高校的人事费用结构及人力资源重组，本文主要内容关键词为：费用论文,人事论文,人力资源论文,高校论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
众所周知，我国高等教育长期受到经费短缺的困扰，投入不足成为高等教育发展和教育质量提高的重要制约因素。经费短缺迫使高校经费的分配支出以牺牲质量为代价，首先向满足“人头费”的需求倾斜，往往对更新教学和科研手段、改善办学条件束手无策。人员经费及其相关费用占据了高校经费结构的最大份额甚至主要份额，其使用方式和使用合理程度极大地影响了教育质量，特别是教育投资质量；或者说，它在很大程度上显示了高等教育的质量特征。人员经费及其相关费用表面上是一个成本结构问题，而实质上取决于人力资源的配置方式及与之相关的配置效率。因此，人力资源配置方式和配置效率在很大程度上决定了高等教育的办学效益和投资效益。人力资源配置方式不是一个孤立的、由高校个别决定的方式，而是一种体制或制度。它的形成有多元性的致诱因素和比较复杂的社会背景，而一经定型化，便产生巨大的运行惯性，使得改变这种运行惯性要付出令人生畏的成本代价，因而成为任何改革方案或改革设计既希冀超越却又无法超越的雷区。本文有鉴于此，故借助制度经济学的工具，从成本费用角度对高校的人力资源配置效率予以剖析，进而探讨效率改进的路径选择和成本比较，而非单纯地试图开出解决问题的药方。
一 劳务成本虚拟化及其延伸和放大效应
为使我们的分析推断更为严密和符合逻辑性，本文并不一开始就囿于高校，而从一般性的成本费用概念着手。
经济学和会计学定义的费用，是指经济组织为获取营业收入而投入的各种经济资源的耗费。成本则是对象化的费用，即为了取得任何一项资产所产生的费用均可称其为成本。任何经济活动都需要人力投入。劳动力通过劳动过程把它的价值的等价物加进产品，而成为产品成本的重要组成部分。按照成本费用概念，我国企业将为直接取得营业收入的生产人员和生产单位为组织和管理生产发生的各种费用，分别计入生产工资和制造费用，归集后分摊进入产品成本；企业行政管理部门为组织和管理生产经营活动发生的各种费用，包括企业管理人员的工资、福利及与人员相关的费用，如工会经费、职工教育费、劳动保险费等，列为管理费用，归集后最后冲减本年利润。
我国企业的人员经费及其相关支出极大。即使在改制后的上市股份公司中，人员经费也占据成本费用的相当大的比例，以人员及人员相关支出为主的管理费用通常冲减了营业利润的一半以上，少数公司的管理费用甚至超过了营业利润。这种异常状况表明我国企业存在严重的劳务成本虚拟化问题，直接导致了我国企业的经济低效率，市场竞争力自然无法望国外企业之项背。
劳务成本虚拟化产生的原因可简单归集为制度因素，即人力资源配置方式。我国的劳动就业制度与政治经济制度和特殊的人口问题国情紧密相关，计划经济体制下的普遍就业和充分就业表象，掩盖了大规模的“隐性失业”和“在职失业”。据中国经济学家进行的各种零星调查，估计国有企业富余人员至少逾2000万，这个数字还没有统计包括高校在内的行政事业单位。它可以从另一角度予以证实：至1996年底，以下岗名义已经调整出国有企业和城镇集体经济部门的职工为797万人 （注：《中国劳动统计年鉴》1997年。），其中相当部分是富余人员，即冗员。随着经济产业结构调整的深化，一些夕阳产业必须收缩转产。因产品在市场无出路和产品替代而造成严重亏损的企业，也包括经营不善被市场竞争淘汰的企业，需实施重组和破产，下岗工人的累计数正在扶摇直上。
吃大锅饭形式安置人员所产生的劳务成本虚拟化仅仅是问题的一个方面，更严重的是它还产生延伸效应和放大效应。
延伸效应的费用化形式是福利费用。我国的社会经济组织制度可笼统称为“单位制”。单位本身的含义是泛指工作地点。在我国，经过社会主义公有制的制度化手术后，逐渐形成了党政机构、社会团体、国有企业和各式各样的社会组织，并命名为“单位”。单位类似于社会的基本组成细胞，成为一种等级体系的基本构造。社会主义全民所有制和集体所有制的基本理念大多通过单位体现，社会主义福利也理所当然地赋予单位实施。这种福利模式可以称为“单位社会主义”。单位社会主义即是向本单位职工提供终身就业和终身保障。一个人进入了某个单位，其住房、医疗、教育、保险、养老，乃至子女就学就业，均由单位提供全方位的服务。福利本身属于社会主义性质的分配范畴，是我国低工资制度下维持劳动力再生产的非货币化分配形式。它演变成单位社会主义的原因是在计划经济体制下，国家把属于社会保障和公共福利的大部分职能不适当地转移给单位，单位领导从履行职责和自身利益因素考虑，也只得或乐于耗费财力物力和分散经营管理精力，自办大量利用率低、浪费严重而又难以周全、使职工“满意”的集体福利设施。
单位的产权主体“虚位”使得福利的实施范围、政策力度、福利额度都只增不减，随时间推移和人员递增而刚性膨胀，从分配的辅助形式畸形发展甚至跃居为主要形式；不同单位的福利差异和对福利的“过度”倚重使职工形成对单位的依附关系，造就了单位成员的“故土难移”情结而只好“从一而终”，严重阻碍了劳动力的流动。处于异常状态的福利费用实质上是劳务成本虚拟化产生的延伸效应。
放大效应的费用化形式是组织费用。任何企业在组织管理和协调生产过程中都会发生成本费用。由于制度化因素，为安置过剩人员，单位不得不因人设庙和因人设岗，造成内部机构臃肿、人浮于事。所谓“有庙就要供菩萨，有菩萨就需上香火”，谁也不愿当省油的灯。在履行其职责和功能的同时，由于“供给”过剩，为证明其存在和争夺利益，大小庙宇和菩萨们情不自禁地制造工作以及无是生非的现象也不断产生。为协调各方面的关系和利益，抑制其非正常功能冲动，搜集、传递、分辨和处理各种矛盾信息，单位不得不为管理而管理，反复进行加强组织和监督的力度。这类异常耗费的组织费用就是劳务成本虚拟化产生的放大效应。
劳务成本虚拟化及人员费用的延伸和放大效应决非国有企业所独有，而是中国特色。我国行政事业单位的富余人员问题比较国有企业有过之而无不及，这也是造成行政效率低下和财政开支吃紧的重要原因。已多次进行并开始新一轮启动的政府机构改革从另一侧面证实了问题的严重性和解决问题的紧迫性。
我国特有的劳务成本虚拟化及其延伸和放大效应的费用化，以牺牲效率为代价，已经成为经济发展的负担和阻力。这种劳动成本显然已经超出了马克思“构成劳动过程的是生产使用价值的有用劳动”（注：《马克思恩格斯全集》第23卷，221页。）所界定的范畴， 也不能为经济学和会计学的费用、成本概念内涵所包容。借用会计学的术语，其原因在于把属于社会财富分配的内容与经济生产的目的相混同，把社会成本浓缩于生产成本，把社会支付演变成单位转移支付。显然，如果我们继续沿用人员费用等专属概念，必然会因失真而引起混乱，为准确分析和研究方便，有必要重新予以概括。对于费用，可以最宽泛地广义解释成“经济组织所发生的各种支出和损失”。但这种“存在即合理”式的诠释显然无助于解剖和分析我国普遍存在的低效率病因。根据我国的实际情况，我们抛开会计学的概念，把社会经济组织为其社会经济目的而用于人员以及与人员事务相关的资源耗费称为人事费用。人事费用可以简单地理解为单位付出的与人员相关的全部代价。
二 高校人事费用的结构特征
企业的经营目标是在最小的经营风险下获得最大的经营利润。高等教育与企业则有所不同。尽管《高等教育法》已经明确高等教育是非义务教育，但教育具有公益性，也就是说教育具有公共产品性质。高等教育与初等教育的差别，无非是公益性程度不同或公共产品性质程度不同而已。分析高校的人事费用结构，首先要涉及高校的人力资源配置方式和效率。高等教育属于劳动密集型行业，又具有独特的社会和经济功能，高校的人力资源配置方式产生的人事费用有极强的行业特色。这使我们不能简单地套用制度经济学和产权理论的有关结论。
1.人力资源集中配置：高校以人事费用为主要支出的合理性。
我们知道，企业拥有的资本金及其实物形态的固定资产是其最主要的经济资源，按照马克思的分析，其资本有机构成从总体上存在增加趋势。高校最重要的资源是人力资源，纯粹从经济角度考察，高校既是“生产”人才，也是“生产”知识的社会经济组织。这种生产，主要不是依靠教学设备等固定资产，而是人的智能投入。以教师为主体的人力资源是高校赖以存在的经济资源。
高校人力资源配置具有下面两个突出的特点。
首先是高校人力资源的集中配置。教师的教学活动是学校主要的生产手段，在正常情况下，教师构成了学校员工的数量主体，教师的素质和能力决定了学校的教育质量。显然，这种人工智能集中化，是更高层次的人力资源密集配置方式。
其次是高校人力资源配置的选择性。高校教师需要较高的文化素质、学历、研究和创造力、经验以及一定的道德水准，这种基本要求使高校教师不同于一般劳动力甚至技术劳动力，因而在人力资源配置上较少选择替代性。
不难看出，高校人事费用较大具有一定的合理成分。而正是由于这种合理性，使其不合理成分或弊端被淡化和掩盖。
2.“制度化同型性”对高校的作用。
一个国家的基本制度和政策主导是刚性约束。在刚性约束条件下，社会组织的运行方式和运行机制将形成一种基本模式。这种模式一旦定型化，便具有不断自我强化的功能，使社会组织在运行过程中被强制整合而趋同，这就是所谓“制度化同型性”。我国的社会组织具有“制度化同型性”的特征，它是全社会范围内的共性特征。
高校人事费用的“制度化同型性”色彩非常明显。首先，高校生师比偏低。据统计，1990年我国高校学生与专任教师之比为5.2， 经过“八五”期间的调整和优化教育资源配置，1995年提高到了7.3 （注：《中国教育经费年度发展报告》（1996年），9页。）。 这个数字实际上还有水分：有相当数量的教师兼任甚至专任党政工作，其编制留在教师系列，而实际是作书记、校长、处长，即使为保留职称少量授课，也是把教学当成兼职；学校创收主要靠教师，其实际工作在附设机构而占教师编制；研究生大多采用个别教学方式，占用了教授、副教授中的很大力量，而计算生师比的口径，硕士研究生和博士研究生与本专科生之比仅为1∶2和1∶3，因此，我国高校的生师比实际上较7.3更低。其次， 高校学生与职工之比更不合理。1993年的统计数字仅为2.48；学生与行政、工勤及其他人员之比分别为14.71、16.92和13.44。 经过简单的换算可以知道，我国高校专任教师与职工之比约为40%，而日本与我国台湾省大学的相应比例为66.59%和74.25%，我国高校职工队伍的庞大由此可见。值得重视的是，近年来由于企业甚至行政部门、科研单位人员受下岗和调整的压力作用，不断设法往高校这个“安全岛”上挤。由于教师缺乏选择替代性，其结果只能使高校干部和职工队伍不断充实扩容，导致非教学人员无论绝对数还是相对数均呈现连续增长的态势。
高校明显存在人员富余现象，其冗员问题比起企业或行政单位毫不逊色，其人事费用虚增也就不足为奇。我国普通高校1995年预算内生均事业费为5422元，其中人员经费为3102元，占57.2%（注：《中国教育经费年度发展报告》（1996年），97页。）。人员经费只是人事费用的一部分，问题的严重性由此可见。众所周知，高等教育在科教兴国中占有重要地位，也是需要重点加强的行业。高等教育有极大的市场需求，也是扩大内需的重要经济生长点。高校并不存在类似企业的产业结构调整而实施破产、重组造成的失业显性化因素，其人员过剩的原因相比之下更为单纯，只能归集为制度化的普遍性，即“制度化同型性”。这表明，高校的人事费用也存在制度设计上的严重资源浪费。
3.加强型的单位社会主义。
长期以来，我们视教育为非生产部门，与社会福利事业并列。近水楼台先得月，首先搭上福利班车的是高校职工。比较普遍的现象有以下三种。其一，除开单位社会主义的基本服务内容外，高校还有特供服务。高校集中在中心城市或少数重要的中等城市，由于教育外部环境需要和地域占据较大，往往又设在城市近郊及远郊。外在环境条件以及教师从事复杂劳动的静态偏好，使得高校双职工比例较大，而且教学区、学生区、职工住宅往往都集中在一个校园内。这种紧密型的聚居式单位特征，为集中和完备的福利服务创造了条件。高校服务功能齐全远非一般企业甚至行政单位可比。教育既然是福利事业，又享有条件便宜，社会服务功能内部化也就顺理成章。高校通常设有医院、车队、食堂、浴室、开水房、文体活动场所以及提供房屋和水电维修、垃圾废物清运、安全保卫服务和专为职工附设的幼儿园、小学甚至中学。虽然近年来的一系列改革，已经使这类服务不一定完全免费，但其中任何一个项目都要由学校补贴甚至支付主要费用。服务班车的乘客按最初的构想可能是学生，但职工可以根据需要“搭便车”，而“搭便车”行为与享受单位福利的正当权益相互交织，是与非就更难以说清。其二，教师因工作特点实行弹性工作制，除规定课时（一般工作量偏低）外，其余时间自行安排进行教学准备和研究。这种固定授课时数较少的劳动既不与报酬和待遇挂钩，又疏于或难于进行劳动效果考核，便为部分人赋闲或利用在职闲暇从事第二职业开辟了广阔的空间。自然引发的类比效应加上人浮于事和回家方便的原因，高校的机关和工勤人员的工作也极富弹性，除部分业务量较大的部门外，相当部分工作人员晚进早出、中途溜号，实际坐班时间每天不足六个小时。其三，为解决教师待遇偏低，落实知识分子政策，国家不时出台一些优惠政策，如解决两地分居、进城户口指标、职称套改等，学校为“摆平”，往往对所有职工实行普惠制。由于有评定职称、取得学历的便宜条件，相当部分职工都拥有各式各样的“管理”职称和文凭。
顺便指出，大学生进校后到毕业离校之前， 也成为“准单位成员”，学校必须为其思想道德、疾病、生活负责，即使招生并轨改革后学生已开始缴纳部分学费和住宿费，主要生活费自理，但在“单位制”情况下，也还部分享受“准单位成员”的相应待遇。当然，在改革中，准单位成员的福利色彩已率先和迅速淡化。
加强型的单位社会主义必然要大大增加福利费用。不过尽管单位社会主义在高校被显著强化，但职工特别是教师并不满意甚至反感。由于管理和服务系统过于庞大，占用了大量的人力资源和物力资源，又掌握人权、财权、物权，在市场经济的负面影响下，自我服务、自我发展的意识逐渐增强，较极端的情况下还形成了服务机制的逆向运动。例如，有的学校的管理和服务部门，巧立名目，向师生索取各种劳务费、管理费以及两头取酬等等。高校的单位社会主义从强化到异化，正是人力资源配置失当的必然结果。
4.固定化的组织费用。
从广义上说，任何国家组织社会生产，都是为了产生经济效用和政治效用，管理和组织成本是必不可少的。组织费用有较大的弹性，它与管理的体制、目标和方式有密切关系。我国高校在传统的和现实的社会和文化背景下，被赋予了特殊的社会经济功能，也产生了特殊的管理系统。高校的内部组织结构大体可分为四大板块，即党务政工系统、行政管理系统、教学科研系统、后勤服务系统。特殊的组织结构，形成了非常鲜明的组织费用结构。
一是结构成本。高校不论规模大小，均按“制度化同型性”原则，通常设置数十个部或处，这些部处的实际工作量有巨大差异，却有相同的规格。人数最少的部门可能只有两三人，可以全部是部（处）长、科长。各部门的公务活动频繁，大多有各自对口的上级政府和教育行政部门，以及横向联系单位。学校管理层和部门包揽了对外活动事务，各自领受“上级机关”交办的各种任务和开展横向协调活动。这些部门都有以公务费名义列支的固定预算，人员享受相应的级别待遇。虽然这类费用在预算和统计上已经分散处理而没有单独反映，但支出已经刚性化。通过一些调查分析，保守估计其份额不会低于国拨经费的20%。此外，高校教师具有知识结构专业性很强的特点，不同专业甚至同一专业的不同方向之间的教师很难相互替代，受招生计划和专业选择的影响，部分教师处于期间长短不等的等待和歇业状态，而相应的人事费用却不会停止支付。为分析方便，我们把这类已经固定化的属于组织结构方面的耗费称为结构成本。
二是疏导成本。疏导成本是一种交易费用。一般意义的交易费用包括经济体系内的各要素相互作用、相互运动时耗费的一切资源。高校的交易费用，除涉及为了获得自筹经费，在办学中要搜集招生、学生分配、学生专业选择偏好等信息，以研判教育对象的情况及其变化并进行相应调整所付出的信息的搜集、取得和处理代价外，更多的是内部耗费。例如，高校资源实际上分割为部门控制，部门愈多分割愈细，各部门考虑问题的出发点不同，信息交流不对称，以及受部门利益驱动，使得管理效率降低，而管理效率直接影响甚至左右交易效率，从而增加交易费用。管理领导层职数和决策层次较多，必然影响进而降低决策效率。管理层涉及相对复杂的层面，通常拥有过多的信息数量而相应降低了信息质量，中层部门则正相反，这就产生了信息流量振荡和信息路径堵塞现象，从而需要竭力进行信息疏导。这种增量性质的内部交易费用可以称之为疏导成本。已成为泛滥之势的高校内部各种会议正是疏导成本的表征形式。
三是监督成本。单位的首要功能是政治功能，即对其职工实行有效的政治控制，这也可理解为职工享受单位社会主义所要付出的代价。高校除了单位的一般政治功能外，还被赋予了生产政治效用的职能。政治效用不会自发产生，它一方面要设立一套标准规范并进行传导，另一方面要抑制和纠正不合标准规范的行为。这就需要形成功能性的工作机制，即专业性的监督、检查和干涉机制。这种功能性的组织费用可称为监督成本，它当然也包括了类似于一般单位用于监督检查的开支。
结构成本、疏导成本和监督成本在运作过程中逐渐定型化，而成为刚性成本，共同构成了高校固定化的组织费用，它使高校的人事费用有独特的内涵。
三 人力资源配置外部效率的约束软化及其效用有限性
人事费用高昂是我国企业以及包括高校在内的行政事业单位经济低效率和资源高消耗的重要病因，降低人事费用必然要改变人力资源配置方式，提高人力资源配置效率。如何优化人力资源配置，则要进一步分析配置效率的作用。
1.外部效率的约束软化。
人力资源配置效率可分解为内部效率和外部效率两部分。外部效率是由我国社会经济制度以及在一定的社会经济发展阶段的社会经济环境、政策因素等综合作用决定的。内部效率则主要关注人力资源投入与产出的比较，包括劳务费用和更宽泛的人事费用的状况分析。
借用外因是变化的条件、内因是变化的根据这一哲学命题，要提高人力资源配置效率，首先要改变人力资源配置的外部效率约束。我国的经济改革和体制改革是政府主导型，迄今为止在人力资源配置方面所作的种种努力，基本上可以归集为在尽力软化人力资源配置的外部效率的约束。
我国高失业率最直接的成因是劳动力的供给和需求不平衡。在80年代以前实行的劳动力计划配给制，大体上是与计划经济和生产力发展水平比较一致的选择模式。但是，即使在计划经济体制下，这种劳动力配置方式也存在固有的缺陷，并不断聚集其负面效应。市场经济则必然拒绝福利型的劳动就业制度，我们不能也不必再回避和掩饰劳动力供求关系引起的“失业”问题，而须着手大力改善人力资源配置的外部效率。
从80年代开始，以所谓“打破铁饭碗”即摧毁终身雇佣制的劳动用工制度改革，一直是企业改革的目标之一。这项工作虽然举步维艰，但还是在不同程度上逐步取得了进展。劳动合同制在一些试点城市实施以后，推广到了全国，《中华人民共和国劳动合同法（草案）》进一步予以确认。1991年以后，企业新雇工人基本上成为合同制职工。当然，在劳动合同制实施之前进入的职工仍然享受“终身雇员”待遇，他们“下岗”只是最近的事，而且“下岗”后，只要企业还存在，理论上就还与企业保持着雇佣关系。其次，扩大企业自主权以后，厂长经理被授予了雇佣和解雇工人的权力，虽然企业管理者因为个人风险的不确定性并受到劳动争议仲裁等限制约束，需要权衡得失利弊，往往不倾向于使用解雇权力而去冒工人反抗的个人风险，但这种权力多少总算在内部管理上起到了威慑作用。第三，80年代后期，我国开始了从单位保障制向社会保障制的转型。政府推行的“社会统筹和个人帐户相结合”的养老保险方案，企业（同时也包括职工个人）按地方政府的具体规定陆续开始缴纳保险费。此前还出台过操作性欠佳的失业（待业）保险方案。据悉，比较棘手的医疗保险方案也将待机推出。第四，住房制度改革开始后，多数企业已经将职工住房卖断，并正在酝酿住房货币化分配的补贴方案，试图逐步切断企业与职工住房这层最紧密的联系。这些措施在一定程度上松动了企业与其职工的生死捆绑。
2.外部效率改进的时滞效应。
人力资源配置的外部效率约束堵塞了企业自我调节的内在机制，足以封杀其改善内部效率的努力以及生产力发展的增量效用。但是政府只能软化约束而不能完全解除约束。前面已经提到，我国单位社会主义体制下的人事费用，主要是其中的福利费用，实际上是低工资制的一种补偿方式和非货币化的分配方式。在工资制度未根本变革时贸然切断单位福利，将使国有企业职工特别是部分卓有贡献和工龄较长的职工过度承担有失公平的改革代价。国家对压制个人分配的高积累政策的矫正，负有补偿责任和义务。在社会主义市场经济条件下，政府目标与企业（包括国有企业）目标并不是完全一致的，政府负有稳定社会的责任。国家一方面缺乏集中补偿能力，需要企业分担改革成本，单位社会主义只能逐步弱化而不能立即完全向社会转移；另一方面，需要设法寻找新的人力资源配置机制和劳动力转移路径。这样，提高人力资源配置的外部效率将是一个长期缓慢的进程。
在90年代中期，以“再就业工程”名义大规模转移劳动力的战略开始实施，其实质是尝试选择市场机制的人力资源配置方式。转移战略的成败，取决于组织创新和体制结构创新。焦点是寻找劳动力转移的接纳对象和新的经济增长点。应该说，在内部效率改进方向分歧较大和缺乏组织创新机制的双重作用下，“再就业工程”的进展并不顺利。世界经济形势的变化以及不断增加的新生劳动力的就业压力也使“再就业工程”的实施更加困难重重。由于单位社会主义情结的缠绕，就业概念比较含混，还出现了既失业又就业、既待业又从业的混乱现象。显然在人力资源配置的政府主导模式和市场选择模式之间出现了断裂带，改革效果尚难估计，并有明显的效应时滞。
3.高校人力资源配置外部效率约束软化的效用有限性。
高等教育虽然可以作为新的经济增长点，又是劳动密集型行业，但并不能成为劳动力的转移接纳对象。其原因一方面在于前文所述的高校对人力资源配置的选择性，更重要的是高校本身也需要进行劳动力转移。与企业相比，高校庞大的职工队伍下岗或分流更为困难：高校的富余人员一般无技术专长；普遍的以工代干，充当监督临时工的“工头”以及低工作量使其长期处于慵懒状态；优越的加强型单位社会主义使其对学校更具依赖性；相对封闭的环境使其缺乏分流下岗的思想准备。
需要特别关注的是高校的内部机制造成的富余人员“存量”堆积问题。高校没有成本核算制度，也没有成本控制的内生动力。在平衡人际关系、化解人事矛盾与控制人事费用之间发生冲突需要作出选择时，自然会以满足前者的需求为转移。例如，面对上级或相关单位安置干部、解决家属、子女调动或就业要求时，往往显得颇为大方；为落实知识分子政策、解决职工两地分居问题时，也引进了相当多的非教学人员。此外，部分高校还成为滞留非教学人员的过滤器：高校一般设在中心城市，为吸引高职称或所需专业的人才，学校一般会连同家属、子女一并引进，其中部分人才会往更有吸引力的高校或单位继续流动而让家属就校安居；高校一部分有竞争力的教师冒险下海，往往也倾向于将配偶（往往是女方）留在旱涝保收、工作压力较轻的高校吃皇粮，同时兼作家庭后勤援手。
在“制度化同型性”规律作用下，人力资源配置的外部效率约束以及政府为软化这种约束的种种举措，对包括高校在内的行政事业单位也普遍适用。在一片教育经费投入不足的呼声掩护之下，高校的人力资源配置外部效率约束依然故我，以至于教育系统内也有人称高校为计划经济的最后堡垒。教育经费投入不足状况固然急需改变，但并不能因此忽视效率损失而维持现状。建立统一的劳动力市场以消除制度上的障碍是必不可少的改革步骤。
在我国经济改革的外力推动和高等教育市场需求压力下，近几年陆续进行了“扩大高校办学自主权”和“内部结构改革”的试验。其目标也是在经费短缺制约条件下寻求发展和提高办学效益的途径，或多或少地隐含了改善人力资源配置内部效率的考虑。“扩大高校办学自主权”试图使高校贴近市场，参予市场竞争，进而萌生组织创新机制。由于政府机构改革和职能转变的滞后以及种种复杂的制度因素和社会因素作用，这项试验因先天不足而濒于流产。“内部结构改革”的大体模式是裁并高校内部机构，减少中层干部职数，推行后勤服务社会化等。由于希望在单位社会主义框架内用计划经济的机制进行人力资源重新配置，其效果自然可想而知。
软化人力资源外部效率约束的主要作用，是终结计划经济的人力资源配置方式，抑制继续产生人事费用的无效“增量”。对已经堆积的人力资源无效“存量”，由于考虑社会稳定和道义补偿责任，以及“存量转移”的困难，只能变通和逐步消化，并寄希望于时间因素的作用。这充分表明了软化人力资源外部效率约束对人事费用的节约，特别是人员费用和福利费用的节约是一个长期过程，或者说存在效用有限性。
我们必须把内部效率改进纳入改革视野，这就产生了改革路径选择和改革成本比较问题。高校人力资源集中配置和人力资源缺乏选择替代性的特征表明，在一定意义上改革的效用体现于人力资源配置优化与人事费用结构的改善状况。组织费用在很大程度上与人力资源配置的内部效率相关，也有最大的压缩空间而成为改革启动的关键。
四 高校人力资源配置的模式选择与改革推进
21世纪将是知识经济的时代。知识的生产和创新将上升为社会生产的主体，高校作为知识生产和创新最主要的基地和源泉，其基础性、全局性、先导性、创新性产业的地位将更加鲜明和突出。知识经济和科教兴国为高等教育开辟了广阔的市场需求和发展契机，迅速提高高等教育的贡献率和容纳力成为当务之急。为适应经济社会发展的需要，必须加大高等教育改革的力度，这就面临着改革模式选择问题。
1.规模效益和高等教育资源重组。
自1994年全面启动的高等教育管理体制改革和布局结构调整，归纳出共建、合并、划转、联合办学、企业参予办学等“五路推进”的改革途径，其核心是促进教育资源优化组合，实现资源共享、优势互补，同时推动高校内部管理体制改革。其中合并方式是根据规模效益理论正在大力推进的比较彻底的首选模式，我们着重对这种有代表性的模式进行分析。在原有的管理体制下，高校分割为教育部属、其他中央部委属、省属和省的厅局属多种层次，培养方向和学科结构有很强的行业特征。由于经费供应渠道不同，在布局上归属各异的高校在低水平上重复设置或专业重复设置现象比较突出。单科性学校多，学术氛围差，教育质量和办学效益低下。1990年我国高校生均规模为1919人，经过几年的扩大招生数量和高校合并，1995年我国高校生均规模也仅达到2757人（注：《中国教育经费年度发展报告》（1996年），8页。）。 这种明显的结构性缺陷引起了政府、社会、教育界的普遍关注。尽管高校合并的背景和动机各异，但都是与提高教育资源的使用效率和取得规模效益的内在逻辑相一致，即希望取得一加一大于二的合并效益。
合并的理论效应首先是“盘活存量”。地域相近的高校合并包括联合办学、中央与地方所属院校共建后，教育资源主要是教学场地、图书、设备、实验室、学生生活设施等固定资产可以突破行业分割和招生计划限制，提高使用率而降低固定成本，某些情况下也可以提高教师类人力资源的使用率，这对扩大高校的容纳力、减轻高等教育的市场需求压力具有重要作用。其次是“扩大增量”。合并后即使生均投入没有变化，由于不同来源的国家投入集中使用也有利于新学校调控安排，何况一般情况下政府为推动合并和调动积极性，通常会挤出一笔合并启动费，或给予土地等政策补偿。第三是远期效应。从长期看，合并有利于教育主管部门和地方政府对高校发展和布局统一规划，避免专业重复设置和固定资产重复投资，减少教育资源浪费。此外，单科性高校合并成综合性大学后，可以发挥学科的交叉效应，有利于提高教育质量以及自然科学、社会科学渗透融合后的知识创新和学科创新。
综上所述，高校合并有明显的优势，合并运用较好的学校也产生了看得见的效益。但是合并效应并非是免费晚餐。合并为高等教育资源配置效率的提高提供了一种条件和可能性。这种条件和可能性向现实性转化的过程中，不可避免地会遇到合并成本与预期收益的比较问题。规模效益理论是建立在对生产长期分析的基础上，即描绘同等投入数量的产出长期增长趋势或同等产出的投入数量长期节约趋势。在短期内，至少有部分与固定资本有关的投入，如人事费用特别是其中的组织费用，却几乎难以改变。
对合并成本问题要予以足够重视，在短期内，合并后的高校可能仅是原来学校的简单叠加，一个时期内职务重叠、结构臃肿、冗员众多现象可能更加突出，这也许是可以忍受的短期代价。难办的是组织费用会迅速提升。因规模扩大必然带来新的分支机构建立，专业化程度提高使教学组织工作更为复杂；集中管理决策、设计和控制与实际运作分散化的矛盾，导致结构成本增加。合并后不同群体可能带来内部价值观念的冲突，由于人事平衡和调动涉及领导干部的各种利益，其利益一致性的认同程度和可接受程度直接决定了整合的有效性；包含不同利益和不同相对力量的相互作用使组织协调和结构一体化难度增大，导致组织效率下降和疏导成本增加。由于不同高校的社会地位、经费来源和结构、管理方式、福利政策和分配水平等许多方面都有差异，在利益整合过程中监督成本也将增加。
以上分析表明，以高校合并为代表的高等教育管理体制改革和结构调整模式有直观可操作性和“改革突破口”作用。合并效应主要集中在挖掘有形资产存量和扩大资产增量上，也就同时具有效用的有限性。要保持改革后劲，极难绕过如何优化人力资源配置效率，有效降低人事费用这道弯，这不仅需要有配套措施，还须创造和探寻新模式。
2.高校的组织创新和模式选择。
优化高校的人才资源配置，有一个探索和实践过程，关键是要有组织创新。
近年来，不少高校正在进行后勤服务社会化的努力，并取得了若干理论和实践成果。这种努力要进一步明确方向和动机，防止产生逆向运动，也要降低改革成本，避免无效操作。后勤服务社会化的目标比较狭窄，但却包含了有效降低人事费用的因素，应予以积极评价。它的直接效应是转移支付办学成本，缩小资金刚性支付范围，缓解教育经费供需矛盾；远期效应是剥离非生产性资产，符合社会分工细化的发展方向；潜在效应是弱化单位社会主义，松动人力资源配置外部效率约束。由于前文分析的原因，后勤社会化短期内尚难以成为高校富余人员分流的途径。
更广义的社会化，则应是增加高校与社会的融合度，其核心是人事制度和人力资源配置方式的变革，包括废除固定雇佣制和工资分配上的“准干部制”。
最近，教育部在海内外媒体、网络上广泛发布的招聘广告上“明码标价”：凡能应聘上高校“特聘教授”职位的，岗位津贴每年十万元（不含工资）。据悉，这项信息发布仅短短3个月，就应者如云。 首批涉及全国63所高校148个学科的人选已经初评。 “特聘教授”制尽管实施范围较小，但至少给予我们三点直接启示。一是人员应该而且可以流动，并非一定要实行人才单位所有制；在市场竞争机制的导向和作用下，个人选择和市场选择可以有机结合。二是人力资源应由市场配置，突破固定雇佣制度需要有改革预付成本。三是过于笼统且偏重于行业比较的“高校教师待遇偏低”命题没有什么实际意义。在僵硬的人事和财务制度下，不考虑贡献大小，一律按技术职称（职务）给予相近待遇也是一种推广了的“制度化同型性”，不能体现个人价值差异的“准干部型”工资制度（实际上五花八门的补贴津贴早已使统一标准的工资制度徒具形式）可以变革。
“特聘教授”制的波及范围和影响程度尚难估计，它暂时限定在高校的顶尖人才层，是因为需要较高的改革预付成本。从一种体制转变为另一种体制，要付出必要的代价，这就是改革预付成本，它包括启动成本和社会成本两方面的内容。我们不能指望只有改革预期收益，没有改革预付成本。改革模式的选择，实际上取决于对预付成本的承受力；改革方案的成败，实际上取决于对预付成本的准备状况。
替代固定雇佣制和职称工资制的一个选择是：高校各自根据自己的档次、条件和财力状况，以及学生数量和质量要求，分学科设置若干职位，确定各职位的相应待遇（年薪），突破地域和校际限制，采用竞争和签约聘用上岗。这当然不是什么新发现，而是市场经济通行的市场选择模式。对包括职工在内的在编而未受聘的人员，可以实行双轨制，即“老人老办法”。对未受聘人员宁可按现行退休工资标准发放“保养费”，而受聘人员则按合约执行。
这种市场选择模式的启动成本，在于短期内因高校之间的竞争和在相互比较效应的作用下，将大大增加职位年薪，要长期承担一笔固定数量的旧制度转移支付的人员补偿费用，一定时期内可能发生因人员无序化异动所造成的其他损失。
市场选择模式不属于“帕累托改进”的范畴，它无法避免有些人或部门在改革过程中将付出的必要代价。即使承认现状，保留现行工资补贴待遇，尽最大努力采取包养政策，他们也将失去“在位”或“在岗”的种种潜在利益，特别是数额不菲的资金类工资外收益。此外，还有属于精神效用方面的损失，如精神失落感等。这就难免会遇到程度不同方式各异的抵制，加大改革的社会成本，也制造出具体操作中若干不可确定的因素。这也是政府机构改革的最实际的障碍。
市场选择模式因此不是一个完善的、有广泛认同度的模式，而是一种改革推进。可以判明的是，任何模式都应该把弱化单位社会主义，用更有效率的激励制替代已经名存实亡的统一工资制，促进人才流动作为其必要内涵。
前面所述的高校人力资源配置的聘任制模式我们也似曾相识。事实上，从80年代中期起多数高校就开始由校长向教师发放专业技术聘书。这种形式上的聘任制由于缺乏站得住的理论基础而方向不明，也由于人力资源配置外部效率刚性约束而不能割断新旧体制的联系，它与前文所述的市场选择模式有完全不同的内涵。
3.预付成本的节约和补偿效应。
改革预付成本在短期内可能造成感觉上的负担，但并非不可消化。随着高等教育的需求扩张和容纳力增大，将显著增加经济收益从而淡化预付成本。相对固定的保养费用至多具有有限增量，而以大锅饭形式发放的大量的工资外奖酬金和补贴可以节约。保养费数额随着教育经费总量增大和货币购买力及物价变动也将逐渐降低所占分额。此外，单位福利费用也将逐渐从人事费用中淡出，还有部分人员会在市场机制作用下实际分流，也可采取种种措施限制“既待业又就业”，享受双重优惠现象，不断降低预付成本。
最明显的预付成本节约对象是经费支出中分额不低、弹性极大的组织费用。人员精干、职能清晰和专治主业，解脱了操办社会事务责任的管理系统，将有效地节约结构成本、疏导成本和监督成本。这种节约可能抵消甚至超过聘任职位所增加的启动成本。市场选择模式最大的潜力，正是在于可能具有组织费用节约和补偿效应。因此，市场选择模式可能存在选择的成本比较优势。
预付成本的补偿效应更集中地表现在通过建立人才竞争机制，提高了人力资源的使用效率和教育质量，促进知识创新和组织创新。高校人力资源优化配置，不仅结束了高等教育的高消耗和低效率噩梦，也大大增加了对高等教育成为科教兴国战略和知识经济的重要支柱和中坚力量的期望值。
一种模式的优劣，并不取决于远期收益比较，而在于现实可操作性。可操作性取决于组织费用的节约和补偿程度，这也是我们反复强调其作用的缘由。同时我们也面临更艰难的选择决策。例如与组织费用密切相关的改革操作主体问题。高校目前的组织制度，特别是其中的干部制度是委任制。同其他国家干部任用一样，“组织安排”自然有一套考核和任用标准。如果体制转换实施的主体赋予高校管理者，从管理者角度看，制度转换和体制改革需要修改职工和国家之间的社会契约，这种修改会遭受职工的强烈反弹而需要承担个人风险，管理者没有义务和必要去替国家冒这种个人风险。事实上，目前干部考核任用标准中最难度量或相对次要的是业绩标准，由于任职的时限性和业绩呈现的滞后性，在高悬的个人风险之剑下，很难设想谁会有兴趣去为能否出业绩操心。这也可以归集为有关责任制的种种设计的缺陷，况且“集体领导”足以消融任何个人责任。组织费用的节约与成本补偿效应在很大程度上与组织制度相关，但它超出了操作性研究的范围，也超出了本文可以研讨的范围。
从上面的分析和研判可以得出如下三点结论。
1.制度因素造成的高昂的人事费用是我国高等教育乃至企业和行政事业单位资源高消耗和经济低效率的重要病因；以降低人事费用和孕育组织创新机制为目标的人力资源重组和优化配置是高等教育改革，也是社会和经济改革的目标和归宿。任何改革方案要有最终成效，都无法绕过人力资源配置问题的制度性障碍。
2.人力资源配置的外部效率约束软化是体制转换的必要条件，它存在效用有限性，而内部效率改进存在模式选择，模式选择必须以弱化单位社会主义效用、优化人力资源配置、节约人事费用为必要内涵，需要比较改革成本。
3.人力资源配置的市场选择是一个可以考虑的模式。预付成本是改革的必要准备和代价，预付成本的高低取决于组织费用的节约程度和补偿效应，模式选择和操作得当可以减少预付并在运行过程中予以消化。
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