，根据南京政府制定的新条例，由“财政部长指派董事长、常务董事”，“规定总管理处综揽全行事务，由常务董事组织”（注：《交通银行史料》第1卷，第97页。）。
南京政府还向民营商业银行渗透。1929年11月中国国货银行成立，南京政府加入官股，孔祥熙任董事长，宋子良任总经理（注：《全国银行年鉴》，1934年，第B92页；沈雷春：《中国金融年鉴》，1939 年，第165页。）。政府以2／5股权控制了这家银行。1936 年对四明银行加入官股，变成官商合办，原董事长兼总经理孙衡甫去职。同年收买改组停业的广东银行，由宋子文任董事长。1937年对中国通商银行加入官股，变成官商合办，由同南京政府关系密切的上海租界闻人杜月笙出任董事长，原董事长傅筱庵降为一般董事，经理人员也经换马。又对中国实业银行加入官股，变成官商合办，同样更换董事长和总经理（注：《全国银行年鉴》，1934年，第B87、104、132、313页；沈雷春：《中国金融年鉴》，1939年，第166、189页。）。
南京政府还利用钱庄的困难，令中、中、交三行借款1800万元，由财政部组织“钱庄监理委员会”，对上海钱庄实施控制（注：中国人民银行上海市分行金融研究室编《上海钱庄史料》，上海人民出版社1960年版，第242—244页。）。
第四个特征：对原先的自由市场加以限制、管制或取缔。南京政府专注于控制金融业，当然就不会再任由金融市场自由自在地自主发展，必然要插手干预，使其纳入“金融统制”的轨道。这种干预，在时间上并不是齐头并进的，而是看准了机会再下手。例如，通过币制改革，自然而然地把内汇市场、外汇市场、黄金白银市场控制起来。抗战也是一个契机，使它得以在战时或战后对金融市场实行严格的管理。上海的证券市场曾经完全自发、自主地发育起来，战后国民政府则由财政部和经济部出面重新组建，中、交、农三行及两局出资4亿元，占10 亿元资本的40%，官股成为控股的大股东。交易所规则、营业范围、人事安排等，均由官方决定（注：《银行周报》第30卷第37期。）。
第五个特征：滥发纸币成为全局性的必然现象。以纸币代替金属货币，以不兑现纸币代替兑现纸币，是货币制度的进步。但对于这种进步，似应从内容与形式统一的视角来理解。货币制度并不是一种可以单项冒进的制度，需要与财政制度、政治制度、政府为稳定货币和发展经济所采取的宏观调控政策机制等相互配套，相辅相成。如果把稳定货币和发展经济这一根本宗旨抽去，把财政制度的合理化撇在一边，单单强调纸币改革，其结果就可能成为一个对人民不负责任的政府滥发货币的前提条件。北洋政府时期，一些地方军阀利用所控制的地方银行，在军事形势紧急的时候，通过滥发纸币来解决军政费用困难。过去发生在局部地区若干时段的恶性通胀，在南京政府法币改革以后就有可能成为全局性的问题。后来的事实证明也确实如此。
第六个特征：国内外市场分裂。当法币不能自由兑现时，当黄金、白银、外汇市场处于严格的管制之中时，国内外金融市场就不再连成一体了。
制度推进的速度、力度和可操作性
自由市场型的金融制度，其发育过程相当缓慢，循序渐进，而其制度功能的覆盖面相对窄小；政府垄断型的金融制度推进速度快，其制度功能的覆盖面较大，制度演进相当明显。
19世纪70年代，一些洋务企业就开始发行股票，到20世纪20年代上海的华商证券交易所成立，经历了约半个世纪的时间，而且一直到抗战时期，华商证券业与外商证券业两个市场始终是分开的。抗战胜利以后，国民政府于1946年5月决定重新筹组上海证券交易所， 只经过短短四个月筹备，上海证交所就宣告成立，并开始营业，而且这个交易所将原来分属华商和外商的两个市场合而为一，成为上海惟一的市场（注：《银行周报》第30卷第37期。）。过去数十年不能解决的市场统一问题在短短的几个月中就解决了。
币制改革是中国近代历朝历代的政府和学者始终关注的课题。晚清的许多有识之士认为，各地银两、银元并用，而且规格互异的情况，弊端丛生，必须改变。经过长时间的讨论，清政府于宣统二年（1910年）四月颁布《币制则例》。《则例》规定“大清国币单位定名曰圆”，“主币重库平七钱二分，含纯银90%，此外使用若干银、镍、铜辅币”（注：叶世昌等：《中国货币理论史》下，第80页。）。可是金融市场是自主运作而不受政府控制的，这一《币制则例》对于中国货币紊乱的情况几乎没有起到有效的规范作用，根据《则例》铸造的“大清银币”也只不过成了龙洋的一个品种而已。
孙中山的南京临时政府成立伊始，就考虑币制改革问题，由陈锦涛主持的财政部拟定了《币制纲要》6条， 打算实行“汇兑本位制”货币制度，并要各省停止滥发军用票，停止滥铸劣币（注：中国人民银行总行参事室编《中华民国货币史资料》第1辑，上海人民出版社1986 年版，第3—9页。）。袁世凯政府成立了币制委员会研究币制改革问题，并拟定了该委员会办事规则15条（注：1913年1月16日、2月12日《政府公报》。）。1914年2 月，袁政府公布过渡性的银本位制的《国币条例》，1915年1月又公布《修正国币条例草案》， 并一直筹划向外国银行团作币制借款（注：《中华民国货币史资料》第1辑，第63—67、71—110页。）。
但是，在甲午战争以后的30余年时间内，晚清政府、南京临时政府和北洋政府都由于缺乏对金融的控制力，其改革币制的愿望和若干主要停留在文字上的立法措施难以收到实效。反观南京政府，如果从1927年算起，经1933年废两改元，到1935年法币改革，也只经历了8 年时间，如果从1932年中国白银净出口猛增算起，到实施法币改革只有3年， 如果从1935年7 月英国特使李滋罗斯来华同中国财政部讨论币制改革算起，到同年11月仅仅花了4个月的时间，可谓迅雷不及掩耳。 南京政府之所以能在几年内，甚至在几个月内就可以办成过去几代政府几十年办不成的事，关键在于币制改革之前，就已先期有效地控制了金融业。
中央银行制度的建立也相类似。由于受西方财经、金融思想的影响，清政府创办户部银行时就想把它办成中央银行，北洋政府也想把中国银行办成中央银行，但都没有成功。南京政府建立中央银行制度，从建名（1928年设立中央银行）到名实合一（1942年中央银行单独履行央行职能）也只有十几年的时间。
当市场在“看不见的手”的引导下自主发展时，它的创意必然是循序渐进的，只有当市场证明少数人的经验确有成效时，多数人才会跟上。市场运作的体制和机制，也是慢慢磨合，慢慢演化的。如果没有贯通全国的政治控制力的基本统一和规范，而由市场本身来统一和规范，这个过程必定很长，因为市场的辐射能力有限，不可能一下子做到全国统一。
最耐人寻味的就是紊乱的货币制度。在市场自由运作的情况下，各地的银两标准都不同：上海的规元两、汉口的洋例两、天津的行化两、北京的公砝两等等，每种银两标准的成色、重量都有差异，相互之间需要换算，因此产生了奇特而繁荣的国内汇兑市场。这种情况的出现，说明市场的辐射能力有限。在一定区域内，市场存在规范，而超过一定的区域半径，市场的规范就力不能及。这些市场以大都市为中心，形成许多互有差异的市场标准。当然，这并不是说，市场在自由运作的条件下就不能达到全国统一。事实上，当时也已经有了走向全国统一的若干先机，如全国公认以申汇标准作为地区间汇兑的标准，海关两、库平两也是全国公认的，只是统一的过程肯定很长。
造成自由市场发展迟缓和市场分裂的另一个重要的社会政治原因就是军阀战争。军事割据也人为地削弱了市场的辐射能力和自我进步能力。
自由市场型金融制度虽然推进速度慢，辐射能力弱，但它也有鲜明的优势，就是市场定位性强，市场规范具有精细性和可操作性，而这些恰恰是政府垄断型金融制度所不具备的。在自由市场制度下，许多制度是不成文的、约定俗成的，但具有很强的操作性和权威性。例如上海形成了以“银拆”为基准利率的利率制度，钱业公会每天上午根据市场资金的供求情况议定“银拆”，即银两的同业拆借利率，挂牌公布，中外银行以此为依据决定自己各项金融品种的利率。银两与银元的比价，所谓“洋厘”，也是钱业公会每天上午议决公布的。而外汇牌价，则由汇丰银行每天上午根据伦敦行情挂牌公布。一般认为20世纪70年代由美国人发明的金融期货，事实上至迟在20世纪20年代的上海就已非常发达，这就是上海的标金期货市场。标金期货并不是由政府或学者倡导的，而是生意人为了规避世界金银比价波动的风险，在交易过程中自然而然形成的，当然也有一些人抱着投机的目的介入这个市场，但这个市场基本上规范有序，没有引发过大的金融波动。上海也由于这个市场而成为远东金融中心。而到了国民党统治时期，这个市场反而动荡不定，终至被取缔。又如：在自由市场制度下，没有政府维持，天津的银钱业就形成了一种自我维护的制度：一方面，天津的本国银钱业相互间往往建立一种“靠家”关系，当遇到资金周转等困难时，靠家须相互帮忙；另一方面，天津的银行公会、钱商公会、总商会、外国银行公会以及华账房（即洋行买办组织）于1924年9月共同组织金融维持会，既维持市面， 也帮助入会成员克服困难（注：杨荫溥：《杨著中国金融论》，第526 —528、292—293页。）。
而在政府垄断制度下，当局者制定法令、规则，往往不是出于市场本身的需要，而是出于其政治利益需要，“政府政策事前既不向银行咨询，而频频更易”，许多政策“当局办理未臻妥善，为银行者恪守追随亦颇费周章”（注：《交通银行史料》第1卷上，第301页。）。在这种制度下，正如陈光甫所说，“旧法律既不适用，新法律又苦于不周密”（注：《陈光甫先生言论集》，上海商业储蓄银行印行，第119页。 ）。金融业者缺乏主动性、首创性，一切惟政府号令是从。但追随的结果，与市场本身的规律或取向常常是背道而驰的。
制度产生的约束条件
自由市场制度的产生是顺其自然进化的，并没有外在于市场的人为强制，因此其制度的产生取决于经济和金融发展的基础；政府垄断型制度既是外在于市场的人为强制，那么它就有可能在经济或金融意义上不采取按部就班、循序渐进的方式，而采取跳跃的，甚至超越阶段的方式，其制度的产生取决于政治需要和行政性的操作程序。
金融市场的自然发展规律是先资金市场，后资本市场。这有两方面的原因：其一是经济和社会基础，资本市场的发展要以企业的发展为基础，要以国家的综合经济实力以及社会和货币的长期稳定为基础；其二是金融基础，短期金融（资金市场）发育成熟，才可能为中长期金融奠定基础。在自由市场制度时期，股票市场，中长期的企业债券、保险和信贷市场，中长期的用于投资开发的国债市场等，都是很不发展的，有的即使形成，也很不稳定。股票市场的每次非常规扩容，必然会引发一轮灾难性的波动，最后重新达到减容。资金市场的组成部分也有层次高低之分，拆借市场属于较低层次，而票据贴现市场属于较高层次。因为票据贴现蕴含了对企业信用的较高要求，而企业信用度的提高意味着企业已达到较高的发展水平。在自由市场阶段，中国的拆借市场很早发育，而票据贴现的发育则十分缓慢。
在政府作为制度推进源的情况下，制度的推进主要不再取决于基础的形成和发展，而是取决于政治需要和行政性的操作程序。例如中央银行的产生。但是，如果这种制度所需要的基础太过缺乏，置许多约束条件于不顾，这种制度就会变得只有形式上的意义，而没有实质意义，剩下的不过是空洞的外壳而已。
还是以中央银行制度为例。这个制度需要与合理的财政制度、货币金融制度相配套，才有实质内涵。但南京政府并没有致力于合理的配套制度的建立，只是服从于垄断金融的需要。在抗战之前的1936年，中、中、交、农四家发行额“已增至122200余万元的巨数。一年之间，所增之数，几及一倍”（注：《中行月刊》第14卷第1、2期合刊。）。南京政府的财政支出主要并不是靠财政收入来维持，而是靠发行通货来维持的。1946—1948年，赤字占财政支出2／3左右（注：张公权：《中国通货膨胀史》，文史资料出版社1986年中译本，第51页。），通货发行呈天文数字，1948年8月法币崩溃时与1945年8月日本投降时相比，3 年间法币的发行量增加1190余倍（注：史全生等：《中华民国经济史》，江苏人民出版社1989年版，第556页。）。 本该控制通货供给的中央银行，却成了扰乱通货的直接责任者，因而其所实施的货币政策，仅具有形式的意义。
南京政府中央银行的货币政策目标和工具都是扭曲的。其货币政策目标当然已经脱离了对货币发行数量的控制。至于对利率高限的直接控制政策，则无非是为了稍稍起到减缓通胀速度的作用。在高通胀甚至恶性通胀的情况下，银行惜贷，工商业对资金的需求十分强烈，如不加限制，则利率会直线上升，从而增加企业的生产成本，使物价上涨更快，因此央行采取限制利率高限的政策，使利率保持在相对较低的水平上。1947年9月，西安的中国、交通、农业三行要求中央银行提高利率。 在讨论这个问题时，四联总处认为，若提高利率，“惟恐刺激物价，利弊互见，与国家行局推行之低利政策不无抵触，是以未能积极推动”，“对于低利放款政策经核定暂不变更”，仅在存款方面稍稍提高定期存款和转存于中央银行的存款的利率（注：普通业务小组委员会第21次常会记录，1947年10月4日，宁档：396（2）／2734。）。 调节利率本来是为了调节资金供求平衡，而南京政府则是在资金供求严重不平衡已成大前提的情况下，希望通过利率政策对其滥发货币的严重后果有所缓冲而已。
南京政府中央银行也实行存款准备金制度、再贴现制度等。但这些在名目上也不齐全的措施（如没有公开市场业务），并不能真正成为中央银行的货币政策工具，而只是摆摆中央银行的空架子而已。按理说，中央银行调节商业银行的存款准备金率，是为了通过乘数作用，调节商业银行的派生存款量，也就是调节货币量。再贴现率制度则是一种基准利率制度。这些货币政策工具的基本功能，南京政府中央银行都不具备。
南京政府中央银行作为“银行的银行”在以转抵押、转押汇、重贴现方式支持商业银行和支持重点产业方面，似乎做了一些事情。抗战之初，上海的中、中、交、农四行首先成立联合贴放委员会，“专办同业贴放并由会每日决定公布贴现率与放款利率，事属统一金融市面并稳定地方经济”（注：杭四行致中央银行电，1937年8月9日，宁档：396 ／10340。）。接着，四行总行派出指导委员， 分赴各地指导成立联合贴放委员会，“贴放办法全系应付非常时期增加生产兼谋各业资金流通以扩充抗战之力量为目的”，并“谋同业之联络”（注：殷钟戊、潘世杰致四总行函，1937年10月20日，宁档：396／10340。）。这种战时“统一金融市面”的方法与其说是中央银行的运作特征，不如说是战时统制更为恰当。战后，这种统制的力度有增无减，统制金融的职责由中央银行一家承担，该行“为全国金融中枢，所负使命极为重大”，“对于一般金融机构业务亦应透彻明了，方可控制如意”（注：中央银行第 121次理事会议记录，1946年9月25日，宁档：396／1542。）。
战后，中国、交通、农业等国家行局也开始向中央银行申请转抵押、转押汇和重贴现。1946年6月，为办理当年“苏浙皖三省春茧”， 贷款银团向中央银行“重贴现国币200亿元，计中、交、农、中信、 邮汇五行局承贷150亿元，浙江地方银行及上海各商业银行暨钱庄等承贷50 亿元”，并订有重贴现契约和贷款银团团员合约（注：中央银行第3239次常务理事会议记录，宁档：396／1542。）。1946年8月，为印制当年秋季中小学教科书，“由中、交、农、中信、邮汇五行局合借46亿元，由教育部担保，得向国行（即中央银行）转抵押”（注：中央银行第3241次常务理事会议记录，宁档：396／1542。）。
上述所谓“贷款银团”，是在中央银行指令下成立的一种金融联合组织。各个地区分别成立由若干家银行和钱庄组织而成的工商贷款银团，并由中央银行给予支持。就已见资料，上海区仅钱庄就分为4 个银团组。
实际上，中央银行将资金按条块分配后，以转抵押、转贴现等方式发放下去。在1947年9月中央银行的一次会议上，“业务局呈， 查关于各行局头寸调度问题，前经四联总处徐秘书长奉宋前院长谕，计洽定各地转质押总额中国银行为国币1100亿元，交行为1000亿元，农行以四联总处核准之本年度各种农贷及土地金融贷款，各地未经办理转质押者，迅行办理转质押，归还沪地拆款。至中信局按照成例及四联总处决议办法，办理各地转押汇转质押及拆款”（注：中央银行第3252次常务理事会议记录，1947年9月27日，宁档：396／1501。）。而各地所用资金额度也经划定，如1946年度，“上海中、交、农三行及其他商业行庄生产贷款转质押额度计中国为209.5亿元，交行为168亿元，农行为约47亿元，其他商业行庄共为64.55亿元”，到1947 年“均已本息清偿”（注：中央银行常务理事会议记录，1947年，宁档：396／1501。）。
在高通胀及恶性通胀的情况下，银行因无存款来源，已不可能正常运作，中央银行在向政府巨额透支的同时，为了不致使全国的经济陷于完全停顿，也向中、交、农等行局及其他商业银行供应一部分资金。这是转抵押、转质押、重贴现业务的实质所在。这不过是一种在万般无奈之下的统制手段罢了，与正常的中央银行业务有很大不同。笔者曾在一篇文章中说过，国民党政府对中央财政与地方财政进行划分，由于没有实行配套的财政预决算制度，由于经济和社会条件的不稳定，由于不具备相对独立的金融体系和货币政策，因而徒具形式，而没有起到应有的作用（注：杜恂诚：《民国时期中央与地方财政划分》，《中国社会科学》1998年第3期。）。同样，如果缺乏上述这些条件， 中央银行制度也是徒具形式，起不到应有的作用。因此，尽管政府充当制度推进的主体时，可以设计出一套套的制度，并以某种行政性的程序来达到这些目标，但这种“设计”也是受制约的，如果缺乏一些最基本的条件，政府所推进的制度就有可能成为名实分离的空中楼阁。
金融与经济的关系
1927年之前，中国金融与经济的关系是一种平行关系。所谓平行，并不是指两者之间没有联系（事实上，无论是业务联系，还是投资联系，两者的关系都是日趋紧密的），而是指金融业在经济发展中并没有处于一种特别明显的中枢地位或者垄断地位，虽然华资银行在产生初期与政府财政的关系比较密切，但这主要是指发行公债等业务而言，如果从中外银行和钱庄的总体来看，当时的金融业基本上不从属于财政，金融与经济各自相对独立地发展着，彼此的关系则由市场需求决定。
政府的能力弱，没有能力统一币制及对金融业实施全面的控制。政府在金融机构设置和金融法规制定方面的作用有限。以金融法规而言，其数量是很少的，即使制定成文，如《国币条例》，也并没有得到切实的执行。但是，如果我们从自发形成的行业规则、不成文法和惯例的角度看，当时的金融规程还是比较系统的，只是这类游离于中央政府的市场规程，带有较多的地方色彩，相互之间有若干差别。
当时没有全国统一的商业银行法和钱业法。上海银行公会根据华资银行多年经营所积累的经验，于1920年9 月订立《上海银行营业规程》，由入会银行共同遵守。由于没有中央银行制度，这个规则规定商业银行自行保管的存款准备金须在20%以上，另外有10%的保证准备金，两项合计在30%以上；此外，银行公会还设立公共准备金，由在会各银行认定，将现金交由保管银行存储，以解决各银行不时之需。此项公共准备金的总额定为规元30万两，各银行所认份额不得低于1万两。 此项准备金不给利息。同样，上海钱业订有《上海钱业营业规则》，入会钱庄必须共同遵守（注：杨荫溥：《杨著中国金融论》，第40、256页。 ）。这些是成文的行业规则，更大量的则是没有成文的规定或惯例。例如：要进外国银行当买办，必须有“大面子”的人担保，并交付巨额押金；买办负责中国商人的汇票和庄票的可靠性，一旦出现问题，买办要负责赔偿；外汇牌价由汇丰银行挂牌（注：第一次世界大战后，汇丰银行须与花旗、正金银行商议决定外汇牌价。）；买办凭个人信用开出的支付凭证，俗称“竖番纸”，也能被银钱业所接受，等等。正如1923年修订的《上海钱业营业规则》第二十三条指出的：“本规则有未尽事宜，照钱业固有习惯办理之。”（注：《银行周报》第7卷第8号。）这种不成文的规定或惯例是大家都必须遵守的，因而具有法的约束性。
当市场自成法规、自我调节时，金融发展程度就不会过分超前或落后于经济发展程度。当然，这是指全局而言的，在一些地方军阀控制的地区，地方金融与地方经济就不是一种大体一致的同步关系，而是金融在形式上的超前，表现为在地方范围内建立地方银行体系，以不兑现纸币代替金属货币，其结果必然是滥发纸币，侵夺民脂民膏（注：参阅姜宏业主编《中国地方银行史》，湖南出版社1991年版。）。
在自由金融市场制度下，特别是由于军阀政府非但不能保护和扶植金融，反而给金融发展造成很大的困难，金融企业除了依靠自己外，只能靠同业的互相协作。有鉴于此，同业间的相互竞争只能是适度的，而合作倾向占主导地位。
华资银行游离于政府之外的团结表现为三个层次。
第一个层次是所有主要的华资银行都以中、交两行为核心，团结在两行的周围。形成这种核心与外围关系的第一个原因，就是有些华资银行是在中、交两行的直接帮助下产生和发展起来的。陈光甫受过中行恩惠， 于是认定其宗旨为“欲扶翼中、 交两行而为其辅助机关”（注：1915年6月3日《申报》。）。曾任浙实董长的胡济生说过，上海中行的张嘉璈“对于吾行格外关切”，“公谊”既厚，“私情”亦洽（注：浙实档：董事会议录，1921年9月26日， 中国人民银行上海市分行档案室藏（简称“沪银档”）。）。盐业银行吴鼎昌在1918年曾说，该行经营较为顺利的一个重要原因是，得到中、交两行的“特别指导”（注：盐业档：1917年营业报告，沪银档。）。第二个原因是许多华资银行都领用中、交两行的钞票，借用两行的信用。如1915年浙江银行领用中行钞票100万元，而浙兴可领用500万元，且条件更加优惠。1922年6 月，浙兴自己可发行钞票，却仍然领用中行钞票，只是将额度减至300 万元（注：浙兴档：董事会议录，1916年3月13日、1923年5月14日，沪银档。）。1919年9月，大陆银行创办不久，就领用中行钞票40万元， “并商定办法14条”（注：大陆档：董事会议录，1919年9月9日，沪银档。）。第三个原因是许多华资银行对中、交两行的投资入股。
在通常情况下，核心对于外围少不了时时给予照顾，若遇危难，核心对外围也少不了帮忙；但风潮中往往首先需要“保帅”，因而往往出现外围集中保核心的现象。1916年上海中行拒绝停兑令，浙兴董事长向董事会报告说，华资“银行公会公议维持中国沪行营业，有款者各以款助，无则以财产借作押款”，浙兴“在中国沪行为最大存户，助中行即所以自助”。1921年挤兑风潮中，浙兴对天津中行的押放款16万元正好到期，“其时挤兑风潮正紧，势难收回，故准其转期1月”， 并另外给予25万元透支款。浙兴对北京中行押放款10万元到期，也准其续转3 个月（注：浙兴档：董事会议录，1916年5月17日，1921年12月5、26日，沪银档。）。其他银行也都对中行给予支持。正如中孚银行主持人所说，中、交挤兑“来势甚骤，猝不及防，然亦卒赖群策群力，得以维持于不弊。于此足证我国金融界之进步，良可欣庆”（注：中孚档：第7 卷，沪银档。）。
第二个层次是“南三行”、“北四行”等重要商业银行的协作关系，这对于增强华资银行的对外竞争力和克服种种经济、社会困难，起了很大作用。以北四行联合营业和联合发行为例：中南银行成立于1921年，其系华侨资本，因而获得了钞票发行权，但规定必须十足现金准备。没有钞票发行权的金城、盐业、大陆三行与中南携手，实行四行联营。四银行合组联合营业事务所，经营联合放款，并建立四行准备库，联合发行银行券，1923年又联合开办四行储蓄会。四行联合营业事务所的组织方式是，“营业既各不牵涉，合做亦不受束缚，且有互相扶助之义”（注：大陆档：董事会议录，1922年7月20日，沪银档。）。 四行仍是各自独立的，但相互辅翼，壮大实力，“以期金融界之实力可与实业界之需要相因应”（注：盐业档：总经理在1922年3月12 日股东总会上的报告，沪银档。）。可以说，四行联合营业，是华资银行业联合营业之先声。同时，相对于进一步的资本集中，这种协作式的联合还只是初级阶段。
第三个层次是同业组织。到1927年为止，由于政局动荡、军阀割据等原因，华资银行的全国性同业组织还刚刚起步，发挥作用不大，但地区性的同业组织则有相当力量。
在经济生活缺乏政府协调的情况下，银钱两业的同业组织以一致的立场对外交涉，包括同政府抗争，使银钱两业在经济生活中占有重要的一席之地，并与其他经济力量保持平衡。1919年全国银行公会联合会宣布：“政府对于财政计划设无根本上之改革，则银行界对于中央或各省借款凡流用于不生产事业者概不再行投资”，而只承担“确为生产事业之借款”（注：《中国银行通信录》第66期。）。银行业对政府采取了一致行动。
在更多的情况下，地区银钱同业组织显得非常活跃。如1921年7月2日，中法实业银行突然接巴黎总行指示停业，上海银行公会为维护金融市场的稳定，毅然出面代兑中法实业银行钞票。1924年9月， 在时局动荡、银根抽紧的情况下，天津、济南、厦门等很多地方的银钱同业组织出面取代地方政府维护本地区金融。当银行业与钱业在相关业务方面遇到争端时，如1924年9月发生划条纠纷，因为没有政府出面协调， 只好由银行公会与钱业公会反复磋商，自己寻找解决办法（注：《银行周报》第9卷第20号、第8卷第38、34号。）。
在政府垄断金融的条件下，情形就大大不同了。金融与经济不再是一种平行关系，金融成了政府任意操纵经济的杠杆。
1934年，中央银行就认为：“必凭恃金融之力，发挥国家之权，内则调剂社会之经济，外则控制国际之汇兑，然后其职始完而能，事始毕。”（注：关于中央银行业务之意见，1934年，宁档：396 ／6102。）1933年在张嘉璈还担任中行总经理的时候，中行对当时在世界许多国家流行的“统制经济”可能对中国造成影响表示担忧，认为在中国实施统制经济“恐不特不能收效，反足以妨碍产业发达之进行”，并对政府将“居其大半”的财政收入用于军费开支深表不满。可是当1935年3 月政府对中行实施控股，并将张嘉璈调离中行后，新任董事长宋子文即对政府的金融统制大加称赞，说其“结果颇著成绩”，认为“政府当局负重要职责”，对货币金融“加以系统的管理”是必然的（注：《中国银行行史资料汇编》上编3，第2128—2129、2180、2209页。）。
政府垄断了金融，就可以几乎任意地重新分配资源。1940年度中央银行放款总额为50.9亿元，而贷给政府中央机关的为48.4亿元，占95.1%（注：伪中央银行总分行放款分析汇报表，1940年度，宁档： 396／9469。）。1947 年9 月， 中央银行核定中国银行全国各地转质押总额1100亿元、交行总额1000亿元，而同年6 月中央银行垫款给财政部的余额高达126565亿元（注：中央银行常务理事会议记录，1947年9月27 日，宁档：396／1501。），相比之下， 中央银行用于经济方面的资金少得可怜。而在投放财政资金过多，引起高通胀的情况下，即使给经济一点资金，还不能弥补通胀的负面影响，谈不上支持经济。1946年秋，南京工商业凋敝，中央银行指令各国家行局“切实贷助，促其复兴”，“仍由各业依照规定径向各行局或本总处分别申请核办”，至于小工商贷款，则“可参照上海钱业银团贷款办法，由商业行庄筹议办理”（注：中央银行与工商业贷款银团订立合约，1946年10月4日，宁档：396／88。）。经济不再有独立性，完全仰赖于金融，而金融大权则操诸政府之手。
在金融总量中，商业行庄所占比例很低，无足轻重，各地的工商贷款银团是在中央银行的指导和审批下成立的，同业协会之类的组织可有可无，已不再有实质性的发言权。美国学者小科布尔（P.M.Coble,Jr.）说：“上海金融资本家们作为一个阶层来讲，通过1935年政府对银行产业的接管，政治上已被阉割了。由于他们在1934年时就已经妥协了，所以他们作为一个独立的经济和政治力量的活动已经完全被南京政府摧毁无遗了。”（注：〔美〕小科布尔：《上海资本家与国民政府，1927—1937》，杨西孟等译，中国社会科学出版社1988年版，第248页。 ）从史实来看，政府与行业组织的作用是一强一弱，呈反比的。当政府作用弱的时候，行业组织的作用就强；而当政府作用强的时候，行业组织的作用就弱。于是，金融市场自发的创造性就完全被扼杀了。
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