转变政府职能，加快教育改革和产业化发展，本文主要内容关键词为：教育改革论文,转变政府职能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育发展是社会进步和经济发展的基本要素，伴随经济发展、社会进步、对外开放和国际竞争，教育发展的重要性已经得到人们越来越多的认识，但是教育存在的很多问题并不让人乐观。近几年来，在每年的人大和政协两会上，教育和科研领域存在的很多腐败现象，教育产业化的发展方向，政府教育部门的改革和转变政府教育管理的职能等等，一直都是与会代表和委员们激烈争论的焦点。2002年全国人大通过了《民办教育促进法》，不久前又颁布了中外合资办学的管理条例，2003年政府还要开展对事业单位的全面改革，这些新的变化更加激起人们对教育问题的关注。但是教育问题的存在由来已久，过去的20多年全国上下集中精力搞经济建设，又对教育改革欠下了很多新帐，现在教育和科研领域的很多弊病已经发展的相当严重，政府教育部门对于怎样改和改成什么样的问题仍然还有很多疑虑，因此需要在一些基本理论问题上有一个很深入的认识，排除当前阻碍我们教育事业健康发展的各种障碍。
一、当前教育领域存在的突出问题
对于当前教育领域存在的突出问题，人大和政协的批评意见集中在几个方面：1、基础教育的目标不明确。政府教育部门的管理浮在表面追求简单的数量化指标，缺乏深入实际的质量化管理，导致学校片面追求升学率，教学内容围着高考指挥棒转，造成学生负担重精神压力大，高分低能的现象多。2、国家和地方财政的投入偏重高等教育，导致基础教育的资金缺口太大，农村教育普遍落后，城市流动人口的子女享受教育机会不平等。3、高校和科研机构中的各种腐败现象日益严重。职称评聘、学位授予、课题评奖存在大量水分，招考学生、设立和招标研究课题、科研学风、人事和行政管理等各个环节普遍存在各种各样的腐败行为。4、教师队伍的基本素质差，硕导博导名不符实和滥竽充数者多。基础教学的方法简单落后，高等教学的内容陈旧或脱离实际，学生学非所用和高分低能的现象日益普遍，教师和学生有心理疾患或心理障碍的问题也日渐严重。5、政府教育部门的观念陈旧落后，面对教育的产业化发展要求和落实民办教育促进法的任务，面对高校扩招和放开收费之后反映出来的各种问题，缺乏开展工作的新思路和新举措。
当前教育存在的这些问题，归根结底都是政府教育管理停滞不前和长期落后的结果，无法适应社会经济发展对教育事业发展的需要。教育是社会经济长期发展的重要基础，属于长期的社会事业，但是政府对学校的管理，长期以来都是临时应对和追求短期效果，迫使学校方面的管理也不得不经常偏离教育的长期目标。造成现在的突出问题：普及基础教育需要投入大量财政资金，但是中央和地方财政的教育经费90％以上都拨给了高校；提高教学质量，关键是要靠提高教师队伍的整体素质，需要十分严格的教师从业资格管理，但是现在的管理却给滥竽充数和弄虚作假者造成了很多机会；学校管理要遵循教育的内在规律和充分发挥学校办学的积极性，但是现在用来管理学校的各项制度和考核指标严重脱离实际，迫使学校要么因循守旧停滞不前，要么把一些正常的办学行为转入暗箱操作，信息无法披露，给腐败大开方便之门；扩大优质教育资源的增长和供给，需要广泛动员社会资金的投入，但是现在政府对教育的管理，一方面无法克服教育收费之后产生的各种腐败漏洞，一方面又给民间资本办学设置了很大的障碍。这些问题长期困饶我们，阻碍教育的健康发展，现在已经到了比较严重的地步。
教育问题由来已久，过去因为国家财力有限，人民生活贫困，经济领域和分配领域的社会矛盾牵制了大部分人的注意，教育问题还不能够引起足够的重视。也因为贫困，教育资源的供给极为有限，只能让少数人享受上学的机会，教育问题就只影响少数人，但是现在一切都不同了。首先，因为生活水平的提高，子女教育的开支逐年加大，成了大部分家庭的一项主要开支，教育问题因此引起人们的普遍关注。其次，因为九年义务制教育的推行和高等教育转向普及，教育服务的内容和质量对全体国民基本素质的影响越来越大，包括他们的文化知识、身体和心理健康、品德修养和职业技能等各个方面，人们越来越认识到，落后的教学内容和错误的教学方法可以严重损害青少年学生的心理健康和扼杀他们创新思维的活力。最后，社会经济发展对教育资源的需求迅速扩大，越来越多的人希望获得继续学习和享受高质量的终身受教育机会，同时下岗再就业和劳动力市场激烈竞争的现实，也更加激发人们对各种对口专业的多样化教育需求，但是教育资源的供给，因为受到政府对教育资源的垄断和落后管理方式的制约而不能很快增长，同教育需求增长的矛盾是越来越尖锐了。
二、教育改革首先要解放思想，树立多元化发展的长远目标
要从根本上解决当前教育存在的问题，避免短期行为，我们必须首先在认识上弄清楚，教育的培养目标是什么？教育发展的长远目标是什么？因为它们的答案是决定教育事业为何存在和发展、以及怎样存在和发展的基本依据。中国在过去的50年里，对此仅有的回答，一个是培养无产阶级接班人，另一个是培养社会精英，它们的潜意识都是传统农业社会的天才崇拜，鼓励墨守成规和抵制创新变化。这种只有一个培养目标的教育思想，对我们的教育发展造成了严重的制约，首先是导致基础教育的重心全部转向高考，政府、学校、家长和学生全都绑到高考一条道上，精英教育和全才教育的负担越来越多地落到广大中小学生身上，给他们带来了无法承受和日益沉重的学业负担。尽管社会需要和最终能够获得成功的精英只是极少数人，但是大部分人仍然不得不为此而把很多宝贵的精力白白花费在对于发展自己和获取就业机会毫无用处的应试准备上。其次是造成政府对教育的行政垄断和教育发展的长期停滞，获取高等教育的机会变成少数人的特权，我们的大部分劳动力人口因此丧失了继续学习和获取职业技能的很多机会，面对劳动力市场的变化陷入更多的困境。他们中的很多人要想进入劳动力市场，还不得不首先克服自己在基础教育阶段培养起来的接班人意识和社会精英架子。最后是政府垄断导致政府管理和学校办学无法分清各自的职责，无法积极适应社会经济发展带来的很多变化，影响教学内容和教学方法的及时改进，导致学生学非所用和高分低能的现象日益普遍；影响学校管理的改革，导致教育领域产生越来越多的经济腐败、学风腐败和道德腐败长期得不到根治。
我们今天的社会现实，在发展市场经济和对外开放的道路上已经向前迈出了很大的步伐，对外是21世纪经济全球化的时代，必须全面接受现代商业社会的各种国际规则，对内是市场经济迅速发展和传统农业社会逐渐走向没落的时代，商业社会专业化分工发展的要求渗入社会生活的各个方面。一方面是不同层次不同类别的就业岗位，各有专门的技术分工，对劳动力资源的职业技能呈现出多样化需求的特点，另一方面是不同年龄不同能力和有不同追求的个人对教育机会选择也有多样化的要求。从这样的现实出发，根据人类历史长远的发展趋势，我们今天的教育，为满足社会发展对教育的需要，就必须抛弃目标单一的传统教育思想，选择一个多元化全面发展的目标，包括多元化的教育培养目标，多元化的办学目标、多元化的教学内容、多元化的办学方式、多元化的教学资金筹措等等。有了多元化的教育发展目标，我们的中小学教育就可以摆脱高不可攀和脱离实际的精英目标，明确追求提高国民基本素质的目标，调整教学内容和改进教学方法，坚持做好基础教育的工作。我们的专科和高等教育除了可以继续选择培养社会精英的目标以外，还可以根据自己的实力选择更加贴近社会需求和就业岗位分布的办学方向，据以改进教学内容和调整招生条件。我们的很多大学，因此可以获得更大的办学自主权，少数一流大学仍然可以坚持培养社会精英的办学方向，但是多数大学可以根据社会需求和自身办学条件选择行业对口的办学方向，让我们的广大学生有更多的求学选择和学到贴近实际的更多有用知识。
根据多元化发展的目标，我们对教育的管理可望有全面的改进。1、明确政府管理和学校办学的基本分工，以及它们各自应该承担的责任，在此基础上，进一步构建适应社会发展需要的教育管理法制框架，全面改进政府对教育的管理，规范办学行为，保证教学质量，克服教育领域的各种腐败问题。2、明确基础教育和高等教育的基本分工，改革高考制度，把学校、学生和家长都从高考的大棒下解放出来，同时大幅度增加国家财政对基础教育的投入，让每一个适龄儿童和青少年，不论家庭贫富，都能及时完成旨在提高国民基本素质的九年义务制基础教育。3、让学校有更大的办学自主权，充分调动它们办学的积极性，让各类专科和高等教育的每个学校都有可能根据社会发展的变化快速反应和积极调整，选择自己长远的发展目标，增加教育投入，不断改进教学内容和教学方法，克服短期行为。4、可以广泛动员社会力量办学，以补财政投入的不足，引入市场竞争机制，优胜劣汰，迅速增加优质教育资源的供给，加快教育事业的发展。
三、当前教育改革具体措施的选择
有了多元化的教育发展方向，解决面对的问题，我们需要的教育改革，就可以从调整国家财政投入、改革高考制度、转变政府管理职能和推行学校的公司化管理等几个方面加以有力的推进。调整财政的教育投入，首先要明确政府对于发展教育的分工和责任。根据多元化的教育培养目标，政府对发展教育的分工和责任，第一是要负责提高国民基本素质的任务，承担基础教育的财政负担。第二要克服社会歧视，保证公平的受教育机会。第三，要致力于提高教学质量和改进教学内容的各项监督制度的建设，增加财政对教师培训和改进教学方法的投入。第四，要广泛动员社会力量办学，增加教育投入，加快教育事业的发展，弥补国家财力的不足。从我们的现实出发，落实政府对教育的分工和责任，对应的措施，应该把目前财政对教育投入的大头逐渐转移到基础教育和高校科研上来，大幅度增加国家财政对农村中小学的教育经费投入，同时加大对师资培训的投资力度，并给城乡贫困人口的子女上学提供必要的补贴。提高国民素质，基础教育是重点，政府负责提高国民素质的任务，就应该承担起基础教育的财政负担，所以各级财政对教育投入的大头就应该放在基础教育，而不是现在90％以上拨给高校。在高校方面，现在已经基本放开了对学生的收费，随着整个社会收入水平的逐渐提高和家庭个人对教育投入的增加，高等和高等以上的教育都可以通过人力资本的产出来获得补偿，通过学校改革把它们逐渐推向市场，国家财政就可以减轻这方面的负担。高校科研是提高教学质量改进教学内容的重要条件，政府要促进学校更新教学内容和提高教学质量，很有必要增加这方面的资金投入。
改革高考制度，克服高考指挥棒的不良影响，有必要采取的措施：第一，改统一高考为中学生统一毕业考试，把高考出题权和高校招生权全部下放给高校。政府承担基础教育的责任到每个适龄青少年达到中学毕业为止，继续教育可以全面放开市场竞争，每一家高校都可以根据自己选定的办学培养目标和招生对象，决定为自己所用的考试科目和考试内容，根据自己的教学资源状况决定自己的招生数量。第二要保证参加高招的学生能够及时获得必要的信息，自由选择报考的学校和准备参加的考试。信息内容除了学校自身的招生广告以外，还应该包括学校的师资力量构成、任课教师同学生的比例和同行政后勤人员的比例、人均教学设备和教室面积、学校的财政状况和收费标准、各家学校的历届毕业生就业状况、劳动力市场对不同专业的招工需要和提供就业岗位的情况、不同学校享受政府财政补贴和获取奖学金的条件等等。第三，规定高校招生吸收贫困地区和贫困人口子女的法定最低比例，与国家财政的适当补贴直接挂钩，同时取消对自费生的上学年龄限制和受教育时间限制。政府教育部门可能有人担心，下放高考和招生自主权，高校招生就会失去控制，这是很错误的认识。因为高校招生的数量就是应该放开的，问题是质量如何保证。解决质量问题，要靠引进市场竞争机制，鼓励学校和学生的双向自由选择，淘汰落后的学校和教育资源；要靠提高政府管理和学校办学的二个透明度，规定学校办学和教师从业的资格门槛，增加信息披露和强化社会监督。沿袭计划经济限制数量的一套办法是不可能有任何奏效的。
教育改革，政府教育部门的工作重点，要从高考和具体的办学事务中解脱出来，致力于做好有关教育的各项法规制度建设，运用法制的手段强化监督和管理，确保合理分配财政资金、规范化办学、教师队伍素质和办学质量的不断提高。经济发展，国家投入基础教育和高校科研的财政资金逐年增加，学校自己也有很多增加收入的来源，因此合理使用财政资金，防止资金分配过程的腐败，变得越来越重要了。过去几年，国家增加教育投入，财政把资金直接拨给一部分重点大学和政府教育管理部门，再由他们去在管辖范围内进行分配和使用，整个过程基本上都是暗箱操作，没有任何公开的分配标准，因此助长了很多腐败行为。现在要防止腐败行为和保证合理使用财政资金，必须把学校和教育部门分配资金的过程挪到财政拨付资金之前，使之纳入立法监督和财政监督的范围。各级政府的教育部门要负起责任，召集校长联席会议和教师工会，广泛听取专家意见，根据公平、公开和合理使用资金的分配原则，制定教育资金的分配方案和公开各项财政补贴的标准，接受人大审核和公众评议，通过后再交财政部门执行。规范学校办学，核心是强化对办学行为和教学质量的监督，建立科学的办学质量和教学质量的评价体系，做好办学资格、校长人选资格和教师从业资格的管理工作。必须公开发布各级各类学校的办学资格标准和校长教师的从业资格标准，以及政府和学校教育管理人员的良好行为准则，据以清除不合适的政府管理人员和校长人选，以及教师队伍中的滥竽充数者，克服教育领域的各种暗箱操作和腐败，促使校长和教师队伍不断提高职业素养和道德品质。与此同时，为了保证制度的有效约束和防止短期行为，政府还要设立专门的机构负责常规的检查监督，受理举报和投诉，公开对不良行为的处罚标准和对不良后果的补救措施，消除违法行为的影响，让违法操纵者无机可乘，维护各项制度标准的健康运行。
四、加快教育的产业化发展
加快教育的产业化发展，是市场经济条件下发展教育的必由之路，社会发展对多元化的教育需求增加，政府提供教育资源满足不了，就只能依靠市场的力量。因此教育产业化发展的基本任务，一要广泛动员社会力量办学，弥补国家财政投入的不足；二要推行学校的公司化管理，规范加学行为；三要公开办学的统一审批条件，消除对民间资本办学的歧视，做好政府管理部门为学校的服务；四要引进市场竞争机制，优胜劣汰，在提高办学质量和教学质量的前提下，加快优质教育资源的成长和对劣质教育资源的替代，实现教育事业的全面发展。
推行学校的公司化管理，核心是强化学校内部管理的约束和扩大学校的办学自主权，适应办学资金来源多元化的趋势，同学校赢利与否和是否公办或民办没有必然的联系。公司化管理的具体办法是参照公司法的组织要求，建立学校董事会和制订学校章程，明确办学方针、应该承担的责任、财产管理和资金筹措、校长和骨干教师的聘任程序、保证教学质量的措施等等，同时也把学校办学方针的制订、校长和骨干教师的聘任权、收入分配的决定权、学校经费的支配权一律交给学校，有条件的学校还要建立教师和专家委员会，参与学校方针政策和规章条例的制订。对公司化管理的学校，政府部门一方面要对学校规定细致的信息披露要求，加强对学校办学的会计财务监督、教师聘任监督和教学管理监督，防止各种行政腐败和可能的商业性欺诈行为。另一方面要组织社会范围的校长联席会议和教师工会，发挥他们的作用，管理办学资格和从业资格的门槛，维护行业标准和强化行业自律，防止不正当竞争行为，保护学生、学校和教师的利益，及时清除不合格的办学和教学人员。学校办教育与一般的企业公司不同，一个是投资回报很有限，一个有比较好的外部经济或社会效益，政府对公司化管理的学校要制订专门的非赢利公司税收条列，免除对学校利润的征税，把纳税重点转向个人的办学收入和教学收入。
吸收民间资本的投入，是要在学校推行公司化管理的前提下，允许民间私人资本创办或参股学校，允许参与部分学校的收购和兼并，以此加快优质教育资源的增长和对劣质教育资源的替代。对于民间私人资本办学，我们长期以来的担心集中在收费过高、教学质量无保证、追求资本赢利等几个方面，这些都是完全没有必要的。因为只要开放民间私人资本办学，执行同公办学校一样的办学资格门槛，作为提供教育服务的学校，在教育资源迅速增加和竞争日趋激烈的条件下，为了生存和长远发展的目标，自然会选择降低收费和提高教学质量的策略，这种行为将同家电行业千方百计降低价格和提高产品质量完全一样。我们现在禁止民间私人资本办学的结果，是学校行为和信息披露的严重扭曲，以及高居不下的教育成本，反而抬高教育收费和增加腐败。例如一些大城市的重点公办中学，它们可以采取开办民办分校和把优质教育资源转移到民办的方法，少招或不招公费生，多招或只招民办自费生，它们继续保持的公办部分反而成了附加的成本累赘。公办的高等院校则更加突出，它们享受超过90％的财政拨款，同样收取高昂的学费，举办各种各样的收费培训班，但是人们比较普遍的反映仍然是教学质量缺乏保证。因此结论应该是需要政府教育部门对办学资格和教师从业资格的管理尽快到位，而不应该把教育收费上涨和教学质量下降的责任推到民办学校。
教育的产业化发展，允许民间资本的广泛参与和引进市场竞争，很可能产生的一个负面影响是，优质的教育资源向大城市和特大城市集中，广大农村和欠发达地区仍然缺乏教育资源。大城市的居民收入水平高，比较能够承受子女上学和继续受教育的收费负担，学校收入来源多，可以聘任大量优秀教师，提高教学质量，招收更多的学生。大城市的人口密集，生源集中，办学成本比较低，可以充分吸引民间资本办学。相比之下，农村和欠发达地区不仅没有这些条件，而且还要面对优秀教师的流失。为了弥补这种市场无效的缺陷，政府管理教育，除了前面提到的各种要求以外，还应该有新的措施，例如对大城市的学校规定必须招收流动人口和贫困家庭子女入学的最低比例、为农村和欠发达地区提供师资培训和派出教师的最低要求、规定教师从业资格必须有在贫困地区任教经历的最短时间、增加国家财政对贫困地区的教师补贴和学生补贴，等等。
新世纪的中国教育，克服单一目标的传统教育思想，走好多元化发展的道路，加快教育改革和教育的产业化发展，一定会给中国的社会历史发展和经济持续增长作出伟大的贡献。
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