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机构改革，邓小平说是一场革命。这场革命的艰辛，不亚于一次浴血奋斗的战争。党的十五大为我国的机构改革提供了进入良性循环的历史性契机。但这次国务院机构改革具体如何操作，则需要深入研究、精心组织和有效实施，为此，建立一个正确的理论模型是必不可少的。而这一模型的建立，应该立足于历次机构改革的经验总结。改革开放以来，我国中央政府在1982年、1988年、1993年分别进行了三次较大规模的机构改革。这三次改革各有特点：1982年的改革一改以往“精兵简政”的口号，首次提出了“机构改革”这一概念；1988年的改革第一次以转变职能为指导思想；1993年的改革则提出要建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制。从简单的“精简”到机构改革概念的提出，到进一步明确改革的关键是转变职能、理顺关系，这是一个艰苦探索的过程，也是一个思想认识逐步深化的过程，对其进行回顾总结，无疑有助于当前机构改革的顺利推进。
80年代以来三次机构改革的回顾
党的十一届三中全会提出改革经济管理体制和经营方法问题。1980年，邓小平同志作了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话。在十一届三中全会和邓小平同志讲话的思想指导之下，1982年首次提出了机构改革的概念。这次改革，由于决策层下了极大的决心并且对行政改革上某些问题的认识有所进步，因而取得了一定的成绩，这主要表现在结构再设计方面。
首先是在人员再设计上取得了引人瞩目的成绩。改革之前，行政官员队伍膨胀、年龄大、素质低等状况已发展到了极为严重的地步，副职最多的一个部竟有20多名副部长。因此，重新塑造一支行政官员队伍是此次行政改革的主要目标之一。改革后43个部委的领导班子，平均年龄由64岁降为58岁，具有大学文化水平的人由占官员总数的37%提高到52%（见金树望：《国务院工作部门的变革和要研究的几个问题》，载于《中国行政管理学初探》，经济科学出版社，1984年版）。一批年富力强、具有较高文化程度和专业知识水平的行政官员进入了领导职位，素质较改革前有了较大的提高，人员再设计的目标基本实现。这或许是1982年机构改革最主要的成就。其次，这次机构改革的成绩也反映在中央政府的机构再设计上，主要是撤销了归口的“委员会”，减少了行政层次；合并职能相近的部门，消除机构设置上的混乱状况；根据政企分开的原则，把一些行政管理机构改组成经济组织，如把第六机械工业部改建为中国船舶工业总公司。
显然，1982年的行政机构改革比以往任何一次行政机构改革都更为自觉。但由于经济体制改革进行的时间不长，经验也需要慢慢积累，所以这次改革还没有完全摆脱就机构论机构，就编制论编制的老框框。在行政机构改革中提出了行政立法问题，并且在一开始就认识到此次改革不可能一劳永逸地解决所有问题。当然，由于思想认识和社会发展水平较低，1982年的行政机构改革也还存在着种种局限。这主要反映在：一是没有实现政府机构行政功能的转变，政府行为没有摆脱旧的窠臼。这在很大程度上是由于经济改革尚未达到相当的深度、经济体制尚未根本变革所决定的。二是改革的成果没有用法制的形式巩固下来。三是精简人员安排不当。这次改革实行定编不定人的办法，让定编后的多余人员分期分批进行轮训，因此这些人员实际上仍滞留于行政机构内，人浮于事，效率低下的状况没有得到实质性的改变。种种问题的存在为1982年后的机构和人员再膨胀又提供了可能，也为1988年的再次行政机构改革埋下了伏笔。
根据党中央和七届全国人大一次会议的决定，1988年在中央一级开展了机构改革工作。这一次改革首次提出了“转变职能”的指导思想，并以此作为改革的关键。这一思想的意义在于，它使行政机构改革不再局限于中央政府与地方政府的权力分配关系上，而是着眼于政府行政功能以及功能发挥方式的转变上，明确政府应该做什么和企业应该做什么。根据转变职能的要求，各部门都制订了“定职能、定机构、定编制”的“三定”方案。这就改变了过去单纯搞机构撤并和人员增减的做法。可以说，这一次改革使政府行政管理由经验管理向科学管理转变迈出了探索性的一步。改革后，国务院的部委从原有的45个减为41个，直属机构从原有的22个减为19个，人员编制比原来的实有人数减少了9700多人，减少了19.2%（见张志坚：《政府机构改革的现状和思路》，载《中国行政管理》，1989年第12期第2页）。可惜由于经济过热的出现，职能转变没有到位，精简的机构很快又膨胀了。1992年十四大报告将机构改革的目标从以往与有计划商品经济体制相适应的层次，提高到与社会主义市场经济体制相适应的层次，这标志着一次质的飞跃。可以说1993年的改革成效是比较显著的，但还没有完全达到适应市场经济体制的要求。事实证明，政府职能如果不能从直接分钱分物转向利用经济杠杆和经济法规进行宏观调控，简政放权、转换企业经营机制就是一句空话，机构改革就永远走不出减而复增的连环套。
80年代以来三次机构改革的经验教训总结
改革开放以来这三次机构改革，为什么总是难以摆脱“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，其原因是值得认真思索的。概括起来，笔者认为有这几方面的因素：
一、机构改革立足点不高。历次机构改革在具体操作上多从机关自身或财政负担角度来考虑，没有从完善社会主义的上层建筑，解放和发展生产力的高度痛下治理决心；没有从建设有中国特色社会主义的高度，开展行政管理规律方面的探讨，开展党政机关建设的科学研究与系统设计。由于对党政、政企、政事等重大关系的处理，对各级机关的整体机能、运行机制及工作方式的优化，理论上都知之甚少，观念上很不明确，因此改革存在较大随意性和较多干扰，难以得到持久的收效。
二、机构控制体系软弱。首先是法制不健全，以“人治”为主。我国尚无专门的机构编制法，散见的有关条文，不系统也不具体，弹性过大。且存在中央法规与地方法规不配套，机构编制法规与其他法规不协调等问题，尤其是缺乏监督法则，对违章犯规无严格有力的惩戒措施，因此，实施中矛盾很多，随意性大。其次是条块分割，推动膨胀。不少机构的设置，定编权在上层部门，而配员拨费任务在地方，很多部门“站着说话不腰痛”，为上下对口而不断指令下面增设机构，甚至以所掌握的资金、物资及各种审批权强迫下面执行，而“条条”统管的部门机构扩张更直接。再次是监控体系割裂，控制乏力。能控制机构人员的各级编委，受制于组织、人事部门；能控制机关经费的各级财政部门则与上述部门脱节。当组织、人事部门从人员安排着眼决定添“庙”加“神”时，编委和财政部门根本没法控制。
三、机关运作中膨胀冲动蔓延。一方面，部门、机构之间没有形成完善封闭的监督链。不少部门权多责轻、义务不明，职权运用随意性大，实际上成了很少受到制约的小班子，某种程度上还成了个人社会地位和物质利益的依据。因此，部门具有为扩权而升格、增编的本能冲动。另一方面，条分缕析垂直管理的传统模式，只重机构不看运作的传统观念，使得众机构自成体系，职能固化，在不断发展的形势面前缺乏适应能力。每当有新的法规或任务出台时，很少能由原有相应机构调整职能范围去实施，只能另设新机构。在党政不分、交叉管理本已造成机构过剩的情况下，新设机构往往导致一事多头管的“扯皮事件”增加，到一定时候又需另设专管机构或协调机构来解决。这样又会带来新的职能交叉和扯皮，造成再设新机构的要求。如此循环不已，机构膨胀不止。
四、改革的坚定性不强。以往每一次改革，人员机构变动往往集中在短期内普遍突击完成，因人们的承受力、适应性差而阻力较大，以致实施中多是“犹抱琵琶半遮面”，不能坚决调整原有权力利益结构，为再膨胀埋下了种子。机构改革是一项系统工程，不能急躁，也不能“搞运动”，否则很容易流于形式。列宁晚年在论及苏维埃国家机关的改革经验时，就曾深刻地指出：改善国家机关“不应该舍不得时间，而应该花上许多许多年的时间”，“这里最有害的就是急躁。”（《列宁选集》第4卷第699页）这一经验是很值得我们借鉴的。
当前机构改革的理论模式
由上可见，机构改革已到了系统考虑，总体规划，整体推进的时候了。这次国务院机构改革主要应彻底摆脱就机构论机构，就编制论编制的老路子，从服务于整个体制改革的高度来认识机构改革。同时应求得政府行政活动本身的科学性、合理性及运行机制的最优化。基于此，笔者认为这一次机构改革的理论模式应该包括：
一、改革的立足点：转变政府职能。政府加强宏观协调，社会组织替代政府进行直接管理，政府由直接管理改为间接管理，实现社会职能社会化，这是当代政府职能发展的新特点、新趋向。我们应该根据社会主义市场经济的客观要求，科学地界定政府的行政管理职能，以此为依据，合理地进行机构改革和调整。具体说来，转变政府职能首先应该做到：政府主体地位泛化部分的退却与让渡。邓小平同志早就指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管，管不好，管不了的事”（《邓小平文选》第2卷第328页），这里主要是理顺政府与企业的关系，政企分开，把企业的经营自主权还给企业，把一些经济服务和调配职能交给市场，把一些行业的指导和管理交给行会及其他的相关中介组织。其次是强化和完善政府应有的职能。经济活动中主体地位的退却，决不是说政府职能可能因此而削弱，而是要改变政府权力错位和形象畸形状态，把不该自己行使的权力交给企业或社会组织，而属于自己的功能则必须强化完善，从而促进市场经济的发展。
二、改革的基础：大力发展社会中介组织。社会中介组织，包括有关的研究咨询服务机构、各种商会、行业协会、会计师事务所、律师事务所、公证机构以及各种各样的代理机构等，它们在社会职能社会化过程中的作用是重要而明显的。社会中介组织一方面有着广泛的社会代表性，与基层保持着密切的联系；另一方面，它们运用章程、纪律规章制度等约束手段，具有高度的组织性和凝聚力。因此，它们既有宏观性、中立性，又有民间性、独立性，是承接政府某些职能的必要而合适的载体。在西方一些发达国家，19世纪末、20世纪初从资本主义自由竞争走向垄断时期，就开始兴起了一批社会中介组织。第二次世界大战后，西方国家的社会中介组织迅速发展。例如，美国现有行业协会达20多万个。在日本、德国、意大利等国，每一行业参加协会的企业通常占本行业企业总数的90%以上。这些范围广、覆盖面大、组织形式多样的行业协会，在经济和社会生活中发挥着重要作用，使社会职能社会化有了可能，并且变为现实。因此，在这一次机构改革的推进过程中，我们应该注意培养和发展社会中介组织，加强社会、企业、市场的自我管理能力，真正有效地实现政府职能。
三、改革的条件：妥善安置富余人员。在精简机构和人员的过程中，要妥善安置富余人员。要精简就必然有富余人员需要重新安排。富余人员安排不了，就谈不上真正的精简，机构改革也就不可能是彻底的。富余人员安置历来是机构改革的一大难点，因此要给予充分重视。妥善安置富余人员首先要克服传统观念，要使广大干部认识到，国家机关工作人员与其他职业相比只是分工不同，没有贵贱尊卑之分。要克服“官本位”意识，社会主义国家的机关干部理应做到“能上能下、能官能民、能进能出”。其次要树立新的就业思路，要改变过去富余人员安置统统由国家包下来的办法，结合干部人事制度改革，运用经济杠杆，通过政策导向，鼓励一部分机关富余人员面向社会、面向企业、自谋职业，在社会主义市场经济的海洋中发挥自己的聪明才智。再次要多层次、多渠道、多形式地安置富余人员。根据近年来一些机构改革试点单位的经验，安置富余人员的主要途径有：（一）实行同级政府部门之间的余缺调剂，充实加强综合、调控、执法、监督等比较薄弱的部门；（二）转入企业、公司等经济实体；（三）调入教学、科研等事业单位；（四）有条件的可与机关脱钩，组织兴办咨询、技术服务等第三产业；（五）挑选一批有培养前途的中青年干部到基层组织锻炼；（六）把一部分年轻而文化水平低的干部送到院校培训；（七）坚决执行离退休制度，凡达到离退休年龄的干部都要按时办理离退休手续，等等。最后还要研究制定相应的政策，解决安置富余人员过程中的实际问题，如经济待遇、工龄计算等。
四、改革的保障：加强机关制度化建设。以往历次机构改革，都比较重视机构的撤并、人员的增减等“硬件”系统，而忽视机关制度化建设这个“软件”系统，致使党政机关内部办事环节多，制度不健全，规则混乱。这也是以往改革成果不大的一个主要原因。塞尔缪·保罗指出：一个革新计划如果没有适当的结构的支持，就会失败。一个设计良好的结构如果缺少适当的内部程序，也会失败（见塞尔缪·保罗《发展计划的战略管理》第101页，中国对外翻译出版公司，1987年版）。由于制度化是各个机构和人员组织起来的“纽带”，是机关运行的基本条件，在这一次机构改革中，要加强机关制度化建设。首先要健全和完善地方各级机关、各部门的办公制度、会议制度、审批制度、公文运行程序等，简化办事手续，提高政务工作的透明度。其次要完善行政机关组织法，制定行政机关编制法，健全组织法规体系。目前，中国各级地方政府不仅没有每个地方政府自身的组织条例，也没有规范某一类、某一级地方政府的组织通则或组织法。当前要根据党的十五大要求，完善行政机关组织法，制定行政机关编制法。通过这些法规，对地方各级政府及其工作部门的名称、地位、性质、任务、上下左右关系、职责权限划分、内部机构设置、人员编制、领导职数等事项作出具体而详细的规定，使地方各级机关的组织发展和机构编制管理有法可依，依法管理。
当前正在进行的这次机构改革，是20年来改革的延伸。尽管构筑新型管理体制的难度很大，各方面的矛盾错综复杂，但是解决它的时机也日趋成熟。只要我们克服非此即彼的形而上学的思维方式，把改革精神与求实态度结合起来，具体分析特殊历史时期的特殊情况，慎重地处理好各种矛盾和问题，这次机构改革就一定会取得突破性进展。