我国中央、地方政府区域调控的利益博弈分析，本文主要内容关键词为：地方政府论文,利益论文,区域论文,中央论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央与地方的利益关系构成二者关系的核心内容。在市场化改革进程中，放权让利改革战略和“分灶吃饭”新财政体制的实施，激发了地方政府发展区域经济的积极性，造就了地方政府相对独立的经济利益主体地位，使其具备了与中央政府讨价还价的能力。中央用政绩（产值、速度）来考核地方政府官员，必然促使地方政府不断追求本地利益最大化。而地方政府扮演着地方社会经济利益代表的角色，也会根据本区域的经济差异变迁过程及利益得失状况，在全国的经济发展决策中提出自身的利益要求，或在制定本区域经济发展战略中采取相应的策略去维护或增大本地区的经济利益。在实行分税制以后，谁能获得更多的资源和优惠政策，取决于其在中央及中央各部门的政治影响力乃至人事关系，取决于地方与中央讨价还价的结果。中央政府与地方政府的利益偏好带有很强的此消彼长的特征。由于转轨期特有的制度环境，中央和地方的财权、事权范围并未得到清晰的界定，故二者的目标偏好和行为取向差异，直接导致双方在财政上缴比例、争夺资金与项目、经济增长速度等多个领域展开利益博弈。
一、中央政府调控地区经济运行的一般分析
市场机制调节社会经济活动有其先天性的缺陷，要充分发挥其作用，政府必须制定一套行之有效的规章制度，并动用国家力量来进行监管。中央政府在宏观调控过程中，与地方政府进行着各自认为合乎理性的博弈（谢识予，1999）。
中央政府的本职是调控好经济运行，如果它们能以最好的形式、最恰当的投入达到了预期的目的，就假定其得益为0；但是由于调控须投入极大的社会成本，参与调控的政府工作人员必须付出辛勤劳动，且调控不一定收到积极效果，因此，中央政府存在疏于调控的可能，如果中央政府疏于调控，经济仍能良好运行，我们就假设其得益为A；如果经济不能良好运行，造成政府形象受损、社会动荡，我们就假设其得益为（-B）（B的单位与A相同）。
对于地方政府而言，遵守中央调控的各项规章制度，按市场规律运作也是其份内之事，故假设此时得益为0；但地方政府有直接参与经济活动的必要性与可能性，就存在不遵守中央宏观调控的可能，如果此时没有受到中央政府的惩处，从短期来说，地方政府可能预期得益为C；若地方政府的不遵守行为受到中央政府惩处，给予有关责任人以处罚，我们假设它们此时的得益为（-D），（D的单位与C相同）。根据以上假设，可以列出双方博弈矩阵图（见图1）。
图1 中央政府与地方政府博弈策略组合
按照矩阵图中箭头方向进行分析，我们可以发现该博弈是没有双方都能接受的纳什均衡的策略组合，两博弈方之间的利益始终都不会是一致的。在这种博弈中，双方为了获得最大的期望值，必须以一定的概率分布随机选择一些策略，即博弈方必须选择混合策略。下面分析中央政府与地方政府的混合策略（见图2、图3）。
图2 中央政府与地方政府博弈的混合策略（1）
从图2（a）中可知，A与（-B）的连线上每一个点的横坐标表示地方政府选择违规行为的概率，纵坐标就是中央政府在地方政府任一行为下选择调控的概率P，中央政府的期望得益为A（1-p）+（-B）p，（p为地方政府破坏的概率）。如果p＞P，此时，中央政府期望的得益小于0，因而它必定会调控，地方政府大于P的破坏概率是不可能的。如果p＜P，则中央政府得益大于0，因而它疏于调控是合算的。此时，地方政府即使提高一点违规概率，只要不大于P就不会有被惩罚的危险，因此，地方政府破坏的概率就会趋近P，也即地方政府选择违规与不违规的概率分别为P与（1-P）。同样的分析也适合于图2（b），可以证明中央政府选择调控与疏于调控的概率分别为P[*]，与（1-P[*]）。
为了促进地方政府经济行为的自律，加大对地方政府的处罚，情况会怎样呢？加重对地方政府的处罚，在中央政府同样的混合策略下地方政府的期望得益为负，会减少甚至停止违规行为。但是这又会使中央政府提高疏于调控的概率，如图3（b）所示，中央政府疏于调控的概率从P[*]提高到P[*]，这时，地方政府又会选择混合策略，而混合策略的概率分布取决于中央政府的期望得益，即取决于A与（-B）、只要A与（-B）不变，加重对地方政府的处罚，虽然在短时期能抑制地方政府的破坏行为，但长期却只能使中央政府更少关注地方政府的经济行为，违规情况不会有所改善。
反过来，在地方政府混合策略不变的情况下，中央政府的期望得益为负，肯定会要选择调控，这样地方政府就会选择减少违规概率（从P减少到P′），甚至不违规，在该水平上，中央政府调控与疏于调控的期望得益又相等了，它再次选择混合策略，达到新的混合策略均衡。因此，中央政府的疏于调控概率取决于地方政府的期望得益，即C与（-D），只要C与（-D）的值不变，中央政府在长期中的调控程度就不会变化。
图3 中央政府与地方政府博弈的混合策略（2）
综上所述，中央政府存在调控区域经济关系不力的可能，也就是存在区域经济关系不和谐的可能。要解决这个问题，只有尽可能加强对中央政府相应职能部门的监督，提高中央有关职能部门工作效率和解决实际问题的能力，而在现实中这一要求很难达到。
二、地方、中央与企业利益博弈的具体分析
地方与中央的利益博弈，不仅对经济资源在二者间的分配产生决定性影响，而且对整个社会经济增长格局和资源配置效率具有间接的经济效应。为了深入考察放权让利改革战略中地方政府与中央政府的对策博弈所形成的经济增长格局，现引入一个简化的理论模型加以刻画。
在这个模型中，有一个中央政府、两个地方政府和两个国有企业，其中两个企业分别位于两个地方政府的辖区之中。由于改革初始阶段中央政府将国有企业划归地方政府管理，因而地方政府拥有对所属企业税后利润的剩余索取权。假设：
1.中央政府有权确定税率t和地方政府的税收上缴份额x[，i]（0≤x[，i]≤1）；中央政府的目标是在保证中央财政支出前提下使两个地方政府预算收入差距最小化（即执行地区平衡发展政策），则中央政府的目标函数可以定义为：
Max Uc=ln（1-x[，1]）ty[，1]+ln（1-x[，2]）ty[，2] （1） s.t. x[，1]ty[，1]+x[，2]ty[，2]≥E（2）
式中，y[，1]、y[，2]分别为地方政府1、2所属企业的产出水平，E为中央政府的财政支出。之所以选用对数函数来刻画，是因为中央政府偏好于地方预算收入的平均化。
2.地方政府的目标是追求可支配收入最大化，其可支配收入由两部分组成：税收收入份额和企业的剩余收入。目标函数可表述为：
Max L=（P-c-t）y+（1-x）ty（3）
式中，L为地方政府可支配收入，P为企业产品的市场价格，c为产品的平均成本。
3.分属不同地方政府的两个企业生产同质产品，并在产品市场上展开库诺特（Cournot）博弈，每个企业的战略是选择产量。
4.企业生产的产品面临线性的市场需求曲线，可表述为：
f（P）=a-（y[，1]+y[，2]）K（4）
式中，a表示市场中某种商品的总需求量，K为制约某种商品总要求量的价格等影响因子。
根据上述假设，我们分别考察以下三种不同的斯坦克尔伯格（Stackelberg）博弈类型。
（一）中央政府确定地方政府的上缴税额先行博弈
这种类型反映的是中央政府在博弈的第一阶段确定地方政府的税收上缴份额x[，i]，且信守该合同，之后拥有企业剩余收入的地方政府可以凭借出资者身份干预企业经营，确定企业产出水平y[，i]，使其服从地方收入最大化目标。
根据子博弈纳什均衡求解法则，地方政府1、2的反应函数分别为：
y[，1]=（a-c-tx[，1]-y[，2]）/2（5）；y[，2]=（a-c-tx[，2]-y[，1]）/2（6）
给定地方政府的反应函数，中央政府在第一阶段的目标是：
Max Uc=ln（1-x[，1]）t*y[，1]+ln（1-x[，2]）t*y[，2] （7）； s.t. x[，1]ty[，1]+x[，2]ty[，2]≥E（8）
由于2x[，1]-x[，2]≤1/2且2x[，2]-x[，1]≤1/2，故而均衡结果为：y[，1]≥（2a-2c-t）/6（9）
（二）地方政府选择企业产出水平先行博弈
这表现为中央政府不能信守事前合同，即等价于拥有企业剩余收入的地方政府先选择企业产出水平y[，i]，而后中央政府根据其目标取向调整地方税收上缴份额x[，i]。通过构造拉格朗日函数，可以推得中央政府的反应函数为：
x[，1]=（y[，1]-y[，2]+E）/（2y[，1]） （10）； x[，2]=（y[，2]-y[，1]+E）/（2y[，2]） （11）
这意味着，一个地区的税收上缴比例随其产出水平的增加而上升，而随另一地区产出水平的增加而下降，这就出现了“鞭打快牛”的棘轮效应。
当地方政府意识到中央政府可以调整财政上缴份额时，其在博弈第一阶段的目标变为：
Max Li=（P-c-t）y[，i]+[1-x[，i]（cy[，1]，y[，2]）]ty[，i]（12）
由此可以得出地方政府的均衡上缴份额为：x[，1]′=x[，2] ′=（3E）/（2a-2c-t）（13）
（三）中央调整区际上缴税额，企业以市场主体角色先行博弈
当地方政府并不拥有企业的剩余收入时，企业依据利润最大化目标确定产出水平；中央政府则出于地方预算收入差距最小化目标，调整地方税收上缴份额x[，i]，力争实现地区间的均衡发展战略。这是企业脱离地方政府干预，以市场主体角色行动的博弈类型。
在企业先行博弈中，中央政府的反应函数与第二种博弈类型是一致的，即
x[，1]=（y[，1]-y[，2]+E）/（2y[，1]） （14）； x[，2]=（y[，2]-y[，1]+E）/（2y[，2]） （15）
而作为拥有完全自主权的企业，其上缴的税收究竟在中央与地方政府之间作何种分配，并不与自己利害攸关，其目标仅服从于利润最大化的要求，即：
Maxπ[，i]=[P（y[，1]+y[，2]）-c-t]y[，1]，i=1，2（16）
借助企业间的库诺特博弈，可得出纳什均衡产出水平为：y[，1][*]=y[，2][*]=（1/3）（a-c-t）（17）
每个企业的纳什均衡利润分别为：y[，1][*]=y[，2][*]=（1/3）（a-c-t）（18）
而地方政府的税收上缴份额则为：x[，1]=x[，2]=（3E）/（2（a-c-t））（19）
可以看出，在企业先行博弈中，地方政府既不能控制和确定企业的产出水平，也不能基于自身利益选择税收上缴比例，故而它并非博弈过程的参与者，而只是博弈结果的接受者。
三、讨论与结论
改革开放以来，形成地方政府推动经济增长的主体格局。地方政府作为行政等级制的一级组织，必须完成中央政府提出的经济和社会目标。各类经济指标（如经济增长速度、上缴中央财政的收入、地区物价水平、就业状况等）的执行情况将直接作为地方政绩的考核标准，决定地方领导者今后的晋迁和发展，这必然促使地方政府必须对上级政府负责，不断地追求本地利益最大化，由此造就了目前中国特有的以地方行政利益为边界的市场竞争关系和经济增长方式（陈东琪、银温泉，2002）。中央政府及其政策对全局性的社会利益调控，必然要调控中央利益与地方利益以及地方之间的利益关系。地方政府作为区域经济调控主体地位，相对于以社会经济福利最大化为己任的中央政府而言，有其独立的经济利益（李新安，2004），它不仅以中立者身份调控经济运行，而且以所有者身份干预经济。从控制和争夺资源、维护地区利益出发，出现了向上级政府争资金、争留成比例、争项目安排的“讨价还价”，区域间展开竞争并在竞争压力下采取的保护主义措施（张维迎，1998），强化而不是削弱对企业的控制等现象。中央与地方关系的非稳定性和非规范性，靠政策调整的中央与地方利益关系也呈现出新的非均衡状态。
上述简化的博弈模型，提供了关于转轨期中央与地方经济调控中的几个基本推断：
（1）区域调控利益目标的分离。理性假设基础上的中央政府是整个社会公共利益的代表者，它的主要目标是寻求中央利益最大化。地方政府的主要目标是在不损害中央利益的前提下，努力谋求地方利益的最大化。但是，伴随着人、财、物管理权的下放，这种理论上假定的在根本利益一致基础上的目标价值取向，与实际结果往往发生分离。地方政府以削弱中央政府财政收入的增长弹性为代价，充分运用自主权力获得较大收益，成为发展地方利益的主宰。在没有规则或规则不稳定的状态下，短期利益与长远利益、局部利益和整体利益很难予以有效整合，势必威胁中央利益和全社会的公共利益。此外，在模型中还可以看出，地方与中央政府之间不再是单纯的行政隶属关系，而带有一定契约关系的特征（Barzel，1992）。中央（出于地区均衡发展目标的考虑，总是力图让经济发展快、产出水平高的地区多为中央财政收入作贡献，以避免区域间的马太效应）与地方区域利益动因（将预算收入转化为预算外及非预算收入，以减少与中央政府的共享数额等等）目标取向上的差异决定了双方在多个领域展开利益博弈，博弈的结果不仅对二者的利益分配具有实质性的影响，而且对整个社会经济增长格局和资源配置效率具有间接的经济效应。
（2）区域利益调控方式的扭曲。通过比较地方先行博弈和企业先行博弈，可以发现，当地方政府享有所属企业的剩余索取权和剩余控制权时，企业的产出水平y[，i]要高于企业从利润最大化动机出发所追求的产出量y[，i][*]，导致了企业的无效率扩张。这一结论意味着，只要企业的产出量的增长能够带来地方税源的增加，则企业就可以在地方的庇护下继续运转下去，而不管盈亏状况如何。现实中许多企业往往通过各种方式把所得税降至最低水平或零水平，以致在零利润或负利润条件下长期运行（Ma Jun，1995），其原因概出于此。正因为存在体制转轨中的模糊地带，加上信息不对称、不确定性、地方差异等因素的影响，地方政府往往通过“层层截留”、“曲解政策”、“补充文件”、“改头换面”等手段（李新安，2003），做出符合其自身利益的理解，修正中央和上级政府的政策安排，使这种修正后的政策更能适合自己实现利益最大化原则。因此，传统体制下的利益强制关系逐步向协商关系过渡，中央与地方在各种利益问题上讨价还价，非稳定预期的分权化改革又加剧了这种趋势，并形成恶性循环。
（3）区域利益调控的低效。利益调控无论是在宏观层面还是微观层面都是利益关系调整的重要组成部分，模型也为过渡时期宏观经济中出现的“过剩供给”和“低价竞争”现象提供一定的解释。比较地方先行博弈和企业先行博弈，可以看出，企业的最优决策产量y[，i][*]要小于地方最优产量y[，i]；而企业先行博弈的市场价格则要高于地方先行博弈所形成的价格。这意味着，受利润最大化目标支配的企业的产出扩张均衡点要比地方政府主导的产出均衡点较早达到，所形成的市场供给并不会显著的、持续的大于市场均衡供给，由此及彼不带来市场价格的明显下挫；而在地方政府效用目标支配下，企业以所有者收益损失为代价满足政府的扩张冲动，市场的自调整机制失灵，其结果是在低价竞争中企业无利可图。在目前，超额供给、恶性过剩从现象上看是来自需求萎缩，但其背后是由于企业不合理的产权结构和地方政府权力越位所决定的（李新安，2004）。而这一点，恰恰是本文简化的理论模型所提供的一个基本结论。
（4）地方与中央利益关系调整的约束缺失。改革开放以来，中央与地方利益关系的演变并非系统设计的结果，而是政策机制渐进调试的产物。由权力中枢中央政府确定的政策安排，通过各级地方政府去贯彻实施，它所表现出来的权力关系是单向的而非双向的动态平衡，中央政府的权利和义务并不对称统一。而且，宪法和有关法律对中央政府权力和义务的界定过于笼统，缺乏具体规定。在每一次利益关系的调整中，中央政府的权力收放依据不足，而处在其行政层级之下的地方政府则处于弱势地位，因此，利益关系调整缺乏双向性的约束机制。地方政府独立利益主体地位使其偏重于按利益最大化主体行事，当地方利益取向符合中央政策调控的利益时，地方政府可很好地执行中央政策；反之，地方政府执行中央政策的效果就会受到影响。放权于地方政府的制度变迁实践中，地方财政虽然有所强化，但区域调控角色难以到位，中央财力弱化，宏观调控手段难以有效实施，使得整个经济在高速增长中隐含着“一死就放，一放就乱，一乱就收，一收就死”的“活乱循环”。
总之，在从放权让利的改革到以分税制为核心的宏观管理体制框架构建的进程中，政策调整对中央与地方利益关系的功能与作用已呈式微态势，非规范性的政策供给已暴露出种种弊端。政策调整的先发性利益将趋于消失，利益诱导型增量改革的余地日益缩小，各种整体性配套改革的规范程度将要求更高，“公共利益是政府组织制度化创造和带来的东西”（塞缪尔·P·亨廷顿，1989）。中央与地方利益关系的模式作为中国改革开放的一种历史延续，已经由政策调整进入制度创新的新阶段。没有强制性的制度安排，任何设计完美的利益分配机制在运行中注定要打“折扣”。中央与地方政府在利益关系调整之后，必须加以双向约束，重构一种科学规范的中央与地方利益关系的新模式，以保持深层次利益结构平衡。